ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 นั้นมีรัฐธรรมนูญฯ ที่เคยประกาศใช้ในอดีตอยู่ 9 ฉบับ ที่มีการกำหนดหมวดที่ว่าด้วย “แนวนโยบายแห่งรัฐ” หรือ “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” เพื่อใช้เป็น “แนวทางให้รัฐดำเนินการตรากฏหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน” สาระสำคัญของ “แนวนโยบายแห่งรัฐ” หรือ “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” ของ รัฐธรรมนูญในอดีตที่ผ่านมาจะระบุประเด็นสำคัญๆ ที่รัฐพึงจัดให้มีนโยบายสาธารณะในเรื่องนั้นๆ เช่น การพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ การจัดให้มีกำลังทหารไว้เพื่อรักษาเอกราชของชาติ ความมั่นคงของรัฐและผลประโยชน์แห่งชาติ การส่งเสริมด้านการศึกษา การส่งเสริมสัมพันธไมตรีกับนานาประเทศ การส่งเสริมการวิจัยและพัฒนาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและศาสตร์แขนงต่างๆ ให้เกิดความรู้ การพัฒนาและนวัตกรรม การจัดระบบงานของกระบวนการยุติธรรมให้เป็นไปด้วยความสะดวกรวดเร็วและเกิดความยุติธรรมแก่ประชาชน เป็นต้น

ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 นั้น “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” นอกจากจะระบุรายละเอียดซึ่งเป็นจุดเน้นที่สำคัญดังกล่าวในข้างต้นแล้ว ยังนำยุทธศาสตร์ชาติมาบรรจุไว้ในหมวดนี้ด้วย กล่าวคือมาตรา 65 กำหนดให้รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติ เป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาล เพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทำแผนต่างๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกัน เพื่อให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกันไปสู่เป้าหมายดังกล่าว โดยกำหนดให้ การจัดทำ การกำหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมายและสาระที่พึงมีในยุทธศาสตร์ชาติ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการตามพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 โดยต้องเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนจากทุกภาคส่วน เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างทั่วถึงด้วย

บทความนี้ จะนำเสนอเรื่องการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติซึ่งบรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ในหมวดที่ 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ  และหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ โดยใช้ 4 ภารกิจหลักทางการบริหาร ซึ่งได้แก่ การวางแผน (Planning) การจัดองค์การ (Organizing) การใช้ภาวะผู้นำ (Leading) และการควบคุมทางการบริหาร (Controlling) เป็นแนวทางในการวิเคราะห์กระบวนการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ทั้งนี้เพื่อสะท้อนให้เห็นถึงประเด็นปัญหาที่เป็นอุปสรรคต่อกระบวนการปฏิรูปประเทศ รวมทั้งการให้ข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขประเด็นปัญหาที่เป็นอุปสรรคด้วย

การวิเคราะห์ในประการแรก เรื่อง “การวางแผน (Planning)” นั้น พบว่า การจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศ 11 + 2 ด้าน ได้แก่ ด้านการเมือง ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านกฎหมาย ด้านกระบวนการยุติธรรม ด้านเศรษฐกิจ ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ด้านสาธารณสุข ด้านสื่อสารมวลชน เทคโนโลยีสารสนเทศ ด้านสังคม ด้านพลังงาน ด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ ด้านการศึกษาและด้านตำรวจ ดำเนินการแล้วเสร็จลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 6  เมษายน 2561 ซึ่งดำเนินการเสร็จก่อน “ยุทธศาสตร์ชาติ” ที่มีทั้งหมด 6 ยุทธศาสตร์ ได้แก่ ยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง ด้านความสามารถในการแข่งขัน ด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ ด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม ด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อกับสิ่งแวดล้อม และด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบบริหารจัดการภาครัฐ ซึ่งการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติทั้ง 6 ยุทธศาสตร์ดังกล่าวดำเนินการแล้วเสร็จลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2561

การที่ยุทธศาสตร์ชาติดำเนินการเสร็จหลังแผนการปฏิรูปทั้ง 13 ด้าน ส่งผลทำให้เกิดความไม่สอดคล้องกันระหว่างยุทธศาสตร์ชาติกับแผนการปฏิรูปประเทศ ทั้งนี้เพราะแผนการปฏิรูปประเทศแต่ละด้านถูกจัดทำขึ้นมาอย่างอิสระ โดยยังไม่มียุทธศาสตร์ชาติที่สอดคล้องกันเป็นกรอบในการพิจารณาเลย แต่ในประเด็นนี้ พรบ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 มาตรา 13 เปิดโอกาสให้สามารถปรับปรุงแผนปฏิรูปประเทศได้ ซึ่งรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้มีมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2562 เห็นชอบให้มีการปรับปรุงแผนปฏิรูปประเทศ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติให้มีความครบถ้วนสมบูรณ์ และให้รายงานให้รัฐสภาทราบ และประกาศในราชกิจจานุเบกษาต่อไป

การวิเคราะห์ในประการที่สอง เรื่อง “การจัดองค์การ (Organizing)” นั้น พรบ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 ได้กำหนดให้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เป็นสำนักงานเลขานุการของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติและคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ โดยมีอำนาจหน้าที่หลักในการรับผิดชอบให้มีการประเมินผลการดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ชาติ และจัดทำรายงานสรุปผลการดำเนินการประจำปีตามยุทธศาสตร์ชาติของหน่วยงานของรัฐ เพื่อเสนอต่อคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ คณะรัฐมนตรี หัวหน้าหน่วยงานของรัฐในฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ องค์กรอิสระหรือองค์กรอัยการ และรัฐสภาทราบภายใน 90 วันนับแต่วันที่ได้รับรายงานจากหน่วยงานซึ่งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติมีมติเห็นชอบ เมื่อวันจันทร์ที่ 28 ตุลาคม 2562 ให้ใช้ระบบติดตามและประเมินผลแห่งชาติ (Electronics Monitoring and Evaluation System for National Strategy and Country Reform: eMENSCR) เป็นระบบที่ให้หน่วยงานของรัฐใช้รายงานข้อมูลผลการดำเนินงานตามแผนงาน/โครงการตามแผนการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติที่หน่วยงานนั้นๆ รับผิดชอบ ซึ่งในระยะแรกสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เป็นหน่วยงานรับผิดชอบในการจัดทำรายงานผลการดำเนินงานตามแผนปฏิรูปประเทศและยุทธศาสตร์ชาติ แต่ต่อมารัฐบาลได้มอบหมายให้ “สำนักงานคณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดิน ตามกรอบการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติและการสร้างความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นหน่วยงานรับผิดชอบแทน สศช.
ในเรื่องของการจัดองค์การที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศนั้น คณะรัฐมนตรีของรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้มีมติเมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2560 แต่งตั้ง คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ 11 ด้าน เพื่อจัดทำแผนปฏิรูปประเทศให้แล้วเสร็จภายใน 1 ปี หลังจากที่รัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้ รวมทั้งคณะกรรมการปฏิรูปที่สำคัญอีก 2 ด้านที่แยกออกมาดำเนินการต่างหาก คือ ด้านกระบวนการยุติธรรม (ตำรวจ) และด้านการศึกษา

ในเรื่องการดำเนินการตามแผนปฏิรูปประเทศแต่ละด้านนั้น พรบ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐตามที่กำหนดไว้ในแผนฯ มีหน้าที่ ดำเนินการให้เป็นไปตามแผนปฏิรูปประเทศ เพื่อให้การปฏิรูปประเทศบรรลุผลสัมฤทธิ์ตามระยะเวลาที่กำหนดไว้
พรบ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 ได้กำหนดให้จัดทำรายงานสรุปผลการดำเนินการประจำปีตามแผนปฏิรูปประเทศ ตามแนวทางที่กำหนดในพรบ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 และตามหลักการประเมินผลที่คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติได้กำหนดไว้ เพื่อเผยแพร่ให้ทุกหน่วยงาน ทั้งในฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ องค์กรอิสระและองค์กรอื่นๆ ตลอดจนประชาชนผู้สนใจ ทราบถึงความก้าวหน้าผลการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศ ปัญหา อุปสรรค ความท้าทายและข้อเสนอแนะในการดำเนินการต่อไป รวมทั้งเพื่อช่วยในการติดตาม เสนอแนะ เร่งรัดการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศให้หน่วยงานที่รับผิดชอบดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายที่คาดหวังว่า จะให้บรรลุผลสำเร็จ

กล่าวโดยสรุปการวิเคราะห์ในประการที่สอง เรื่องการจัดองค์การนั้น องค์การที่ได้รับมอบหมายสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพในเรื่องการวางแผน และยุทธศาสตร์ชาติ แต่ในเรื่องการดำเนินการตามแผน และการติดตามประเมินผลนั้นยังเป็นประเด็นปัญหาซึ่งจะวิเคราะห์เพื่อชี้ให้เห็นประเด็นปัญหาที่ชัดเจนต่อไป ในการวิเคราะห์ประการที่สี่ เรื่องการควบคุมทางการบริหาร

การวิเคราะห์ในประการที่สาม เรื่อง “การใช้ภาวะผู้นำ (Leading) จุดเด่นที่สุด ในเรื่องนี้ ในทัศนะของผู้เขียนคือ การที่รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ใช้ความเป็นผู้นำทางการเมือง ผลักดันให้การปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ อยู่ในระดับความสำคัญมากด้วยการบรรจุเรื่องนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งเป็นกฏหมายสูงสุดของประเทศ และผ่านพรบ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 และพรบ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 เพื่อใช้เป็นกฎหมายรองรับการดำเนินการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติต่อไป

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลยังมีจุดอ่อนในเรื่องนี้อยู่ 2 ประการคือ ประการแรก รัฐบาลไม่ได้สั่งการอย่างชัดเจนให้สำนักงบประมาณใช้ประเด็นการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ เป็นกรอบในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้กับส่วนราชการต่างๆ ที่รับผิดชอบแผนงาน/โครงการ/กิจกรรมตามแผนการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วง 3 ปีแรกของยุทธศาสตร์ชาติ 5 ปีแรก (พ.ศ. 2561 - 2565) จุดอ่อนในประการที่สองคือ เรื่องการสื่อสารของรัฐบาลกับส่วนราชการต่างๆ ที่ต้องรับผิดชอบดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศ ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติรวมทั้งการสื่อสารของรัฐบาลกับสังคมโดยรวมนั้น ค่อนข้างไม่มีประสิทธิภาพ กล่าวคือรัฐบาลไม่ได้แสดงเจตจำนงทางการเมืองอย่างมุ่งมั่นให้ประชาชนเกิดความตระหนักว่าประเทศไทยจำเป็นต้องมีการปฏิรูปในประเด็นที่สำคัญๆ ประเด็นใดบ้าง
การวิเคราะห์ในประการที่สี่เรื่อง “การควบคุมทางการบริหาร (Controlling)” นั้นในทัศนะของผู้เขียน การควบคุมทางการบริหาร เป็นเรื่องที่สำคัญที่สุดของภารกิจทางการบริหารที่จะส่งผลต่อความสำเร็จของการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ

ในทัศนะของผู้เขียน การควบคุมทางการบริหารเพื่อการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติควรดำเนินการใน 2 ระดับคือ การควบคุมในระดับ ”ส่วนราชการ”ให้ดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ และการติดตามประเมินผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินงานตามแผนการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ทุกด้าน
รายละเอียดในเรื่องการควบคุมทางการบริหารคงต้องขออนุญาตยกไปขยายความในตอนหน้าครับ

รศ.ทวีศักดิ์ สูทกวาทิน
นายกสมาคมรัฐประศาสนศาสตร์ นิด้า

คอลัมน์เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ