ตอนต้นปี ช่วงที่โควิด-19 เริ่มระบาดที่จีน และจีนต้องปิดเมืองเพื่อหยุดการระบาด แนวคิดด้านนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่เป็นที่ยอมรับในการแก้ปัญหา คือ ต้องหยุดการระบาดก่อนเพื่อรักษาชีวิต โดยมาตรการปิดเมือง หยุดการติดต่อ แม้จะทำให้กิจกรรมเศรษฐกิจหยุดชะงัก พร้อมเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการปิดเมือง เพื่อรักษาความสามารถในการผลิตของประเทศไม่ให้เสียหาย จากนั้นเมื่อการระบาดจบลง กำลังการผลิตของประเทศก็จะกลับมาทำงานได้เป็นปกติ คือ มองผลกระทบโควิด-19 เป็นผลกระทบระยะสั้น และปัญหาสามารถแก้ไขได้โดยการ "แช่แข็ง" ระบบการผลิตของประเทศไว้ชั่วคราว พร้อมเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นโดยภาครัฐ เพื่อให้ประชาชน ซึ่งก็คือกำลังแรงงานของประเทศอยู่รอดปลอดภัยจากโรคระบาด และมีเงินที่จะใช้จ่ายช่วงปิดเมือง จากนั้นทุกอย่างก็จะกลับคืนสู่ปกติเมื่อการระบาดพ้นไป นี่คือแนวคิดด้านนโยบายตั้งแต่เริ่มมีการระบาด

ใครที่เคยดูหนังเรื่องหมอ หรือเดอะ Physician เป็นหนังย้อนอดีตเรื่องการแพทย์ในศตวรรษที่ 11 หรือเมื่อพันปีก่อนคงจำฉากตอนที่เมืองเปอร์เซียที่ตัวเอกของเรื่องข้ามน้ำข้ามทะเลทรายจากอังกฤษไปเรียนวิชาแพทย์เจอโรคระบาดลึกลับ ซึ่งก็คือ กาฬโรค จนชาวเมืองเสียชีวิตเป็นร้อยเป็นพัน ไม่สามารถรักษาได้ ต้องหยุดการระบาดด้วยการปิดเมือง ทุกคนถูกบังคับให้อยู่ในบ้าน ไม่ให้ออกไปไหน บ้านไหนมีคนตายก็จะนำศพมาวางไว้หน้าบ้านเพื่อให้เจ้าหน้าที่ทางการนำไปเผา เป็นอย่างนี้จนอัตราการตายลดลง พร้อมแก้ปัญหาโดยการรักษาความสะอาด และกำจัดพาหะของโรค ซึ่งค้นพบว่าเป็นหนู ทำให้เห็นว่าการหยุดโรคระบาด โดยหยุดการติดต่อ อยู่บ้าน แยกคนป่วยออกจากชุมชน เป็นการแก้ปัญหาที่มีประสิทธิภาพที่ใช้มาตั้งแต่อดีตกาล ในกรณีที่โรคระบาดไม่มียารักษา หรือยาป้องกัน

ในกรณีของโควิด-19 ผ่านมาแปดเดือนการระบาดของโควิด-19 ยังไม่หยุดอย่างที่หวัง แต่ได้แพร่ไปในทุกส่วนของโลก คือ เอเชีย ยุโรป อเมริกาเหนือ อเมริกาใต้ แอฟริกา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ จนไม่มีพื้นที่ไหนของโลกที่เป็นชุมชนที่ไม่ถูกกระทบ ที่น่าเป็นห่วงคือ การระบาดไม่มีทีท่าว่าจะผ่อนคลายลง แม้ในประเทศที่วิทยาศาสตร์การแพทย์เจริญก้าวหน้าที่สุด เช่น สหรัฐอเมริกา ล่าสุดทั่วโลกมีผู้ติดเชื้อโควิดแล้วกว่า 20 ล้านคน มียอดผู้เสียชีวิตสะสมกว่าเจ็ดแสนคน และตัวเลขเพิ่มขึ้นทุกวัน ทั้งตัวเลขผู้ติดเชื้อและผู้เสียชีวิต

ในแง่เศรษฐกิจ สถานการณ์การแพร่ระบาดที่ยังไม่นิ่ง ทำให้การฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลกจะเกิดขึ้นได้ยากมาก เพราะมากกว่าครึ่งของประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลกคือ กลุ่มประเทศจี 20 เช่น สหรัฐอเมริกา อินโดนีเซีย เม็กซิโก รัสเซีย ตุรกี ซาอุดีอาระเบีย แอฟริกาใต้ อินเดีย บราซิล สถานการณ์การระบาดรอบแรกยังไม่นิ่ง และบางประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา อินเดีย การระบาดยังเป็นขาขึ้น นอกจากนี้ประเทศในกลุ่มจี 20 อย่างญี่ปุ่น จีน ออสเตรเลีย ที่เคยควบคุมการระบาดได้ดีในรอบแรก ก็กำลังต่อสู้กับการระบาดรอบที่สอง ผลผลิตมวลรวมของสิบสองประเทศนี้มีสัดส่วนมากกว่าครึ่งหนึ่งของการผลิตในเศรษฐกิจโลก ทำให้การฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลกจะไม่เกิดขึ้นจริงจัง จนกว่าประเทศเหล่านี้จะสามารถควบคุมการระบาดได้ ทำให้การฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลกจะใช้เวลา และเราจะไม่เห็นเศรษฐกิจโลกฟื้นตัวอย่างน้อยในปีนี้

สำหรับประเทศไทย ถ้าเศรษฐกิจโลกไม่ฟื้นตัว เราก็จะไม่สามารถใช้ประโยชน์เศรษฐกิจโลกในการขับเคลื่อนการฟื้นตัวของเศรษฐกิจเรา เพราะทั้งการส่งออก ยกเว้นสินค้าบางประเภท เช่น อาหาร และการท่องเที่ยวจะไม่มีการขยายตัวจนกว่าเศรษฐกิจโลกจะดีขึ้น นี่คือข้อเท็จจริงที่ต้องยอมรับ ทำให้การฟื้นตัวของเศรษฐกิจของเราอย่างน้อยในช่วง 6-12 เดือนข้างหน้า ถ้าเกิดขึ้นจะต้องมาจากปัจจัยภายในประเทศอย่างเดียว นั้นก็คือการลงทุนของภาคเอกชน การใช้จ่ายของภาครัฐ และการใช้จ่ายของประชาชน หมายความว่าการฟื้นตัวของกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประเทศจากนี้ไปจะต้องอาศัยการใช้จ่ายภายในประเทศเป็นหลัก ผลคือเศรษฐกิจของเราจะเป็นเศรษฐกิจที่วิ่งไม่เต็มสูบแบบก่อนโควิด เป็นเศรษฐกิจแบบ 70-80 เปอร์เซ็นต์ ที่ไม่มีการส่งออก และนักท่องเที่ยวต่างประเทศเป็นปัจจัยขับเคลื่อนเหมือนในอดีต แต่เป็นเศรษฐกิจที่โตจากปัจจัยภายในประเทศ เป็นประเด็นที่ต้องยอมรับ ทั้งภาคธุรกิจและรัฐบาล

คำถามคือ เราจะขับเคลื่อนการเติบโตของเศรษฐกิจ 70-80 เปอร์เซ็นต์ โดยปัจจัยภายในประเทศได้หรือไม่

ในเรื่องนี้คำตอบคือ เราไม่มีทางเลือกอื่น เพราะการระบาดของโควิดในต่างประเทศเป็นสิ่งที่เราไม่สามารถควบคุมได้ แต่ที่เราพอจะควบคุมได้ คือ สถานการณ์การระบาดในประเทศ ในแง่นี้ประเด็นสำคัญที่ต้องตระหนักคือ การฟื้นตัวของการใช้จ่ายในประเทศที่จะขับเคลื่อนการฟื้นตัวของเศรษฐกิจจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อการระบาดในประเทศสามารถควบคุมได้ต่อไปเช่นในปัจจุบัน คือ ไม่มีการระบาดรอบสอง อันนี้สำคัญมากเพราะการปลอดโควิดสำคัญต่อการสร้างภาวะแวดล้อม บรรยากาศ และความเชื่อมั่นให้ภาคธุรกิจและประชาชนกลับมาใช้จ่าย สนับสนุนโดยการแก้ปัญหาของภาครัฐ โดยมาตรการและการใช้จ่ายที่ตรงจุดที่จะทำให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจกลับมาฟื้นตัว แม้จะในขนาดที่ต่ำ แต่ก็เป็นพื้นฐานให้เศรษฐกิจสามารถกลับมาฟื้นตัวได้มากขึ้น เมื่อข้อจำกัดด้านต่างประเทศผ่อนคลายลง

ด้วยเหตุนี้ การป้องกันไม่ให้การระบาดรอบสองเกิดขึ้นในประเทศ จึงเป็นเงื่อนไขที่สำคัญที่สุดต่อการฟื้นตัวของกิจกรรมทางเศรษฐกิจในช่วงหกเดือนข้างหน้า ควบคู่ไปกับการแก้ไขปัญหาของภาครัฐที่ต้องมุ่งไปที่ห้าปัญหาหลักที่เศรษฐกิจประสพอยู่ขณะนี้ คือ หนึ่ง ปัญหาการว่างงานที่ต้องแก้โดยการสร้างงาน สร้างรายได้ และผู้จ้างงานที่สำคัญที่สุดในระบบเศรษฐกิจก็คือ บริษัทธุรกิจ ไม่ใช่ภาครัฐ ดังนั้นปัญหาที่ สอง  คือ ต้องช่วยเหลือธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็กที่ถูกกระทบมากจากวิกฤติคราวนี้ให้สามารถยืนต่อได้ เพื่อเป็นหลักให้กับการรักษาการมีงานทำในประเทศให้ธุรกิจเหล่านี้สามารถจ้างงานได้ต่อไป โดยสามารถเข้าถึงความช่วยเหลือและสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำได้อย่างไม่ติดขัดเพื่อความอยู่รอดสาม ดูแลความเป็นอยู่ของกลุ่มประชากรเปราะบางที่ช่วยตัวเองไม่ได้ ที่ภาครัฐจะต้องยื่นมือโดยใช้ทรัพยากรของรัฐ เฉพาะกลุ่มคนที่มีรายได้ต่ำกว่าระดับความยากจน ที่มีจำนวนมากกว่า 10 ล้านคน ซึ่งส่วนหนึ่งก็คือกลุ่มประชากรที่เปราะบาง ไม่มีรายได้ ที่รัฐบาลต้องให้ความช่วยเหลืออย่างจริงจัง  ปัญหาที่ สี่ คือ การช่วยภาคธุรกิจที่ประสบปัญหาไม่มีรายได้แต่มีศักยภาพ เช่น ท่องเที่ยวให้สามารถมีช่องทางอื่นในการหารายได้ด้วยการปรับโมเดลธุรกิจ ช่วยธุรกิจที่มีศักยภาพ แต่มีผลิตภาพต่ำ เช่น ภาคเกษตรให้สามารถปรับผลิตภาพการผลิตให้สูงขึ้น โดยการใช้เทคโนโลยีขณะที่รัฐลงทุนมากขึ้นในโครงสร้างพื้นฐานระดับชนบท และให้ความรู้เพื่อช่วยในการเพิ่มผลิตภาพ ส่งเสริมธุรกิจที่มีศักยภาพที่จะตอบสนองความต้องการที่เพิ่มขึ้นในตลาดโลก เช่น ด้านการแพทย์ ให้เป็นฐานรายได้ใหม่ของประเทศ และ ห้า ปรับความสามารถและทักษะด้านแรงงานของคนในประเทศให้สามารถยกระดับคุณภาพแรงงานของประเทศให้สูงขึ้น

ในสถานการณ์ปัจจุบันความช่วยเหลือและการผลักดันสิ่งเหล่านี้ต้องมาจากภาครัฐ และต้องใช้เงินมาก ซึ่งก็มีการเตรียมวงเงินไว้พอสมควรแล้ว คือมากกว่าสิบเปอร์เซ็นต์ของรายได้ประชาชาติ ได้แก่ วงเงินช่วยเหลือเยียวยา และกระตุ้นเศรษฐกิจหนึ่งล้านล้านบาท งบประมาณปี 64 และเงินที่ตัดทอนมาจากงบประมาณปี 63 ความท้าทายขณะนี้คือ ใช้เงินเหล่านี้แก้ปัญหาที่มีอยู่อย่างตรงจุด ไม่รั่วไหล และทันเหตุการณ์ ความเสี่ยงในเรื่องนี้คือ ใช้เงินอย่างเสียเปล่าไม่ได้ผล ทำให้ประเทศมีทรัพยากรไม่พอที่จะแก้ปัญหา ต้องกู้เงินเพิ่มเติม และสร้างความเสี่ยงต่อฐานะการคลังของประเทศที่อาจเกิดวิกฤติด้านการคลังตามมา

แต่ที่ยากกว่ามาก และสำคัญกว่ามากคือ การป้องกันไม่ให้เกิดการระบาดรอบสองในประเทศ เพราะวิกฤติคราวนี้เป็นวิกฤติด้านสาธารณสุขและเศรษฐกิจ ในเรื่องนี้ประสบการณ์จากประเทศที่สามารถควบคุมสถานการณ์การระบาดได้ดีในรอบแรก แต่ต้องเผชิญกับการระบาดรอบสอง เช่น ญี่ปุ่น จีน เกาหลีใต้ สิงคโปร์ ฮ่องกง เวียดนาม ชี้ชัดเจนว่า ต้นเหตุสำคัญอันหนึ่งของการระบาดรอบสองคือ การนำเข้าเชื้อไวรัสจากต่างประเทศ โดยนโยบายเปิดประเทศที่เร็วเกินไปและไม่ระมัดระวังมากพอด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจ หรือจากระบบกักตัวที่หละหลวม ทำให้การระบาดเกิดขึ้นอีก ดังนั้นนโยบายเปิดประเทศที่ระมัดระวังและระบบกักตัวที่เข้มแข็งจึงสำคัญมากต่อการลดความเสี่ยงของการระบาดรอบสอง

ตรงกันข้ามถ้าการระบาดรอบสองเกิดขึ้น ประสบการณ์จากหกประเทศที่กล่าวถึงนี้ชี้ว่าการระบาดรอบสองอาจแพร่เร็วกว่าการระบาดในรอบแรก เพราะทางการอาจหย่อนหรือประมาทในเรื่องการเฝ้าระวัง ทำให้มาตรการแก้ไขออกมาว่าช้าจนการระบาดบานปลายและต้องกลับมาล็อกดาวน์อีก สร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจและการฟื้นตัว นอกจากนี้ความร่วมมือของประชาชนที่จะช่วยลดการระบาดอาจไม่เหนียวแน่นเหมือนในรอบแรก ทำให้ทางการอาจไม่สามารถควบคุมการระบาดรอบสองได้

ดังนั้น ความหวังที่จะสร้างความสมดุลระหว่างสาธารณสุข คือ จำกัดการระบาดไว้ในระดับที่ควบคุมได้ กับการฟื้นตัวของเศรษฐกิจถ้ามีการระบาดรอบสอง อาจเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นยากหรือเกิดขึ้นไม่ได้อย่างที่หลายฝ่ายหวัง เพราะจะไม่สามารถควบคุมการระบาดได้ นี่คือประเด็นที่ต้องตระหนัก

อีกประเด็นที่ต้องตระหนักคือ ความเสี่ยงที่การระบาดในต่างประเทศอาจไม่จบลงง่ายๆ เพราะไม่สามารถหายารักษาและวัคซีนป้องกันได้ แม้จะมีความพยายามด้านการแพทย์มากมาย ทำให้โลกจะต้องอยู่กับโควิด-19 ไปอีกนานเป็นหลายๆ ปี  ซึ่งหมายความว่าเศรษฐกิจไทยแบบ 70-80 เปอร์เซ็นต์ จะเป็นนิวนอร์มอลที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ไปอีกนาน ทำให้คนในประเทศ ภาคธุรกิจ และภาครัฐจะต้องอยู่ให้ได้ในโลกเศรษฐกิจแบบนี้ เป็นช่วงรอยต่อ หรือ transition period ที่นานกว่าโลกเศรษฐกิจจะกลับไปเหมือนยุคก่อนโควิด หรืออาจไม่สามารถกลับไปได้เลย ทำให้หลายฝ่ายจะลำบากและต้องปรับตัวมาก

ภายใต้สถานการณ์เช่นนี้ บทบาทของภาครัฐจะสำคัญมากเพราะต้องตัดสินใจในเรื่องการใช้ทรัพยากรเศรษฐกิจที่มีจำกัดเพื่อให้เศรษฐกิจอยู่ได้ การระบาดของโรคควบคุมได้ และความเป็นอยู่ของประชาชนได้รับการดูแล ซึ่งในแง่ นโยบายประเด็นสำคัญ คือ การรักษาความสามารถของระบบสาธารณสุขของประเทศที่จะเป็นที่พึ่งของประชาชนให้อยู่ได้ต่อไป การให้ความสำคัญกับระบบตรวจเชื้อ ติดตาม และแยกผู้ป่วยที่ต้องดำเนินการต่อเนื่องและมีประสิทธิภาพ การดูแลกลุ่มคนเปราะบางให้สามารถอยู่ได้ และใช้เงินของประเทศอย่างฉลาดเพื่อให้เกิดผลต่อการเติบโตและการรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจ เป็นงานด้านนโยบายที่ท้าทาย เพราะจะมีผู้ได้ผู้เสียมากเพราะโลกจะเปลี่ยนไปจากเดิม

แต่การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้สามารถเกิดขึ้นได้ และประชาชนพร้อมสนับสนุนถ้ารัฐบาลที่ต้องตัดสินใจมีความชอบธรรมทางการเมือง (ligitimacy) และได้รับความไว้วางใจจากประชาชน (Trust) นี่คือเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้ประเทศอยู่ได้และอยู่รอดแม้โลกจะเปลี่ยนไปมากเพราะสถานการณ์โควิดที่ไม่จบ และถึงแม้ประชาชนส่วนใหญ่จะเดือดร้อนและต้องปรับตัวมาก
         

นี่คือข้อคิดที่อยากฝากไว้

คอลัมน์ เขียนให้คิด
บัณฑิต นิจถาวร
ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล