สมุดปกขาวกับปฏิญญาซิดนีย์ :

นายกรัฐมนตรีออสเตรเลียแมลคัม เทิร์นบุลล์ ( Malcolm Turnbull) กล่าวในสมุดปกขาวนโยบายต่างประเทศ 2017 (2017 Foreign Policy White Paper) ว่า ออสเตรเลียเป็นประเทศประชาธิปไตยเก่าแก่ที่สุดประเทศหนึ่งในโลก และเป็นพหุสังคมที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดในโลก กำลังเผชิญภูมิรัฐศาสตร์ที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วนับจากสิ้นสงครามเย็นเป็นต้นมา

ทำอย่างไรประเทศจึงจะได้ผลประโยชน์มากสุด ผลประโยชน์ดังกล่าวคือประเทศที่ปลอดภัย มั่นคงและมีเสรี

นับจากหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ออสเตรเลียอยู่ฝ่ายสหรัฐและได้ประโยชน์จากระเบียบโลกใหม่ที่มีสหรัฐเป็นแกนนำ

คำถามสำคัญคือ ในบริบทที่กำลังเปลี่ยนไปออสเตรเลียควรวางตัวอย่างไร การเป็นสมาชิกอาเซียนหรือไม่เป็นการตัดสินใจครั้งสำคัญของออสเตรเลีย เปิดหน้าประวัติศาสตร์ใหม่

ปฏิญญาซิดนีย์ (The Sydney Declaration) อันเป็นผลจาก “การประชุมสุดยอดอาเซียน-ออสเตรเลีย สมัยพิเศษ” (ASEAN-Australia Special Summit) ปี 2018 ซึ่งมีความยาวเพียง 10 หน้า และควรจะสั้นกว่านี้เพราะใช้ตัวอักษรใหญ่กว่าปกติ มีสาระสำคัญว่า … เป้าหมายเบื้องต้นคือยกระดับความสัมพันธ์ระหว่าง 2 ฝ่ายให้สูงขึ้นจากเดิมที่เป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ (Strategic Partnership) ที่จัดทำเมื่อปี 2014 ย้ำเตือนว่าความเป็นไปของภูมิภาคมีผลสำคัญยิ่งยวด (vital stake) ต่อทั้ง 2 ฝ่าย ปรารถนากระชับความร่วมมือเพื่อความมั่นคงและความมั่งคั่ง

ยืนยันและยึดมั่นว่าอาเซียนเป็นศูนย์กลางของโครงสร้างความมั่นคงภูมิภาค ดำเนินการตามกลไกอาเซียน จะร่วมกันรักษาสันติภาพและความมั่นคง แก้ไขข้อพิพาทด้วยสันติวิธี ไม่คุกคามอีกฝ่ายด้วยกำลัง เคารพอธิปไตยของอีกฝ่าย ยึดมั่นสนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia: TAC)

ทั้ง 2 ฝ่ายประณามการก่อการร้ายทุกรูปแบบ จะร่วมมือต่อต้านก่อการร้ายให้ใกล้ชิดยิ่งขึ้น เป็นกังวลต่อความตึงเครียดในคาบสมุทรเกาหลี โครงการนิวเคลียร์และขีปนาวุธข้ามทวีปของเกาหลีเหนือ ขอให้เกาหลีเหนือปฏิบัติตามข้อมติคณะมนตรีความมั่นคงสหประชาชาติ

ยืนยันที่จะยึดแนวทางใช้ทะเลกับมหาสมุทรในทางสันติ มีเสรีภาพในการเดินเรือ การบินเหนือพื้นน้ำ เสริมสร้างความเชื่อมั่นระหว่างกัน หลีกเลี่ยงการกระทำที่ทำให้สถานการณ์ซับซ้อนกว่าเดิม ดำเนินการตามกฎหมายระหว่างประเทศ ยึดมั่น “ปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้” (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea: DOC) และกำลังหาข้อสรุปเบื้องต้นของ “แนวปฏิบัติในทะเลจีนใต้” (Code of Conduct on South China Sea: CoC)

ใช้กลไกด้านความมั่นคงผ่าน ARF กับ ADMM Plus

จะยึดมั่นการค้าเสรี ส่งเสริมการค้าการลงทุนระหว่างกัน โดยจะเพิ่มความพยายามอีกเท่าตัวเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจ ทั้งระดับภูมิภาคและอนุภูมิภาค ลดภาษีศุลกากร ส่งเสริมการค้ายุคดิจิทัล พร้อมวางระบบป้องกัน สนับสนุนความร่วมมือระหว่างภาคเอกชนด้วยกันเอง ให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างยั่งยืน

ทั้ง 2 ฝ่ายจะส่งเสริมการเชื่อมต่อของประชาชน 2 ฝ่าย โดยเฉพาะผู้นำประเทศของทั้งคู่ การเชื่อมต่อระหว่างเยาวชนผ่านกิจกรรมหลากหลาย รวมทั้งการศึกษา ส่งเสริมสิทธิมนุษยชนตามแนวทางของอาเซียนกับออสเตรเลีย

ถ้ามองจากมุมอาเซียน เนื้อหาส่วนใหญ่คือแบบฉบับอาเซียน มีเพียงเรื่องสิทธิมนุษยชนที่เอ่ยถึงแนวทางของออสเตรเลียด้วย

แม้ครั้งนี้ไม่ประกาศตอบรับ :

การประชุมสุดยอดครั้งนี้ ข้อสรุปที่เป็นจริงเป็นจังคือบันทึกความเข้าใจว่าด้วยความร่วมมือด้านการต่อต้านการก่อการร้ายสากลระหว่างอาเซียนกับออสเตรเลีย ส่วนประเด็นอื่นๆ ที่ปรากฏในปฏิญญาส่วนใหญ่เป็นแนวคิดหรือความร่วมมือที่มีอยู่แล้ว และค่อนไปทางเดียวกับอาเซียน

ที่ไม่ปรากฏคือ ผลการหารือเรื่องเชิญออสเตรเลียเป็นสมาชิกอาเซียน การไม่ปรากฏข้อสรุปใดๆ ไม่ได้แปลว่าไม่ได้หารือ และไม่ได้หมายความว่าไม่มีข้อสรุป อาจมีข้อสรุปแต่ไม่ใส่ในปฏิญญา ที่แน่นอนคือชาติสมาชิกอาเซียนได้เอ่ยปากเชื้อเชิญอย่างเป็นทางการแล้ว

ถ้ามองจากมุมออสเตรเลีย เป็นไปได้หรือไม่ว่าออสเตรเลียได้รับแรงกดดันจากรัฐบาลสหรัฐมากว่าจะต้องสนับสนุนสหรัฐทุกอย่าง เพิ่มงบกลาโหม แสดงตัวอยู่ฝ่ายรัฐบาลสหรัฐทุกเรื่อง รัฐบาลออสเตรเลียแม้อยู่ฝ่ายสหรัฐแต่ไม่ต้องการรับแรงกดดันมากเกินไป จึงวางตัวว่าอาจมีโอกาสเข้าไปอยู่ฝ่ายอาเซียน หรืออาจวางตัวห่างจากสหรัฐมากขึ้น

สหรัฐคือพันธมิตรหลัก :

สมุดปกขาว 2017ระบุว่า ความเป็นพันธมิตรกับสหรัฐคือศูนย์กลางแนวทางปฏิสัมพันธ์กับภูมิภาคอินโด-แปซิกฟิก สนับสนุนการเข้าพัวพันและความเข้มแข็งของสหรัฐในทุกด้าน หากปราศจากสหรัฐภูมิภาคจะเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว

หนึ่งในความร่วมมือที่สำคัญมากคือ Five–Eyes intelligence partners เป็นกลุ่มพันธมิตรเพื่อการสอดแนม 5 ชาติ ประกอบด้วย อังกฤษ แคนาดา นิวซีแลนด์ ออสเตรเลียและสหรัฐ ก่อตั้งขึ้นตั้งแต่ก่อนสงครามเย็น หน่วยสอดแนมออสเตรเลียอยู่ในฐานะเป็น “ลูกข่าย” ที่มีสหรัฐเป็น “แม่ข่าย” สามารถดักจับสัญญาณทั่วโลก ทั้งสัญญาณโทรศัพท์ แฟกซ์ อีเมล สัญญาณดาวเทียม สัญญาณไมโครเวฟ สัญญาณโทรศัพท์มือถือ (cellular) และสัญญาณที่ผ่านสายไฟเบอร์ออฟติก ผ่านสถานีดักฟังที่ติดตั้งตามจุดต่างๆ ทั่วโลก รวมทั้งระบบดาวเทียมจารกรรม

ความเป็นผู้นำโลกของสหรัฐ เศรษฐกิจโลกแบบเปิด สถาบันและกฎเกณฑ์นานาชาติ เอื้อความมั่นคงและความมั่งคงของออสเตรเลีย ลำพังออสเตรเลียแม้ร่วมมือกับประเทศอื่นก็ไม่อาจทำเช่นนั้น

เชื่อว่าการเข้าพัวพันโลกของสหรัฐเป็นประโยชน์ต่อสหรัฐและต่อโลกโดยรวม ส่งเสริมความมั่นคงและมั่งคั่ง ถ้าปราศจากสหรัฐกฎระเบียบที่อิงหลักเสรีจะลดลง ด้วยเหตุนี้ออสเตรเลียจึงส่งเสริมความเป็นผู้นำโลกของสหรัฐ รวมถึงระบบพันธมิตรของสหรัฐ จะเพิ่มงบประมาณกลาโหมให้ถึงร้อยละ 2 ของจีดีพี ร่วมปฏิบัติการทางทหารในทั้งระดับภูมิภาคและระดับโลก

ความตอนหนึ่งกล่าวว่า ความเป็นผู้นำสหรัฐส่งเสริมความมั่นคงแก่โลก ไม่ว่าประโยคนี้จะตีความอย่างไร ข้อนี้นับวันจะไม่เป็นจริงในเอเชียแปซิฟิก อันเป็นผลโดยตรงจากการก้าวขึ้นมาของจีน รัฐบาลออสเตรเลียยอมรับเรื่องนี้

คำถามคือ ออสเตรเลียจะผูกความมั่นคงไว้กับสหรัฐได้อีกนานเพียงไร คำถามที่สำคัญกว่าคือการเป็นพันธมิตรกับสหรัฐเอื้อให้ออสเตรเลียมั่นคงมั่งคั่งขึ้นจริงหรือ หรือจะชักนำสู่ความตึงเครียดระหว่างมหาอำนาจมากเกินจำเป็น

จีนในยุคนี้ไม่ได้เผยแพร่อุดมการณ์คอมมิวนิสต์ แต่เผยแพร่ความเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจ ส่งเสริมการกินดีอยู่ดี ดังเช่นยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหม (Silk Road Strategy) หรือ “One Belt, One Road” (OBOR) อิทธิพลของจีนคือด้านเศรษฐกิจ พร้อมกับคนจีนหลายร้อยล้านคนที่จะกระจายไปตามยุทธศาสตร์ OBOR จึงเป็นที่ต้องการของนานาชาติ ไกลไปถึงยุโรปตะวันตก

จีนไม่คิดทำสงครามใหญ่ ความตึงเครียดในทะเลจีนใต้เป็นเพียงเวทีเพื่อแสดงพลัง แสดงท่าทีบางอย่างเท่านั้น ไม่ควรยึดติดกับทะเลจีนใต้จนละทิ้งภาพใหญ่

เกิดคำถามว่า รัฐบาลสหรัฐสามารถปิดล้อมจีนด้วยกำลังทหาร ด้วยการคว่ำบาตรเศรษฐกิจได้หรือ

ร่วมอาเซียนถ่วงดุลมหาอำนาจดีหรือไม่ :

สมุดปกขาวนโยบายต่างประเทศ 2017 เห็นว่าในอีก 10 ปีข้างหน้า สหรัฐยังคงความเป็นมหาอำนาจอันดับหนึ่ง และจะมีมหาอำนาจอื่นๆ ก้าวขึ้นมาท้าทาย

ที่ผ่านมาออสเตรเลียยึดหลักว่าจะขออยู่ฝ่ายมหาอำนาจอันดับหนึ่ง แต่จะยังส่งผลดีหรือไม่ หากต้องรับผลจากแรงเสียดทานระหว่างมหาอำนาจ การวางตัวเป็นกลางหรือถ่วงดุลมหาอำนาจจะดีกว่าไหม

ความจริงข้อหนึ่งที่ต้องยึดให้มั่นคือ ออสเตรเลียไม่เป็นภัยต่ออาเซียน เช่นเดียวกับที่อาเซียนไม่เป็นภัยต่อออสเตรเลีย แต่มหาอำนาจ การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจก่อความตึงเครียด และนำประเทศต่างๆ ในภูมิภาคเข้าสู่ความตึงเครียดนี้

หากเป็นสมาชิกอาเซียน ออสเตรเลียยังคงระบอบปกครองเดิม ใช้ระบบเศรษฐกิจเดิม สามารถยึดถือค่านิยมเดิม (เพราะสมาชิกอาเซียนอื่นไม่สนใจอยู่แล้ว) สามารถคงความร่วมมือเดิมหลายอย่าง เว้นแต่การเป็นพันธมิตรด้านการป้องกันประเทศกับสหรัฐอย่างเข้มข้น

คำถามจึงอยู่ที่ออสเตรเลียจะยอมเป็นเครื่องมือของมหาอำนาจ ยอมที่จะเข้าร่วมความตึงเครียดนี้หรือไม่

ถ้าจะถามออสเตรเลีย ประเทศนี้จะเลือกสหายที่อยู่ไกลหรือมิตรที่อยู่ใกล้ ควรวางตำแหน่งระยะห่างอย่างไร ดังที่ตระหนักว่าความสงบสันติเท่านั้นจึงจะนำมาซึ่งการพัฒนา ชีวิตที่สงบสุข อยู่ดีกินดี เป็นประเทศที่ผู้คนทั่วโลกอยากเข้ามาท่องเที่ยว

ออสเตรเลียอาจยังไม่ต้องสรุปวันนี้ แต่คำถามจะคงวนเวียนต่อไป จนกว่าได้ข้อสรุป.

ภาพ : อาเซียน-ออสเตรเลีย ซัมมิท

ที่มา : http://asean.org/joint-statement-of-the-asean-australia-special-summit-the-sydney-declaration/