เนื้อหาในบทความนี้เป็นบทสรุปจากโครงการวิจัย “ผลกระทบระยะยาวของการขยายกิจการของผู้ประกอบการโรงคัดบรรจุผลไม้ต่างชาติ” ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) โดยมีผู้เขียนเป็นหัวหน้าโครงการ

ข้อค้นพบสำคัญของการศึกษา คือ การจัดการและรับมือกับอิทธิพลของผู้ประกอบการต่างชาติ จะไม่ปฏิเสธบทบาทของผู้ประกอบการต่างชาติในการนำผลผลิตไทยไปสู่ตลาดต่างประเทศ แต่ต้องเพิ่มความเข้มข้นในการจัดระเบียบการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว ป้องกันไม่ให้เกิดการผูกขาดในการรับซื้อผลผลิต เกษตรกรต้องมีความเข้มแข็งเกิดเป็นอำนาจต่อรองในการเจรจาการซื้อขาย เพื่อให้ได้ราคาที่ยุติธรรม   ทั้งนี้ ในการค้าขายผลผลิตทางเกษตรทั่วไป เกษตรกรมักเสียเปรียบจากอำนาจต่อรองที่ด้อยกว่าผู้ซื้อ  จากหลายเหตุ เช่น เกษตรกรเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับสถานการณ์ตลาดสินค้าเกษตรได้น้อยกว่าและช้ากว่าพ่อค้า   ในกรณีของผลผลิตซึ่งเน่าเสียง่าย เกษตรกรมีแรงกดดันที่จะต้องรีบขาย เสียเปรียบในการต่อรองราคา เกษตรกรส่วนใหญ่เป็นรายเล็กและมีจำนวนมาก ต้องแย่งกันขายผลผลิตให้กับผู้ซื้อซึ่งเป็นรายกลางและรายใหญ่หรือมีทุนที่หนากว่า อีกทั้งความไม่แน่นอนในปริมาณผลผลิตที่เกิดจากนานาเหตุ ส่งผลให้เกิดผลผลิตล้นตลาด นำไปสู่ความตกต่ำของราคาได้ง่าย

หลักปฏิบัติทั่วไปในการยกระดับอำนาจการต่อรองทางการค้าของเกษตรกรประกอบด้วย 5 กลุ่มกลยุทธ์ ประกอบด้วย 1) การควบคุมปริมาณผลผลิตให้สอดคล้องกับปริมาณความต้องการของตลาด  2) การตลาดแบบรวมกลุ่ม 3) เกษตรพันธสัญญา  4) การสร้างความแตกต่างให้กับผลผลิต และ 5) การลดคนกลางในโซ่อุปทาน  โดยการขับเคลื่อนทั้ง 5 กลุ่มยุทธศาสตร์ต่างต้องอาศัยการรวมตัวกันของเกษตรกรเป็นหัวจักรในการขับเคลื่อน โดยมีภาครัฐสนับสนุนตามความเหมาะสม สังคมที่สามารถยกระดับภาคเกษตรให้เกษตรกรมีฐานะและคุณภาพชีวิตที่ดี ต่างดำเนินการ “เชิงรุก” ผลักดันให้เกษตรกรเป็นแกนนำในการขับเคลื่อนการพัฒนา  แต่ด้วยเกษตรกรส่วนใหญ่ยังเป็นรายเล็ก ไม่เข้มแข็งพอที่จะสร้างอำนาจต่อรองเองได้โดยลำพัง  จำเป็นต้องอาศัยการรวมกลุ่มกันของเกษตรกรเป็น “สถาบันเกษตรกร” ทำหน้าที่เป็นกลไกขับเคลื่อนแทน

ข้อเสนอแก้ไขปัญหาหรือพัฒนาภาคการเกษตรไทยที่มีกันมาในอดีต  ต่างนิยมให้หน่วยงานรัฐรับบทบาท “ช้างเท้าหน้า” ของการขับเคลื่อนองคาพยพการแก้ไขปัญหา บนฐานความเชื่อว่า เกษตรกรไทยมีความอ่อนแอ ไม่สามารถยืนได้บนขาของตัวเอง จำต้องอาศัยความช่วยเหลือจากรัฐแทบในทุกมิติ  การให้เกษตรกรพึ่งพารัฐอยู่ร่ำไป ทำให้เกษตรกรอ่อนแอลง จมอยู่กับวังวนของปัญหา   นอกจากนี้ กลยุทธ์และมาตรการแก้ไขภาคเกษตร มักต้องอาศัยความร่วมมือในการดำเนินงานของหน่วยงานจำนวนมาก ตั้งแต่ต้นน้ำ (การเพาะปลูก) ไปยังปลายน้ำ (การตลาดและการขาย) ของห่วงโซ่สินค้าเกษตร  เป็นหน่วยงานที่กระจัดกระจายไปในหลายกระทรวง เช่น กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงการคลัง เป็นต้น ซึ่งแต่ละหน่วยงานมีกฎหมายที่กำหนดขอบเขตภารกิจของตนเอง มีแผนการใช้งบประมาณของตนเองเป็นเอกเทศ อีกทั้งในหลายวาระยังต้องลู่ไปตามกระแสการเมืองที่วูบวาบอีก  ขาดองค์กร “เจ้าภาพ” หรือองค์กรที่จะเป็นเจ้าของผลงาน (Ownership) ที่จะผลักดันและขับเคลื่อนให้การดำเนินงานทั้งองคาพยพของทุกหน่วยงานเป็นไปในทิศทางเดียวกันอย่างต่อเนื่อง นำไปสู่ความอ่อนแอและความล้มเหลวในการแก้ไขปัญหาอย่างเป็นรูปธรรมในระยะยาว 
โครงการวิจัยจึงได้นำเสนอกรอบกลยุทธ์ที่ค่อนข้างแตกต่างจากข้อเสนอในอดีต โดยเน้น การสร้างความเข้มแข็งให้กับสถาบันเกษตรกร ให้สามารถเป็นผู้นำและรับผิดชอบหลัก ขับเคลื่อนกลยุทธ์และมาตรการโดยเฉพาะส่วนการประกอบธุรกิจและการค้า หน่วยงานรัฐเป็นผู้อำนวยความสะดวกและสนับสนุน (Facilitator) โดยเฉพาะในส่วนการบังคับใช้กฎหมาย และการพัฒนาระบบข้อมูลทั้งในประเทศและต่างประเทศ ซึ่งยังจำเป็นต้องพึ่งอำนาจตามกฎเหมายและสรรพกำลังของรัฐ

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอให้เกษตรกรรวมตัวกันไม่ใช่เป็นข้อเสนอใหม่ สหกรณ์แห่งแรกของไทยได้ถูกจัดตั้งมากว่า 100 ปี กรมส่งเสริมสหกรณ์ได้จัดตั้งมากว่า 40 ปี แต่เกษตรกรไทยยังไม่สามารถรวมตัวกันเป็นเอกภาพ สร้างองค์กรเกษตรกรที่เข้มแข็งจนขับเคลื่อนนโยบายระดับชาติได้  การศึกษาจึงได้ทำการถอดบทเรียนบทบาทของสถาบันเกษตรกรและกระบวนขับเคลื่อนความยั่งยืนของภาคการเกษตรในประเทศนิวซีแลนด์และสหภาพยุโรป เปรียบเทียบกับกรณีของไทยใน 5 กรณีศึกษา

ผลการถอดบทเรียนกรณีศึกษาในต่างประเทศ พบว่า การพัฒนาสถาบันเกษตรกรใน 2 กรณีมีกรอบแนวทางการขับเคลื่อนที่แตกต่างกัน  ในกรณีของกีวีในนิวซีแลนด์ การขยายตัวอย่างยั่งยืนของอุตสาหกรรมการส่งออกเป็นผลจากการพัฒนาด้านสถาบันและด้านองค์กรอย่างต่อเนื่อง ตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป จนปี ค.ศ. 1988 เกิดวิกฤตการณ์ราคากีวี นำไปสู่การปรับโครงสร้างใหม่ในปี ค.ศ. 1989 เป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญ ด้วยการแยกบทบาทหน้าที่ทางธุรกิจออกจากองค์กรรัฐ สถาบันเกษตรกรรับบทนำในการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมและการดำเนินการทั้งด้านการผลิตและการค้า ส่วนรัฐเป็นเพียงผู้ให้กับสนับสนุน (Facilitator) และกำกับดูแลให้เป็นไปตามกฎหมาย  ในกรณีอุตสาหกรรมผักและผลไม้ในสหภาพยุโรป รัฐบาลของกลุ่มสหภาพยุโรป ได้เริ่มใช้นโยบายด้านการเกษตรร่วมกัน (The Common Agricultural Policies, CAP) ในปี ค.ศ. 1962  ต่อมาในปี ค.ศ. 1996 ระหว่างที่จะมีการปฏิรูปนโยบาย CAP เกิดความไม่สมดุลในอำนาจทางการค้าระหว่างเกษตรกรกับพ่อค้า ภาครัฐจึงได้ยกระดับความสำคัญสถาบันเกษตรกรเพื่อ เป็นกลไกที่เพิ่มอำนาจต่อรองให้กับเกษตรกรในการค้ากับผู้ประกอบการกับธุรกิจในห่วงโซ่สินค้าเกษตร เพื่อให้เกิดการกระจายผลประโยชน์อย่างยุติธรรมตลอดทั่วห่วงโซ่สินค้าเกษตร อันเป็นหลักประกันให้เกษตรกรมีมาตรฐานความเป็นอยู่ที่ดี  โดยสถาบันเกษตรกรที่ได้รับการส่งเสริม จะต้องให้ความสำคัญกับการทำการตลาดให้กับผลผลิตของสมาชิก และให้ความสำคัญกับการควบคุมคุณภาพและปริมาณของผลผลิตตลอดห่วงโซ่สินค้า

ความแตกต่างที่เห็นได้ชัดระหว่างกรณีผักและผลไม้ในสหภาพยุโรปและสินค้ากีวีในนิวซีแลนด์ คือ เกษตรกรกีวีรวมตัวกันเป็นเพียงสถาบันเกษตรกรแห่งเดียว ในขณะที่สถาบันเกษตรกรในสหภาพยุโรปจะมีอยู่หลายแห่งตามฐานการผลิต โดยมีกฎหมายการแข่งขันทางการค้าเปิดโอกาสให้จัดตั้งสถาบันเกษตรกรร่วมกันขายผลผลิต และกฎหมายที่กำกับดูแลสหกรณ์ให้ความยืดหยุ่นแก่สถาบันเกษตรกรในการตัดสินใจเลือกประเภทขององค์กรและรูปแบบการบริหารจัดการภายใน นอกจากนี้ รัฐยังมีความชัดเจนในนโยบายและเงื่อนไขการให้การสนับสนุนแก่สถาบันเกษตรกรที่มีคุณภาพ   สิ่งที่ทั้งสองกรณีมีร่วมกัน คือ รัฐบาลรับบทบาทอำนวยความสะดวก และกำกับดูแลด้านกฎหมาย ในขณะที่สถาบันเกษตรกรรับบทบาทนำในการขับเคลื่อนการพัฒนาด้านการผลิตและการค้า โดยให้ความสำคัญกับการค้านำการผลิต เพื่อให้เกิดอำนาจต่อรองในการขายผลผลิต

การถอดบทเรียนการขับเคลื่อนสินค้าเกษตรของไทยจาก 5 กรณีตัวอย่าง ประกอบด้วย คณะกรรมการบริหารสินค้าไก่เนื้อและผลิตภัณฑ์ คณะกรรมการนโยบายพัฒนาสุกรและผลิตภัณฑ์แห่งชาติ คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย คณะกรรมการพัฒนาและบริหารจัดการผลไม้ และการยางแห่งประเทศไทย พบว่า สถาบันเกษตรกรถูกกำหนดสถานภาพเป็นเพียงแค่ผู้แทน ไม่ได้มีความเป็นเจ้าของร่วม และถูกกระทำในลักษณะที่สร้างความเคยชินให้กับสถาบันเกษตรกรในฐานะเป็นเพียงผู้ขอรับความช่วยเหลือเท่านั้น ไม่มีปัจจัยเอื้อที่จะดึงศักยภาพให้สถาบันเกษตรกรสามารถพึ่งตนเองได้ ไม่ได้มุ่งเน้นไปที่การยกระดับความเข้มแข็งของสถาบันเกษตรกรให้มีอำนาจต่อรองอย่างแท้จริง  

กรณีศึกษาของต่างประเทศ ชี้ว่า สถาบันเกษตรกรที่เข้มแข็งและสามารถสร้างอำนาจต่อรองให้กับเกษตรกรที่เป็นสมาชิกได้นั้น จะต้องทำหน้าที่เป็นเสมือนกลไกหรือเครื่องมือให้กับเกษตรกร ในการดำเนินการธุรกิจแบบครบวงจร ตั้งแต่การผลิตไปจนถึงการจำหน่ายผลผลิตทั้งที่เป็นผลผลิตสดจากสวน หรือผลผลิตที่แปรรูปแล้ว ภายใต้แนวคิดการให้ความสำคัญกับการตลาดนำการผลิต ดังนี้

·    การตลาด:     เช่น ขายผลผลิตร่วมกัน  พัฒนาตราสินค้าของกลุ่มและผลิตภัณฑ์แปรรูป สร้างช่องทางการตลาดใหม่ๆ ทั้งในประเทศ และประเทศ)  รักษาผลผลิตที่ได้คุณภาพที่ตลาดกำหนด    และ ยกระดับความสามารถในการประกอบการ จนสามารถเป็นผู้ประกอบการนำเข้าและจำหน่ายผลผลิตในต่างประเทศด้วยตนเอง 

·    การปลูก: เช่น พัฒนาระบบวางแผนการปลูกให้สอดคล้องกับขีดความสามารถของพื้นที่และความต้องการของตลาด ประยุกต์ใช้เกษตรอัจฉริยะและระบบการเกษตรปลอดภัย มาสนับสนุนการทำสวน และพัฒนาฐานข้อมูลและองค์ความรู้ด้านการเพาะปลูก

·    การกำหนดและควบคุมคุณภาพผลผลิต: กำหนดมาตรฐานผลผลิตของกลุ่ม และอาจให้เหนือกว่ามาตรฐานของผู้ซื้อเพื่อความโดดเด่นของสินค้า และ  2) พัฒนาระบบตรวจคุณภาพและสุขอนามัยของพืช จนถึงระบบติดตามและตรวจสอบย้อนกลับ

·    การป้องกันและบริหารจัดการความเสี่ยงและวิกฤตการณ์: พัฒนาระบบบริหารจัดการความเสี่ยงให้เกษตรกร สามารถผ่านพ้นช่วงที่เกิดการสะดุดของการเพาะปลูกและการค้าขายไปได้ และควบคุมไม่ให้ปัญหาระยะสั้นลุกลามไปเป็นวิกฤตการณ์ระยะยาว จนทำให้เกษตรกรทสูญเสียอาชีพการทำเกษตร 

·    การเป็นผู้แทนของเกษตรกรในการประสานกับหน่วยงานภายนอก: ทั้งหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และสถาบันเกษตรกรต่างๆ
ความเข้มแข็งของสถาบันเกษตรกรไทยจะเป็น “จุดคานงัด” นำพาภาคเกษตรไทยออกจากวังวนของวิกฤตได้ โดยสถาบันเกษตรกรที่ประสบความสำเร็จ ต้องจัดตั้งตามความต้องการของกลุ่มเกษตรกรที่มีวิสัยทัศน์และเป้าหมายทางธุรกิจร่วมกัน ไม่ใช่จัดตั้งตามกระแสการเมืองหรือกระแสการสร้างผลงานของหน่วยงานภาครัฐ   มีระบบคัดกรองที่เข้มข้นให้ได้สมาชิกที่มีเป้าหมายร่วมกันจริงๆ  สถาบันเกษตรกรต้องมีผู้บริหารที่มีประสบการณ์ทางด้านธุรกิจ เข้ามาบริหารการดำเนินงานของสถาบันเกษตรกรอย่างมืออาชีพและมีธรรมาภิบาล โดยสถาบันเกษตรกรจะต้องมีความสามารถพึ่งพาตนเองได้ในภารกิจเกี่ยวกับการค้าและธุรกิจ โดยมีภาครัฐให้การสนับสนุนทางด้านวิชาการ ด้านข้อมูล และด้านกฎระเบียบ เฉกเช่นเดียวกับองค์กรธุรกิจทั่วไป

หมายเหตุ คณะผู้วิจัยประกอบด้วย รศ.ดร. สมพงษ์ ศิริโสภณศิลป์  รศ.น.สพ.ดร. วิชัย ทันตศุภารักษ์  ผศ.ดร. ประมวล สุธีจารุวัฒน  ผศ. เรือเอก ดร. สราวุธ ลักษณะโต  ผศ.ดร. ศุภวรรณ วิเศษน้อย  ผศ.ดร. ฐิติมา วงศ์อินตา และ อ.ดร. อาร์ม ตั้งนิรันดร  ทั้งนี้ความเห็นในรายงานนี้เป็นของผู้วิจัย สกสว. ไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยเสมอไป
 

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
สมพงษ์ ศิริโสภณศิลป์
สำนักวิชาทรัพยากรการเกษตร จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย