การปฏิรูปประเทศ ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ: การวิเคราะห์ด้วยมิติทางการบริหาร เพื่อขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศให้บรรลุผลสัมฤทธิ์ (ตอนที่ 2 จบ)

ข้อเขียนนี้ เป็นตอนที่ 2 ต่อเนื่องจากตอนแรกซึ่งพิมพ์เผยแพร่แล้วใน ไทยโพสต์ เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2563 ที่ผ่านมา เป็นข้อเขียนที่วิเคราะห์การปฏิรูปประเทศ ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ด้วยมิติทางการบริหาร ซึ่งมี 4 มิติ คือ มิติด้านการวางแผน (Planning) มิติด้านการจัดองค์การ (Organizing) มิติด้านการใช้ภาวะผู้นำ (Leading) และมิติด้านการควบคุมทางการบริหาร (Controlling) ซึ่งข้อเขียนตอนแรกได้วิเคราะห์ไปแล้ว 3 มิติ ว่า การขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศให้บรรลุผลสัมฤทธิ์ในด้านการวางแผน การจัดองค์การและการใช้ภาวะผู้นำที่ รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ดำเนินการผ่านมาแล้วนั้น เป็นอย่างไร และผู้เขียนมีข้อเสนอแนะอย่างไร

            สำหรับข้อเขียนตอนนี้ จะวิเคราะห์ในมิติสุดท้ายที่ค้างอยู่คือ “มิติด้านการควบคุมทางการบริหาร” ซึ่งในทัศนะของผู้เขียนเห็นว่า เป็นประเด็นสำคัญที่สุดในการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศให้บรรลุผลสัมฤทธิ์

            จากการดำเนินการที่ผ่านมา  (1) ประเทศไทยมีแผนปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งประกาศใช้แล้วเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2561  (2) รัฐบาลได้มอบหมายให้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และสำนักงานคณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดินตามกรอบการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติและการสร้างความสามัคคีปรองดอง(ป.ย.ป) เป็นหน่วยงานร่วมกันทำหน้าที่เป็นฝ่ายอำนวยการด้านการปฏิรูปประเทศให้กับรัฐบาล (3) รัฐบาลได้แสดงภาวะผู้นำในการผลักดัน เรื่องการปฏิรูปประเทศให้เป็นส่วนหนึ่งของ  “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 รวมทั้งการจัดทำพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 และพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 เพื่อใช้เป็นแนวทางในการดำเนินการปฏิรูปประเทศ ตามรัฐธรรมนูญแล้วด้วย แต่จุดอ่อนที่สำคัญของกระบวนการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศฯให้บรรลุผลสัมฤทธิ์ ในทัศนะของผู้เขียนนั้น อยู่ที่ “กระบวนการควบคุมทางการบริหาร” กล่าวคือ แนวทางการควบคุมทางการบริหารของการปฏิรูปประเทศที่ผ่านมานั้น รัฐบาลดำเนินการโดยใช้ระบบติดตามและประเมินผลแห่งชาติ (Electronics National Strategy and Country Reform) หรือที่เรียกกันย่อๆ ว่า ระบบ eMENSCR ซึ่งเป็นระบบที่ให้หน่วยงานของรัฐใช้ในการรายงานข้อมูลผลการดำเนินงานตามแผนงาน/ โครงการตามแผนการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ที่หน่วยงานนั้นๆ รับผิดชอบและเมื่อถึงรอบระยะเวลาทุก 3 เดือน ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) จะดำเนินการรวบรวมข้อมูลจากระบบ eMENSCR เพื่อจัดทำเป็นรายงานความก้าวหน้าของการปฏิรูปประเทศนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีและวุฒิสภา ซึ่งเป็นไปตามกระบวนการติดตาม เร่งรัดและเสนอแนะเพื่อการปฏิรูปประเทศต่อไป

            แต่ระบบติดตามและประเมินผลแห่งชาติ (eMENSCR)  เป็นกระบวนการติดตาม เร่งรัดและเสนอแนะการปฏิรูปประเทศ ที่ใช้ติดตามได้เฉพาะ “กระบวนการดำเนินงานตามแผนงาน/โครงการ” เท่านั้น ว่าแผนงาน/โครงการต่างๆ ที่มีอยู่เป็นจำนวนมากในแผนปฏิรูปประเทศนั้น สามารถดำเนินการไปได้มากน้อยเพียงใด โดยพิจารณาจาก “จำนวนและร้อยละของกิจกรรม” ในแต่ละแผนงาน/ โครงการที่ดำเนินการไปได้แล้ว ระบบ eMENSCR จึงไม่สามารถใช้ติดตามและประเมิน”ผลสัมฤทธิ์”ของการปฏิรูปประเทศได้

            จากบทความในตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้เกริ่นนำประเด็นไว้ว่า การควบคุมทางการบริหารเพื่อการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ควรดำเนินการใน 2 ระดับ คือ (1) การควบคุมในระดับ “ส่วนราชการ” ให้ดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศ ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ และ (2) การติดตามประเมินผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินงานตามแผนการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ทุกด้าน ซึ่งปัจจุบันมีแผนการปฏิรูปประเทศอยู่ทั้งหมด 14 ด้าน

            การควบคุมในระดับส่วนราชการนั้น มี “ตัวแบบทางการบริหาร” ที่บูรณาการระหว่างการบริหารองค์การเพื่อมุ่งผลสัมฤทธิ์ กับการบริหารงานบุคคลที่เรียกว่า “ระบบการจัดการผลการปฏิบัติงาน (Performance Management)” ซึ่งระบบราชการไทยเคยนำมาใช้แล้วในการปฏิรูประบบราชการที่ผ่านมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2547 โดยมีสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร) เป็นหน่วยงานฝ่ายอำนวยการให้กับรัฐบาลทำหน้าที่กำกับดูแลให้ “ส่วนราชการระดับกรม” จัดทำยุทธศาสตร์ของกรมให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล โดยมีกระบวนการกำกับและติดตามการดำเนินงานของส่วนราชการอย่างใกล้ชิด เพื่อให้ส่วนราชการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ที่จัดทำไว้อย่างเป็นรูปธรรม และต่อมาในปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ได้นำ “ระบบการบริหารผลการปฏิบัติงาน (Performance Management)”  มาใช้กับ “ระดับบุคคล” เพื่อให้มีการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงานของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่นๆ ได้อย่างเป็นรูปธรรม จึงอาจกล่าวได้ว่า ส่วนราชการต่างๆ รวมทั้งข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่นๆนั้น ต่างก็มีความรู้และคุ้นเคยกับระบบบริหารผลการปฏิบัติงานกันมาเป็นระยะเวลาประมาณกว่า 17 ปีแล้ว นับตั้งแต่ปีพ.ศ. 2547 เป็นต้นมา

            กล่าวอย่างย่นย่อ “กระบวนการบริหารผลการปฏิบัติงาน” ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า ควรนำมาใช้ในการควบคุมทางการบริหารเพื่อการปฏิรูปประเทศนั้น มีกระบวนการ ซึ่งแบ่งเป็นขั้นตอนได้ 4 ขั้นตอนคือ (1) การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ระดับกรมที่มีความสอดคล้องกับแผนปฏิรูปประเทศฯ เพื่อใช้เป็นกรอบในการขอรับการจัดสรรเงินงบประมาณแผ่นดิน และใช้เป็นกรอบในการติดตามและประเมินผลการดำเนินงานด้านการปฏิรูปประเทศ ที่ส่วนราชการนั้นเกี่ยวข้อง (2) ส่วนราชการระดับกรมดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ของกรม ตามที่ได้รับการจัดสรรเงินงบประมาณแผ่นดิน (3) เมื่อถึงรอบระยะเวลาตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ส่วนราชการระดับกรมต้องจัดทำรายงานผลการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ของกรม เพื่อส่งให้หน่วยงานฝ่ายอำนวยการด้านการปฏิรูปประเทศซึ่งได้แก่ สศช. และ ป.ย.ป เพื่อรวบรวมจัดทำรายงานเสนอรัฐบาลและวุฒิสภา พิจารณาเร่งรัดและให้ข้อเสนอแนะต่อไป และ (4) มีมาตรการให้คุณและให้โทษแก่ส่วนราชการตามผลการปฎิบัติงานของส่วนราชการนั้นๆ

            กระบวนการบริหารผลการปฏิบัติงาน 4 ขั้นตอนดังกล่าวในข้างต้น จะช่วยให้รัฐบาลและวุฒิสภามีข้อมูลเชิงประจักษ์ที่เป็นรูปธรรมว่า ความล่าช้าของการปฏิรูปประเทศนั้น มีปัญหาอยู่ที่ส่วนราชการใดบ้าง รัฐบาลจะได้ลงไปติดตามแก้ไขได้ถูกที่ ถูกทาง บนพื้นฐานของการมีข้อมูลเชิงประจักษ์ จาก “รายงานผลการปฎิบัติงานของส่วนราชการ” นั้น ซึ่งส่วนราชการจัดทำเสนอขึ้นมาเอง จึงสามารถนำมาใช้ในการพิจารณาให้คุณและให้โทษแก่ส่วนราชการนั้นๆได้ โดยปราศจากอคติของผู้ที่ทำหน้าที่ควบคุมกำกับ

            สำหรับการติดตาม ประเมินผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินงานตามแผนปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ในทุกแผนนั้น ควรเป็นหน้าที่ของสำนักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยใช้ข้อมูลจากระบบ eMENSCR ประกอบกับข้อมูลจากแหล่งอื่นๆ เพื่อประเมินผลสัมฤทธิ์ตามตัวชี้วัดที่กำหนดไว้ในแต่ละแผนการปฏิรูปประเทศ ได้อย่างครอบคลุม แต่เนื่องจากเป็นการประเมินผลสัมฤทธิ์ของแผนฯในภาพรวม ซึ่งเป็นแผนระดับยุทธศาสตร์ของชาติ จึงไม่ควรดำเนินการถี่มากเกินไป ในทัศนะของผู้เขียน ในแต่ละรอบระยะเวลา 5 ปีของแผนการปฏิรูปประเทศ ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ควรดำเนินการเพียงแค่ 2 ครั้งก็น่าจะเพียงพอ กล่าวคือ ประเมินฯในระยะครึ่งแผน (สองปีครึ่ง) เพื่อนำผลการประเมินฯไปใช้ปรับปรุงครึ่งหลังของแผนฯต่อไป และประเมินอีกครั้งเมื่อแผนดำเนินการมาครบ 5 ปีเต็ม เพื่อให้ทราบผลสัมฤทธิ์ของการปฏิรูปประเทศตามแผนฯในรอบระยะเวลา 5 ปีนั้น

            ถ้ารัฐบาลให้ความสำคัญกับการปรับปรุงการควบคุมทางการบริหารของการปฏิรูปประเทศฯดังที่ได้กล่าวมาแล้วในบทความนี้ ผู้เขียนเชื่อมั่นว่า ความสำเร็จของการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ซึ่งเป็นความคาดหวังของคนไทยทุกหมู่เหล่าก็น่าจะอยู่ไม่ไกลเกินเอื้อม

—————-

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ

รศ.ทวีศักดิ์ สูทกวาทิน

นายกสมาคมรัฐประศาสนศาสตร์ นิด้า

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมภิบาล