'อ.ไชยันต์' โต้ 'อ.สุลักษณ์' ยันร่างรธน.ของร.7กล่าวถึงสภานิติบัญญัติ-การเลือกตั้งไว้ด้วย

'อ.ไชยันต์' ยกสาระสำคัญของเค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง ที่ร.7จะพระราชทาน โต้ อ.สุลักษณ์ ยันร่างรธน.มิได้เพียงเสนอให้มีนายกฯเท่านั้น แต่ได้กล่าวถึงสภานิติบัญญัติ และการเลือกตั้งไว้ด้วย

27 มี.ค.2567 -ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร อาจารย์ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และนักวิจัยดีเด่นแห่งชาติประจำปี 2567 โพสต์เฟซบุ๊ก เรื่อง พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวกับรัฐธรรมนูญ #อาจารย์สุลักษณ์กับ2475แอนิเมชั่น มีเนื้อหาดังนี้
----------
ในคลิปวิดีโอเรื่อง “คู่มือรับชม อนิเมชัน 2475 รุ่งอรุณแห่งการปฏิวัติ”
ท่านอาจารย์สุลักษณ์ได้กล่าวว่า “หนังเรื่องนี้ไม่เคยบอกเลย รัฐธรรมนูญที่ในหลวงเตรียมพระราชทานนั้น คืออะไร ถ้าเราอ่านดู รัฐธรรมนูญที่ในหลวงจะพระราชทานนั้น มีเพียงเสนอให้มีนายกรัฐมนตรีเท่านั้นเอง อำนาจทั้งหมดยังอยู่ที่ในหลวงทั้งหมด...”
----------
หากเราอ่านเอกสาร “An Outline of Changes in the Form of Government” (เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง/) ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯให้นายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศและพระยาศรีวิศาลวาจา ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศยกร่างเป็นเค้าโครงรัฐธรรมนูญขึ้น ซึ่งแล้วเสร็จเมื่อวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2474
เราจะพบว่า ร่างรัฐธรรมนูญของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ มิได้เพียงเสนอให้มีนายกรัฐมนตรีเท่านั้นตามที่ท่านอาจารย์สุลักษณ์กล่าว แต่ได้กล่าวถึงสภานิติบัญญัติ และการเลือกตั้งไว้ด้วย
-----------
"นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี"
ในเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กำหนดให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศ ทำหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้คัดสรรและแต่งตั้งบุคคลที่พระองค์ทรงเห็นว่ามีคุณสมบัติเหมาะสมที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี โดยไม่จำกัดว่าจะต้องเป็นสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์หรือมีตำแหน่งขุนนางเสนาบดี
จากการที่นายกรัฐมนตรีมาจากการคัดสรรและแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ นายกรัฐมนตรีจึงรับผิดชอบโดยตรงต่อพระมหากษัตริย์
แม้ว่าเค้าโครงฯจะกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมีสิทธิ์ในการเลือกบุคคลเป็นคณะรัฐมนตรี แต่เค้าโครงฯนี้เห็นว่า แต่เดิมการแต่งตั้งรัฐมนตรีเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ดังนั้น การจะผ่องถ่ายอำนาจทั้งหมดโดยทันทีให้แก่นายกรัฐมนตรี จึงอาจจะเป็นการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วเกินไป ดังนั้น ในเบื้องต้น เมื่อนายกรัฐมนตรีเลือกบุคคลเป็นคณะรัฐมนตรีแล้ว ควรที่จะให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชวินิจฉัยยืนยันเห็นชอบด้วย
นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมีวาระที่กำหนดไว้ตายตัว โดยให้เป็นไปตามวาระของสภานิติบัญญัติ แต่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจะลาออกก่อนครบวาระก็ได้ โดยทำหนังสือกราบบังคมทูลต่อพระมหากษัตริย์
แต่พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งให้กลับไปดำรงตำแหน่งอีกก็ได้
ขณะเดียวกัน พระองค์ทรงมีพระราชอำนาจที่จะขอให้นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่งก็ได้ และเมื่อไรก็ตามที่นายกรัฐมนตรีลาออกเองหรือถูกขอให้ออกจากตำแหน่ง คณะรัฐมนตรีก็จะต้องพ้นจากตำแหน่งไปด้วย
นายกรัฐมนตรีจะทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีและเป็นผู้เดียวที่จะเป็นตัวกลางสื่อสารระหว่างพระมหากษัตริย์และคณะรัฐมนตรี
-----------
การที่ร่างรัฐธรรมนูญ กำหนดให้อำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีอยู่ที่พระมหากษัตริย์ ไม่ใช่เรื่องแปลกสำหรับในระยะแรกเริ่ม เพราะอย่างที่ผมได้เคยโพสต์ไปก่อนหน้านี้แล้วว่าหลายประเทศในยุโรปที่เริ่มเข้าสู่ระบอบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฉบับแรกล้วนกำหนดให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีตามพระบรมราชวินิจฉัย และให้อำนาจอยู่ที่พระมหากษัตริย์ ดู #ร่างรัฐธรรมนูญรัชกาลที่7
----------------
"สภานิติบัญญัติ"
ในส่วนของสภานิติบัญญัติ เค้าโครงฯได้กำหนดไว้ว่า ควรจะมีจำนวนสมาชิกสภามากพอที่จะเป็นตัวแทนของประชาชน แต่ก็ไม่ควรที่จะมีจำนวนที่มากเกินไป เพราะจะทำให้ทำงานล่าช้า ดังนั้น จำนวนที่ประมาณไว้น่าจะอยู่ไม่เกิน 75 และไม่น้อยกว่า 50 คน
เค้าโครงฯได้เสนอว่า สภานิติบัญญัติอาจจะประกอบไปด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดก็ได้ หรือแต่งตั้งทั้งหมดก็ได้
หรือผสมทั้งสองแบบ
โดยในเค้าโครงฯได้ให้ความเห็นไว้ด้วยว่า ถ้าเป็นแบบแต่งตั้งทั้งหมด จุดอ่อนก็คือ เป็นไปได้ที่สมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งอาจจะไม่มีความเป็นอิสระพอ และไม่สามารถถือได้ว่าเป็นตัวแทนสาธารณชน
ในขณะที่ถ้าเป็นแบบเลือกตั้งทั้งหมด จุดอ่อนก็คือ เป็นไปได้ที่สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งอาจจะไม่มีประสบการณ์และวิจารณญาณในเรื่องกิจการบ้านเมืองเพียงพอ
นั่นคือ ถ้าสมาชิกสภานิติบัญญัติมาจากการแต่งตั้ง ก็สามารถคัดสรรบุคคลที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ได้ แต่ก็จะไม่มีความเป็นอิสระเท่าสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง
ในทางกลับกัน สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง จะมีความเป็นอิสระมากกว่า แต่ก็ไม่มีหลักประกันว่าจะมีประสบการณ์ความรู้ความสามารถเท่ากับแบบคัดสรร
ซึ่งเหตุผลที่ว่า สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งอาจจะไม่มีประสบการณ์ความรู้ความสามารถ จะเป็นเหตุผลที่มีน้ำหนักก็ต่อเมื่ออยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ว่า คนส่วนใหญ่ของประเทศไม่ใช่คนที่มีคุณภาพ
แต่เหตุผลที่ว่า สมาชิกที่มาจาการแต่งตั้งอาจจะไม่มีความเป็นอิสระมากพอ เป็นเหตุผลที่เป็นจริงในแทบทุกเงื่อนไขสถานการณ์
อย่างไรก็ตาม ในเค้าโครงฯได้เสนอให้ใช้แบบผสม นั่นคือ ให้มีทั้งที่มาจากการเลือกตั้งและแต่งตั้งในจำนวนที่เท่าๆกัน โดยผู้แต่งตั้งคือ พระมหากษัตริย์ และครึ่งหนึ่งของสมาชิกสภานิติบัญญัติประเภทแต่งตั้งนี้จะต้องไม่ดำรงตำแหน่งข้าราชการในเวลาเดียวกัน
จากเงื่อนไขดังกล่าวทำให้พระมหากษัตริย์ทรงมีอิสระที่จะเลือกบุคคลอื่นๆที่ไม่ใช่ข้าราชการที่พระองค์ทรงเห็นว่ามีคุณสมบัติเหมาะสม
(ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ก็ใช้แบบผสมที่ว่านี้ แต่เปลี่ยนจากพระมหากษัตริย์แต่งตั้งเป็นคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง)
ส่วนนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีให้เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติโดยตำแหน่ง
"ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่า่ยบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ"
ในความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ เค้าโครงฯได้กำหนดว่า ในกรณีที่สภานิติบัญญัติจะใช้อำนาจของสภาฯในการให้ความเห็นต่อการบริหารราชการแผ่นดิน รวมทั้งการลงมติไว้วางใจ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมีสิทธิ์ที่จะเข้าร่วมประชุมและอภิปรายในสภา
ส่วนจะมีสิทธิ์ที่จะลงมติได้ด้วยหรือไม่นั้น เค้าโครงฯเห็นว่า ยังเป็นปัญหาที่ต้องถกเถียงกันต่อไป
กระนั้น เค้าโครงฯได้ให้ความเห็นไว้ว่า หากจุดประสงค์สำคัญของเค้าโครงฯนี้คือ การสถาปนาการปกครองแบบรัฐสภา ก็ควรให้ฝ่ายบริหารมีสถานะของสมาชิกสภานิติบัญญัติอย่างเต็มที่
"การเลือกตั้ง"
ในส่วนที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติและคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง เค้าโครงฯได้กำหนดให้เป็นการเลือกตั้งแบบทางอ้อม นั่นคือ ให้ผู้มีสิทธิ์ลงคะแนนเสียงเลือกตั้งในแต่ละอำเภอเลือกบุคคลจำนวนหนึ่ง เพื่อให้ไปทำหน้าที่เลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติอีกทีหนึ่ง (ซึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ก็ใช้การเลือกทางอ้อมเช่นกัน เพียงแต่เปลี่ยนจากอำเภอเป็นตำบล) โดยบุคคลดังกล่าวนี้จะมาประชุมกันและเลือกตัวแทนของแต่ละมณฑล ดังนั้น แต่ละมณฑลจะมีตัวแทนเข้าไปเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติ
จากการที่ประชากรของแต่ละอำเภอมีจำนวนไม่เท่ากัน บางอำเภอมีมากถึงเจ็ดหมื่นคน บางแห่งมีเพียง 3-5 พันคน
เค้าโครงฯได้กำหนดจำนวนของบุคคลที่จะได้รับเลือกของแต่ละอำเภอเพื่อไปทำหน้าที่เลือกตัวแทนมณฑลเข้าไปเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติให้ผันแปรไปตามจำนวนประชากรของแต่ละอำเภอ
เช่นเดียวกันกับจำนวนของผู้ที่จะได้รับเลือกให้เป็นตัวแทนของมณฑลเข้าไปทำหน้าที่สมาชิกสภานิติบัญญัติ ก็ให้ผันแปรไปตามจำนวนประชากรของมณฑล เพื่อที่สภานิติบัญญัติจะเป็นตัวแทนของประชาชนได้อย่างแท้จริง
นั่นคือ มณฑลใดมีประชากรมากก็จะมีจำนวนตัวแทนมณฑลมาก ดังเช่น นครราชสีมามีจำนวนประชากร 2,8000,000 ส่วนภูเก็ตมีเพียง 24,000 คน นครราชสีมาจึงมีจำนวนตัวแทนมณฑลมากกว่าภูเก็ต
"คุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง"
ส่วนคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งคือ จะต้องมีสัญชาติไทยและพักอาศัยอยู่ในอำเภอที่มีการเลือกตั้ง และจะต้องเสียภาษีตามจำนวนที่จะได้กำหนดขึ้น
นั่นคือ ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งตามเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ไม่ได้อยู่บนหลักความเสมอภาคของความเป็นพลเมืองเท่านั้น แต่มีเงื่อนไขของฐานะทางเศรษฐกิจในระดับหนึ่งด้วย
เหตุผลที่เค้าโครงร่างฯที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองให้เป็นประชาธิปไตยนี้กำหนดให้ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งจะต้องมีฐานะทางเศรษฐกิจในระดับหนึ่ง
เพราะเมื่อพิจารณาในจุดเริ่มต้นของการให้สิทธิ์เลือกตั้งของประเทศอื่นๆในยุโรป ที่ให้มีการเลือกตั้งเพื่อปูทางไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยนั้นล้วนแล้วแต่กำหนดคุณสมบัติฐานะทางเศรษฐกิจไว้ด้วยทั้งสิ้น
แต่แน่นอนว่า ย่อมต้องมีคำถามตามมาว่า ทำไมในช่วงรุ่งอรุณของประชาธิปไตย ประเทศเหล่านั้นจึงต้องกำหนดคุณสมบัติฐานะทางเศรษฐกิจด้วย ?
คำตอบแรกคือเป็นเพราะกลุ่มคนที่เรียกร้องสิทธิ์ในการเลือกตั้งเพื่อการมีส่วนร่วมในการออกกฎหมายต่างๆ โดยเฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับการเก็บภาษี คือกลุ่มคนที่มีฐานะทางเศรษฐกิจพอสมควร พูดง่ายๆคือ คนมั่งมีมีความตื่นตัวต้องการมีปากเสียงทางการเมือง
คำตอบที่สองคือ หากให้สิทธิ์เลือกตั้งโดยไม่กำหนดคุณสมบัติเรื่องฐานะ คนส่วนใหญ่ที่ยากจนที่ในบริบทสังคมเศรษฐกิจขณะนั้นอยู่ภายใต้อำนาจอิทธิพลของคนมีทรัพย์สิน อาจจะไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งอย่างไม่อิสรเสรี เพราะจะถูกบังคับหรือตกอยู่ใต้อิทธิพลของคนผู้เป็นเจ้าของที่ดินที่คนยากจนเหล่านั้นอาศัยอยู่ หรือเป็นคนงานลูกจ้างของเจ้าของกิจการ
คำตอบที่สามคือ คนที่มีฐานะย่อมน่าจะมีความรู้มีการศึกษาและน่าจะสามารถเข้าใจจุดมุ่งหมายของการให้มีการเลือกตั้งและกลไกการทำงานของการปกครองแบบรัฐสภาได้ง่ายกว่า
"คุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกตั้ง"
ส่วนคุณสมบัติของสมาชิกสภานิติบัญญัติคือ จะต้องมีสัญชาติไทยและมีอายุอย่างน้อย 30 ปี สามารถอ่านออกเขียนได้ และเช่นเดียวกันกับคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง คือ จะต้องเสียภาษีตามจำนวนที่จะได้กำหนดไว้ และจะต้องไม่ดำรงตำแหน่งข้าราชการ ซึ่งหมายความว่า ข้ารชาการที่ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติ จะต้องลาออกจากการเป็นข้าราชการ
"วาระ"
เค้าโครงฯได้กำหนดให้วาระของสภานิติบัญญัติมีอายุ 4 หรือ 5 ปี ซึ่งเท่ากับวาระของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี
ส่วนอำนาจหน้าที่ของสภานิติบัญญัติ มีดังนี้คือ
-พิจารณาเห็นชอบร่างกฎหมายที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรี สภานิติบัญญัติมีอำนาจแก้ไขและเปลี่ยนแปลงร่างกฎหมายที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรี -เสนอร่างกฎหมาย
-พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณแผ่นดินที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรี ในกรณีที่มีความขัดแย้งระหว่างสภาฯกับนายกรัฐมนตรี ให้ทูลเกล้าฯให้พระมหากษัตริย์พิจารณา (ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น เพราะเมื่อมีความขัดแย้งดังกล่าว นายกรัฐมนตรีจะยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งขึ้น) -ตั้งกระทู้อภิปรายซักถามรัฐมนตรีในเรื่องใดๆก็ตามที่ส่งผลกระทบต่อการปกครอง และรัฐมนตรีจะต้องตอบคำถามยกเว้นในกรณีที่จะขัดต่อผลประโยชน์สาธารณะ
-เมื่อสมาชิกสภาฯข้างมากจำนวน 2/3 ลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจะต้อลาออกโดยทำหนังสือกราบบังคมทูลต่อพระมหากษัตริย์ และพระมหากษัตริย์จะทรงเห็นชอบหรือปฏิเสธตามที่พระองค์เห็นสมควรต่อผลประโยชน์สาธารณะ
-สภานิติบัญญัติไม่มีอำนาจพิจารณาสนธิสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างประเทศ
ขณะเดียวกัน ในกระบวนการนิติบัญญัติ เค้าโครงฯได้ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ในการคัดค้านร่างกฎหมายใดๆที่ผ่านสภา
อีกทั้งในกรณีที่มีสถานการณ์ฉุกเฉินหรือในกรณีเพื่อเป็นผลประโยชน์สาธารณะหรือเพื่อความมั่นคง เค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญยังให้พระมหากษัตริย์สามารถมีอำนาจในการตรากฎหมายได้โดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของสภา
-----------------
ที่กล่าวไปคือ สาระสำคัญบางประการของ “An Outline of Changes in the Form of Government” (เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง) ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงตั้งพระราชหฤทัยที่จะพระราชทานแก่พสกนิการของพระองค์ในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2475 อันเป็นวันสถาปนาราชวงศ์จักรีครบ 150 ปี
แต่เมื่อถึงวันดังกล่าว มิได้มีการประกาศใช้แต่อย่างใด โดยเหตุผลจากคำบอกเล่าของบุคคลต่างๆในสมัยนั้น ต่างได้กล่าวตรงกันว่าเป็นเพราะอภิรัฐมนตรีสภาไม่เห็นด้วย
…………….
ต่อจากนั้น อีก 3 เดือน คณะราษฎรได้ทำการยึดอำนาจและเปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน
-------------
(แหล่งอ้างอิง: แผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย” ตามแนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. 2469-2475), หน้า 164-165, 198-201.)