ช่วง "อยู่บ้าน หยุดเชื้อ เพื่อชาติ" ของผมเริ่มกลางเดือนมีนาคมถึงปลายเดือนเมษายน คือ หกอาทิตย์เต็ม ซึ่งผมได้ใช้เวลาส่วนหนึ่งอ่านหนังสือ และหนังสือเล่มหนึ่งที่ผมอ่าน คือ The Great Leveler หรือ นักปรับระดับที่ยิ่งใหญ่ เขียนโดย วอเตอร์ ชีลเด็ล (Walter Scheidel) นักประวัติศาสตร์ชาวออสเตรีย เป็นศาสตราจารย์สอนหนังสือที่มหาลัยสแตนฟอร์ด สหรัฐอเมริกา 

หนังสือพูดถึงประวัติศาสตร์ของปัญหาความเหลื่อมล้ำในโลกตั้งแต่ยุคหินถึงศตวรรษที่ 21 เพื่อให้เข้าใจความเป็นมาของปัญหา พัฒนาการ และทำไมปัญหาความเหลื่อมล้ำจึงแก้ยาก เป็นหนังสือที่มีความยาวกว่า 500 หน้า ตีพิมพ์เมื่อปี 2017 ผมซื้อหนังสือเล่มนี้มาสองปีแล้ว แต่ไม่มีเวลาอ่าน ตอนนี้ก็ยังอ่านไม่จบ เป็นหนังสือที่ทำให้เราเข้าใจปัญหาความเหลื่อมล้ำได้ลึกซึ้งขึ้น สำหรับผู้ที่ต้องการอ่านหนังสือเล่มนี้เพื่อหาคำตอบว่าจะแก้ปัญหาหรือลดทอนความเหลื่อมล้ำที่ประเทศมี อย่างไร ผมขอเตือน ว่าอาจผิดหวังเพราะไม่มีคำตอบ แต่จะเข้าใจได้ดีขึ้นว่าในประวัติศาสตร์โลกที่ผ่านมา มีเหตุการณ์อะไรบ้างที่อาจลดทอนปัญหา หรือลดความเหลื่อมล้ำได้ และทำไมปัญหาความเหลื่อมล้ำยังมีอยู่ต่อไป นี่คือประเด็นที่บทความ "เขียนให้คิด" วันนี้จะพูดถึง

ความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาสำคัญของบ้านเรา เพราะจากเครื่องชี้หรือตัววัดต่าง ๆ ชัดเจนว่า ประเทศเรามีปัญหาความเหลื่อมล้ำมาก และความเหลื่อมล้ำที่ประเทศมีก็อยู่ในอันดับต้น ๆ ของโลก ปีที่แล้วรายงานของธนาคารโลกชี้ว่า นอกจากปัญหาความเหลื่อมล้ำจะรุนแรงแล้ว ความยากจนในประเทศก็กลับมาเพิ่มสูงขึ้น เป็นผลจากความเหลื่อมล้ำที่ยิ่งแย่ลงมากขึ้น ที่สำคัญ เดือนที่แล้วจำนวนคนที่มาขอเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลเดือนละ 5,000 บาทมีมากกว่า 20 ล้านคน ชี้ให้เห็นถึงความรุนแรงของปัญหาความเหลื่อมล้ำที่คนจำนวนมาก คือเกือบหนึ่งในสามของคนทั้งประเทศ ต้องพึ่งความช่วยเหลือจากภาครัฐในยามไม่มีรายได้เพราะไม่มีเงินออม และไม่สามารถช่วยตัวเองได้อย่างที่ควร นี่คือความเปราะบางที่ประเทศมี แม้เศรษฐกิจเราจะเติบโตมาได้ต่อเนื่อง

ที่มาของปัญหา    หนังสือ "นักปรับระดับที่ยิ่งใหญ่" ชี้ว่าความเหลื่อมล้ำเป็นเรื่องที่มีมาตั้งแต่อดีตกาล เป็นปัญหาที่อยู่กับสังคมเศรษฐกิจโลกมายาวนานตั้งแต่ มนุษย์เริ่มพัฒนาการดำรงชีวิต คือ ปลูกพืช เลี้ยงสัตว์ นำไปสู่การสร้างผลผลิตที่เกินความต้องการ เกิดเป็นความมั่งคั่งที่มาจากการสะสมผลผลิตเหล่านี้ที่สามารถซื้อขายและลงทุนเป็นผลผลิตในอนาคตได้ กลายเป็นทรัพย์สิน และสังคมก็ให้การยอมรับสิทธิในการครอบครองทรัพย์สินเหล่านี้ที่สามารถส่งผ่านจากคนรุ่นหนึ่งไปสู่อีกรุ่นหนึ่ง ทำให้ความเหลื่อมล้ำมีมาต่อเนื่อง ที่สำคัญ การปกครองและการใช้อำนาจการปกครองทั้งในระดับประเทศและชุมชน ก็มุ่งรักษาสิทธิเหล่านี้ไว้ เช่น การทำให้การเข้าถึงสิทธิในการครอบครองทรัพย์สินเหล่านี้ยากขึ้นโดยคนนอก หรือเข้าถึงได้โดยไม่เท่าเทียมกัน หรือทำสงครามใช้อำนาจแย่งชิงทรัพย์สินโดยพลการ ผลคือคนส่วนน้อยได้ประโยชน์ขณะที่คนส่วนใหญ่สูญเสีย หรือไม่มีโอกาส ปัญหาความเหลื่อมล้ำจึงมีมากขึ้นและเป็นเช่นนี้มาตลอด

หนังสือตั้งข้อสังเกตุว่า พลวัตที่ทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเลวร้ายลงมาจากสองปัจจัย หนึ่ง การพัฒนาเศรษฐกิจ หมายความว่า ยิ่งเศรษฐกิจหรือสังคมมีการเติบโตความเหลื่อมล้ำยิ่งมีมากขึ้น เพราะโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจและโครงสร้างอำนาจทางการเมืองที่สนับสนุนโครงสร้างระบบเศรษฐกิจจะเบ้หรือถูกบิดเบือนไปในทางที่จะกระจายผลผลิตหรือรายได้ที่เกิดขึ้นจากเศรษฐกิจไปสู่คนกลุ่มน้อยมากกว่าคนส่วนใหญ่ เช่น การผูกขาด ปัญหาความเหลื่อมล้ำจึงมีมากขึ้น

สอง พฤติกรรมไล่ล่าของคนบางกลุ่มในสังคมที่มีอำนาจและใช้อำนาจนั้นสร้างความมั่งคั่งให้กับตัวเองมากกว่าระดับที่คนทั่วไปจะทำได้ตามกลไกตลาด คือ ทำรายได้ให้กับตัวเองมากกว่าคนที่ทำมาหากินปรกติ ในทางเศรษฐศาสตร์ พฤติกรรมเหล่านี้คือ ระบบค่าเช่า (Economic Rent) คือ ใช้อำนาจและทรัพย์สินที่มีสร้างความมั่งคั่งให้กับตัวเอง ทำให้ความเหลื่อมล้ำในประเทศมีมากขึ้น ตัวอย่างในเรื่องนี้ก็เช่น ระบบอภิสิทธิ ระบบอุปถัมภ์ ระบบคุ้มครองเส้นสาย การบังคับใช้กฎหมายที่ไม่เท่าเทียมกัน และการทุจริตคอร์รัปชั่น

ด้วยเหตุนี้ ข้อถกเถียงเกี่ยวกับการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในปัจจุบันจึงมุ่งไปที่สองจุด จุดแรก คือ การทำงานของกลไกตลาดที่โครงสร้างของระบบเศรษฐกิจปัจจุบันไม่เอื้อต่อการลดปัญหาความเหลื่อมล้ำ แต่ยิ่งทำปัญหาความเหลื่อมล้ำเลวร้ายขึ้น เน้นบทบาทของภาครัฐในการแทรกแซงการทำงานของระบบเศรษฐกิจ เช่น มาตรการภาษี เพื่อทำให้การกระจายรายได้ดีขึ้น จุดที่สอง คือ ความเข้มแข็งเชิงสถาบันของประเทศ (Institutions) ที่จะลดระบบค่าเช่าในประเทศลง ที่เกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มแข็งเป็นธรรม การลดความเป็นอภิสิทธิชนและระบบอุปภัมถ์ต่าง ๆ โดยใช้ระบบคุณธรรมและการแข่งขันแทน รวมถึงการปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชั่น ซึ่งเป็นสาเหตุใหญ่ของปัญหาความเหลื่อมล้ำ

สี่ขุนพล

จุดเด่นของหนังสือเล่มนี้คือ การชี้ว่าการเติบโตของเศรษฐกิจและการทำงานของระบบค่าเช่า จะทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้นต่อเนื่อง และมีมากขึ้นเป็นลำดับ เพราะความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาไม่เกิดขึ้นจริงจัง จากที่ผู้มีอำนาจคงจะไม่ใช้อำนาจที่มีรื้อทิ้งระบบค่าเช่า หรือทำให้ระบบเศรษฐกิจดีขึ้น ในแง่การกระจายรายได้

อย่างไรก็ตาม ในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจโลกจะมีเหตุการณ์อยู่สี่เหตุการณ์ ซึ่งเมื่อเกิดขึ้นจะทำให้ความเหลื่อมล้ำที่ประเทศมีลดลงอย่างทันทีทันใด สี่เหตุการณ์นี้คือ นักปรับระดับที่ยิ่งใหญ่ ที่ปรับระดับความเหลื่อมล้ำที่ประเทศมีให้ลดลง นักปรับระดับที่ยิ่งใหญ่นี้คือ สี่ขุนพลบนหลังม้าที่เข้าไปทะลวงฟันแบบไม่เลือกหน้า ไม่ว่าจนหรือรวย นำมาสู่ความสูญเสียอย่างมหาศาลต่อสังคมและเศรษฐกิจ และในที่สุดเมื่อทุกอย่างจบลง ความเหลื่อมล้ำที่ประเทศเคยมีก็ถูกทำลายให้เหลือน้อยลงโดยปริยาย

ขุนพลแรก คือ สงคราม สงครามที่ต้องพูดถึงนี้ไม่ใช่สงครามเล็ก ๆ แต่เป็นสงครามที่กระทบคนทั้งประเทศ มีการระดมทรัพยากรทั้งคนและความมั่งคั่งที่ประเทศมีเข้าทำสงคราม ทำให้เกิดความสูญเสียในทุกระดับ และคนรวยหรือผู้ที่มีทรัพย์สินจะสูญเสียมากกว่าคนจนที่ไม่มีทรัพย์สิน เรื่องนี้เป็นที่ยอมรับว่าสงครามโลกครั้งที่หนึ่งและสองที่มีผู้เสียชีวิตทั่วโลกรวมกันกว่า 100 ล้านคนเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ความเหลื่อมล้ำในระบบเศรษฐกิจโลกลดลง หลังสงครามโดยเฉพาะในประเทศใหญ่ ๆ เพราะสงครามและการทำนโยบายของรัฐในช่วงสงครามไม่ว่าจะเป็นภาษี การใช้จ่ายของรัฐ เงินเฟ้อ และความขาดแคลนที่เกิดขึ้น กระทบความเป็นอยู่ของทุกคนในสังคม และนำมาสู่การเปลี่ยนระเบียบของการอยู่ร่วมกันของคนในสังคม ทำให้ชนชั้นนำสูญเสียความมั่งคั่งจากการถ่ายเททรัพยากรเศรษฐกิจของประเทศ ท่ามกลางการสูญเสียและความรุนแรงที่เกิดขึ้น

ขุนพลที่สอง คือ การปฏิวัติ ที่นำมาสู่การเปลี่ยนระเบียบด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมของประเทศ ที่ความมั่งคั่งที่มีอยู่ในระบบเดิม รวมทั้งความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่กับระบบเดิมถูกทำลายลง จุดที่ต้องตระหนักก็คือ ปัจจัยนี้ไม่ได้หมายถึง ความขัดแย้งทางการเมือง หรือสงครามกลางเมืองในประเทศ ที่เป็นการแย่งชิงอำนาจรัฐระหว่างกลุ่มคนเพื่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจแต่ไม่ได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในระเบียบของสังคม การปฏิวัติที่พูดถึงต้องเป็นการเปลี่ยนแปลงที่กระทบโครงสร้างอำนาจเดิมและระเบียบที่สังคมเคยมี ทำให้ความมั่งคั่งที่เคยกระจุกตัวอยู่กับคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง หรือชนชั้นนำของประเทศหายไป หนังสือยกตัวอย่างการปฏิวัติในรัสเซียและจีนที่นำมาสู่การสร้างระบบสังคมนิยมให้กับประเทศที่มีผลทันทีต่อการกระจายรายได้ ทำให้ความเหลื่อมล้ำที่ประเทศเคยมีลดลง ผ่านความรุนแรงที่เกิดขึ้นที่มีผู้คนล้มตายเป็นจำนวนมาก

ขุนพลที่สาม คือ รัฐล้มเหลว หรือ State Failure ที่ฐานอำนาจเศรษฐกิจการเมืองที่เกาะติดกันเป็นเวลานานได้พังทลายลง กลุ่มคนรวยหรือชนชั้นผู้นำที่เคยได้ประโยชน์และใช้ฐานอำนาจดังกล่าวปกป้องระบบค่าเช่าของตนต้องจบลงโดยปริยาย เป็นการพังทลายจากข้างในซึ่งมีให้เห็นต่อเนื่องในประวัติศาสตร์โลก นำไปสู่รัฐที่ปกครองไม่ได้ ไม่มีกฎหมาย ไม่มีระเบียบในสังคม ไม่มีการเติบโตของเศรษฐกิจ ประชาชนอยู่ไม่ได้ต้องอพยพไปประเทศอื่น ชนชั้นนำไม่มีความชอบธรรม ไม่มีอำนาจและต้องปกป้องทรัพย์สินที่มีอยู่ด้วยตัวเอง หนังสือยกตัวอย่างประเทศโซมาเลียสำหรับกรณีนี้ ที่สังคมมีแต่ความรุนแรง ความไม่ปลอดภัย ที่ประชาชนไม่สามารถใช้ชีวิตอย่างปรกติได้

ขุนพลที่สี่ คือ โรคระบาด ที่มีอิทธิพลทำให้ความเหลื่อมล้ำที่ประเทศเคยมีลดลง ตัวอย่างที่หนังสือพูดถึงก็คือ การระบาดของกาฬโรคครั้งใหญ่ทั่วโลก ช่วงปี 1347-1351 มีผู้เสียชีวิตกว่า 200 ล้านคน หรือหนึ่งในสามของประชากรโลกขณะนั้น ความเสียหายกระทบคนทุกระดับทั้งคนรวยและคนจน การสูญเสียมีมากจนกำลังแรงงานที่เศรษฐกิจเคยมีขาดแคลน พื้นที่เพาะปลูกถูกทิ้งว่างเปล่า นำไปสู่การพัฒนาเครื่องจักรกลในการเกษตร และการปรับค่าจ้างแรงงานให้สูงขึ้น เพราะแรงงานหายากกระทบความมั่งคั่งของเจ้าของที่ดิน ขณะที่ค่าตอบแทนแรงงานที่สูงขึ้นทำให้ความเป็นอยู่และรายได้ของแรงงานดีขึ้น การกระจายรายได้ก็ดีขึ้นตามไปด้วย

นี่คือ สี่ขุนพล หรือสี่เหตุการณ์ในอดีต ที่ทำให้ความเหลื่อมล้ำที่ประเทศมีลดลง แต่ก็แลกมาด้วยความสูญเสียและความรุนแรงที่ไม่มีใครอยากให้เกิดขึ้น และในทุกครั้งหลังจากเหตุการณ์เกิดขึ้น ประเทศหรือระบบเศรษฐกิจก็กลับมาตั้งต้นใหม่ เพียงแต่ ณ จุดเริ่มต้นคราวนี้ความเหลื่อมล้ำที่ระบบเศรษฐกิจมีดีขึ้นกว่าเดิม แต่หลังจากเริ่มต้นใหม่ สองปัจจัยที่พูดถึงคือ การเติบโตของเศรษฐกิจ และระบบค่าเช่าที่โยงกับการใช้อำนาจก็กลับมาใหม่เหมือนเดิม ทำให้หลังจากนั้นความเหลื่อมล้ำในระบบเศรษฐกิจก็กลับมาแย่ลงอีก และแย่ลงต่อเนื่องตราบใดที่เศรษฐกิจมีการเติบโต นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้น

ในตอนจบ หนังสือมีความเห็นว่า สี่ขุนพลที่สร้างการทำลายล้างจนความเหลื่อมล้ำที่ประเทศเคยมีลดลงนั้น ปัจจุบันได้ลงจากหลังม้าหมดแล้ว คือ แขวนดาบ แขวนกระบี่ไปแล้ว เพราะในโลกปัจจุบันคงจะเป็นการยากที่จะเห็นสี่ขุนพลกลับมาอีก คือ จะไม่มีสงคราม การปฏิวัติ รัฐล้มเหลว และโรคระบาด ในขนาดการทำลายล้างที่ผู้คนจะล้มตายมากเหมือนอย่างที่เกิดขึ้นในอดีต เพราะความก้าวหน้าด้านสาธารณสุข ความรู้ และเทคโนโลยี ทำให้การสูญเสียอย่างที่เกิดในอดีตจะไม่เกิดขึ้นอีก ผลคือความเหลื่อมล้ำยังจะมีอยู่ต่อไปตราบใดที่เศรษฐกิจมีการเติบโต และระบบค่าเช่ายังไม่มีการแก้ไข เป็นข้อเท็จจริงที่ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของนโยบายแก้ความเหลื่อมล้ำที่ต้องทำอย่างจริงจังเท่านั้นที่อาจลดความเหลื่อมล้ำได้

โลกหลังโควิด-19

ปลายเดือนเมษายนที่ผ่านมา นสพ.เดอะกาเดียนของอังกฤษได้สัมภาษณ์าศาสตราจารย์วอลเตอร์ ชีลเดอร์ ผู้เขียนหนังสือเล่มนี้ว่า การระบาดของไวรัสโควิด19 จะถือเป็นตัวสร้างการเปลี่ยนแปลงให้กับปัญหาความเหลื่อมล้ำเหมือนที่เคยเกิดขึ้นในอดีตได้หรือไม่ ซึ่งคำตอบที่ได้คือ คงไม่ได้ถ้าการระบาดของโรคสามารถควบคุมได้ และความเสียหายอย่างใหญ่หลวงไม่เกิดขึ้น ไม่เหมือนกรณีของกาฬโรคในอดีต

อย่างไรก็ตาม การระบาดของโควิด19 ก็เผยให้เห็นความอ่อนแอและความเปราะบางที่หลายประเทศมี โดยเฉพาะจำนวนคนที่มีรายได้น้อยและช่วยเหลือตัวเองไม่ได้ ซึ่งข้อเท็จจริงนี้จะนำไปสู่การทำนโยบายในโลกหลังโควิด19 ที่ประชาชนจะผลักดันให้รัฐบาลให้ความสนใจปัญหาความเหลื่อมล้ำ คุณภาพชีวิต และความเป็นอยู่ในสังคมมากขึ้น ซึ่งถ้ารัฐบาลตอบสนอง และทำนโยบายได้อย่างถูกต้อง ให้ความสำคัญกับประโยชน์ที่จะมีต่อคนส่วนใหญ่มากกว่าคนส่วนน้อย ความเหลื่อมล้ำที่ประเทศมีก็อาจลดลง

ในเรื่องนี้ผมเห็นด้วยเพราะในทุกวิกฤติใหญ่ ๆ ที่เกิดขึ้น มักมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญเกิดขึ้นตามมาเสมอ เพราะความสูญเสียที่เกิดขึ้นจากวิกฤติทำให้คนทั้งประเทศไม่อยากเห็นความผิดพลาด หรือความอ่อนแอเหล่านี้เกิดขึ้นอีก อยากเห็นการเปลี่ยนแปลงที่จะทำให้สังคมเดินออกจากสิ่งที่มีอยู่เป็นสู่สิ่งใหม่ หรือสังคมใหม่ที่ดีกว่า

ในกรณีของประเทศเราก็เช่นกัน จำนวนคนกว่า 20 ล้านคนที่ช่วยเหลือตัวเองไม่ได้เท่าที่ควร ไม่มีเงินออม เป็นจุดอ่อนสำคัญที่วิกฤติคราวนี้แสดงให้เห็น ทำให้หลังโควิด19 เศรษฐกิจของเราต้องเปลี่ยนไปสู่เศรษฐกิจที่ดีกว่า ไม่ใช่กลับไปสู่เศรษฐกิจรูปแบบเดิมที่ทำให้ประเทศมีปัญหาความเหลื่อมล้ำมาก การเปลี่ยนแปลงจะต้องเกิดขึ้นและจะเป็นการเปลี่ยนแปลงที่คนในประเทศต้องการเห็น เป็นเศรษฐกิจที่ให้โอกาสแก่คนในประเทศมากขึ้น เพื่อการสร้างชีวิตและอนาคตเป็นเศรษฐกิจที่ให้ความสำคัญกับคุณภาพชีวิต สิ่งแวดล้อม สาธารณสุข และความเป็นอยู่ของประชาชน และเป็นเศรษฐกิจที่กล้าแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเพื่อการเติบโตของเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนในระยะยาว

นี่คือ อนาคตที่คนในประเทศสามารถสร้างและเปลี่ยนแปลงได้.

ดร.บัณฑิต นิจถาวร
ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล