สองอาทิตย์ก่อนมีข่าวใหญ่ดังไปทั่วโลกเกี่ยวกับฐานข้อมูลของบริษัทที่จดทะเบียนอยู่ในพื้นที่พิเศษเสียภาษีต่ำ หรือ TAX haven ซึ่งเป็นข้อมูลลับที่หลุดออกมาเกือบ 12 ล้านชิ้น ทำให้ทราบว่าใครบ้างที่เป็นเจ้าของบริษัทเหล่านี้ และบริษัทเหล่านี้เอาเงินที่มีไปทำอะไร เป็นข้อมูลลับที่ถูกนำมาตีแผ่โดยวงการสื่อเรียกข้อมูลชุดนี้ว่า "แพนดอร่าเปเปอร์" (Pandora Papers) คล้ายกับข้อมูลปานามาเปเปอร์ที่หลุดออกมาเมื่อห้าปีก่อน แต่ใหญ่กว่ามาก วันนี้จึงอยากเขียนเรื่องนี้ให้เข้าใจว่าแพนดอร่าเปเปอร์คืออะไร เข้าใจผลกระทบที่มีต่อประเทศและประชาชนที่เกี่ยวข้อง รวมถึงวิธีการแก้ไขที่ควรร่วมกันผลักดัน

แพนดอร่าเปเปอร์เป็นข้อมูลลับ 12 ล้านชิ้นที่หลุดออกมาจากบริษัท 14 แห่งที่บริหารดูแล

การดำเนินธุรกิจของบริษัทที่จดทะเบียนในพื้นที่พิเศษที่เก็บภาษีต่ำ หรือที่เรียกว่า บริษัทนอกอาณาเขต ซึ่งล่าสุดพื้นที่พิเศษเหล่านี้มีกว่า 70 แห่งทั่วโลก โดยอาจเป็นเกาะหรือเป็นประเทศก็ได้ เราจึงได้ยินชื่ออย่าง British Virgin Islands,Cayman Islands,Switzerland และ Singapore เป็นต้น

สิ่งที่พื้นที่พิเศษเหล่านี้ให้กับบริษัทที่ไปจดทะเบียนจัดตั้งมีสองเรื่อง หนึ่ง อัตราภาษีที่ต่ำมากเทียบกับอัตราภาษีนิติบุคคลปรกติในประเทศทั่วไปที่เฉลี่ยประมาณ 22.5 เปอร์เซ็นต์ สอง ปกปิดชื่อผู้เป็นเจ้าของบริษัทเป็นความลับ คือ ไม่สามารถบอกได้ว่าใครเป็นเจ้าของบริษัท ข้อมูลแพนดอร่าเปเปอร์ที่หลุดออกมาคราวนี้ ปรากฎว่าเป็นข้อมูลลับของ 29,000 บริษัทนอกอาณาเขตที่บริษัท 14 แห่งนี้เป็นผู้ดูแลข้อมูล  ทำให้รู้ทั้งชื่อเจ้าของตัวจริง ธุรกรรมที่ทำและสินทรัพย์ที่มี สร้างความฮือฮาไปทั่วโลก

ผู้ที่มาจดทะเบียนหรือตั้งบริษัทนอกอาณาเขตจะมีสองประเภท หนึ่ง บริษัท สอง บุคคลธรรมดา สำหรับบริษัทเป้าหมายของการจัดตั้งบริษัทนอกอาณาเขตก็เพื่อเลี่ยงภาษี คือ ต้องการลดภาระภาษีที่ต้องจ่าย โดยทำให้กำไรที่เกิดจากการทำธุรกิจปรกติถูกโอน หรือ Shift ให้เป็นกำไรของบริษัทนอกอาณาเขตที่ตั้งขึ้นเพื่อเสียภาษีในอัตราที่ต่ำมาก บริษัทจึงสามารถประหยัดรายจ่ายจากภาษีได้มากในแต่ละปี องค์กร OXFAM ในอังกฤษเมื่อปี 2016 เคยประเมินว่าบริษัทธุรกิจระดับยักษ์ใหญ่ของโลกจำนวนมากใช้ประโยชน์การจัดตั้งบริษัทนอกอาณาเขตเพื่อลดภาระภาษี และประเมินว่ารายได้ภาษีที่หายไปที่ประเทศต่าง ๆ ควรได้รับ ถ้ามีการเสียภาษีปรกติอาจมีมากถึง 240 พันล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี นี่คือวงเงินที่สะท้อนความสำคัญของบริษัทนอกอาณาเขตในระบบทุนนิยมโลกขณะนี้

ประเภทที่สอง คือ บุคคลธรรมดา ซึ่งแบ่งเป็นสองกลุ่ม กลุ่มแรก คือ คนรวยและเศรษฐีที่ต้องการใช้ประโยชน์บริษัทนอกอาณาเขตเพื่อซ่อนรายได้ ซ่อนทรัพย์สิน และซ่อนตัวตนในความเป็นเจ้าของทรัพย์สินเหล่านี้ นอกเหนือจากประโยชน์ที่ได้จากอัตราภาษีที่ต่ำมาก สิ่งที่เกิดขึ้น คือ คนกลุ่มนี้มีรายได้แต่ไม่โอนเข้าประเทศเพื่อเสียภาษีปรกติ นำมาซ่อนไว้เป็นรายได้ของบริษัทนอกอาณาเขตที่จัดตั้งขึ้น จากนั้นก็นำรายได้เหล่านี้ไปลงทุนในนามของบริษัทนอกอาณาเขต รายได้หรือผลตอบแทนที่เกิดจากการลงทุนก็จะเป็นรายได้ของบริษัทนอกอาณาเขตและเสียภาษีในอัตราต่ำ ที่สำคัญ รายได้และทรัพย์สินทั้งหมดอยู่ในชื่อบริษัทนอกอาณาเขต ไม่ใช่ชื่อคนจึงไม่มีใครรู้ว่าใครเป็นเจ้าของ รู้แต่ชื่อบริษัท

ความสะดวกดังกล่าวทำให้การจัดตั้งบริษัทนอกอาณาเขตเป็นเครื่องมือสำคัญที่เศรษฐีและบุคคลร่ำรวยสามารถซ่อนความมั่งคั่งและบริหารความมั่งคั่งได้อย่างลับ ๆปลอดจากสายตาสังคมและการติดตามของทางการของประเทศที่ตนอาศัยอยู่และทำธุรกิจ เราจึงเห็นธุรกิจบริษัทนอกอาณาเขตมีการพัฒนาเติบโตคล้ายธุรกิจปรกติ มีการจัดตั้งกลุ่มบริษัท มีบริษัทแม่ บริษัทลูก มีการถือหุ้นไขว้กัน โดยเจ้าของตัวจริงของบริษัทลูก คือ ลูกหลานเศรษฐีที่เป็นเจ้าของบริษัทนอกอาณาเขตที่เป็นบริษัทแม่ บริษัทลูกถูกตั้งขึ้นเพื่อดูแลทรัพย์สินที่แบ่งให้ลูก ๆ นำไปลงทุนในทรัพย์สินต่าง ๆ ในชื่อบริษัทลูกเพื่อสร้างความมั่งคั่งต่อไป เป็นอีกโลกหนึ่งที่เป็นโลกลับขนานไปกับโลกธุรกิจจริงที่เปิดเผยปรกติในประเทศที่บุคคลเหล่านี้อาศัยและทำมาหากินอยู่

กลุ่มที่สอง คือ พวกมิจฉาชีพที่ได้เงินมาอย่างผิดกฎหมาย เช่น ยาเสพติด ค้ามนุษย์ หรือจากการทุจริตคอร์รัปชั่น คือพวกนักการเมือง ข้าราชการประจำ และนักธุรกิจที่ฉ้อฉล จัดตั้งบริษัทนอกอาณาเขตเพื่อซ่อนรายได้ ซ่อนทรัพย์สิน และซ่อนตัวตนเหมือนกลุ่มแรก แต่ต่างกันที่เงินที่โอนเข้าบริษัทนอกอาณาเขตเป็นเงินผิดกฎหมาย และการลงทุนโดยบริษัทนอกอาณาเขตในทรัพย์สินต่าง ๆ เป็นการฟอกเงิน คือ นำเงินที่ผิดกฎหมายมาลงทุนในระบบธุรกิจปรกติเพื่อสร้างรายได้จากธุรกิจที่ถูกกฎหมาย เช่น ซื้อหุ้น ซื้อทรัพย์สิน บ้าน ตึก ที่ดิน ลงทุนสร้างศูนย์การค้า โรงแรม โดยทั้งหมดทำในชื่อบริษัทนอกอาณาเขตที่ไม่มีใครรู้ว่าใครเป็นเจ้าของ

การเติบโตของกลไกดังกล่าวคือ พื้นที่ภาษีต่ำ บริษัทนอกอาณาเขต และการลงทุนโดยบริษัทนอกอาณาเขตสร้างความเสียหายอย่างสำคัญให้กับระบบเศรษฐกิจที่เงินเหล่านี้ไปเกี่ยวข้องด้วยในสามด้าน

หนึ่ง ประเทศขาดรายได้จากภาษีเพราะเงินที่ควรนำเข้าประเทศและเสียภาษีปรกติ ถูกนำไปซ่อนไว้ในต่างประเทศ ทำให้ประเทศไม่ได้ภาษีจากเงินเหล่านี้ แต่ที่สำคัญกว่า คือ ระบบภาษีถูกบิดเบือน กล่าวคือ คนสองคนมีรายได้ที่เกิดจากธุรกิจในต่างประเทศเหมือนกัน แต่คนหนึ่งนำเงินเข้าประเทศและเสียภาษีปรกติ แต่อีกคนไม่นำรายได้เข้าประเทศ แต่นำไปซ่อนไว้ในบริษัทนอกอาณาเขต ไม่ต้องเสียภาษี เกิดความไม่เป็นธรรมในสังคมและระบบเศรษฐกิจ

สอง ประเทศที่เงินเหล่านี้ไปลงทุนก็จะถูกบิดเบือน ทำให้กิจกรรมในระบบเศรษฐกิจไม่สะท้อนสิ่งที่ควรเป็น และคนในประเทศเสียประโยชน์ เช่น บริษัทนอกอาณาเขตประมูลซื้อบ้านในประเทศออสเตรเลีย และชนะการประมูลเพราะให้ราคาสูง ทำให้คนออสเตรเลียที่สะสมเงินและอยากมีบ้านไม่สามารถซื้อบ้านได้เพราะสู้ราคาที่สูงไม่ไหว ทำให้ราคาบ้านสูงกว่าเป็นจริง และไม่มีใครรู้ว่าบ้านจะถูกใช้ประโยชน์อย่างที่ควรหรือไม่และเงินที่นำมาซื้อบ้านโดยบริษัทนอกอาณาเขตเป็นเงินสะอาดหรือไม่

สาม การมีอยู่ของกลไกเหล่านี้สร้างแรงจูงใจให้คนยิ่งทำผิดกฎหมายและทุจริตคอร์รัปชั่นเพราะสามารถนำเงินที่โกงมาซ่อนได้ มีระบบรองรับ ซื้อทรัพย์สินและบริหารทรัพย์สินได้ในระบบการเงินปรกติ โดยไม่มีใครรู้ว่าเป็นเงินของใคร กลไกจึงเอื้อให้คนโกงรวยได้ต่อไปและมีที่ยืนในสังคม

ในเรื่องนี้นักธุรกิจที่เปิดบริษัทนอกอาณาเขตมักจะออกตัวว่า การจัดตั้งบริษัทนอกอาณาเขตไม่ใช่เรื่องผิดกฎหมายซึ่งถูกต้อง คือเหมือนบัญชีธนาคารในต่างประเทศที่ใครจะเปิดก็ได้ แต่คำถามคือ เป็นสิ่งที่ควรทำหรือไม่เพราะหน้าที่ของพลเมืองของทุกประเทศ คือ การเสียภาษี และการเลี่ยงภาษีเป็นเรื่องที่ขัดต่อจริยธรรมและขาดธรรมาภิบาล ที่สำคัญ ในทุกกรณีความไม่โปร่งใสมักจะเกี่ยวกับสิ่งที่ไม่ควรทำหรือผิดกฎหมาย

ถ้าจะถามว่าปัญหานี้แก้ไขได้ไหม มีทางไหม คำตอบคือ แก้ได้และต้องช่วยกันแก้ โดยต้องเน้นแก้ไขสองเรื่อง คือ การใช้อัตราภาษีที่ต่ำเกินในพื้นที่พิเศษและการปิดบังข้อมูลความเป็นเจ้าของ ซึ่งแนวทางแก้ไขสามารถทำได้หลายทาง

หนึ่ง อย่าให้พื้นที่พิเศษกำหนดอัตราภาษีที่ต่ำเกินไป เพื่อลดแรงจูงใจให้บริษัทธุรกิจทั่วไปเลี่ยงภาษี ล่าสุด OECD หรือองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจได้บรรลุข้อตกลงประวัติศาสตร์กับ 136 ประเทศที่รวมพื้นที่พิเศษหลายแห่ง ที่จะกำหนดอัตราภาษีจัดเก็บรายได้นิติบุคคลขั้นต่ำที่ 15% ซึ่งจะมีผลบังคับใช้ในปี 2023

สอง ให้เป็นหน้าที่ของประชาชนที่มีบัญชีหรือจัดตั้งบริษัทนอกอาณาเขตต้องเปิดเผยข้อมูลนี้โดยรายงานให้ทางการของประเทศที่ตนพักอาศัยอยู่และหาเลี้ยงชีพทราบ  ซึ่งจะไม่ใช่เรื่องง่ายเพราะอิทธิพลทางการเมืองของกลุ่มคนร่ำรวยที่ไม่อยากเปิดเผยข้อมูล แต่ก็ต้องพยายาม

สาม สร้างแรงจูงใจให้เจ้าของบริษัทนอกอาณาเขตนำทรัพย์สินที่บริษัทนอกอาณาเขตมีกลับประเทศตนภายในเวลาที่กำหนด เช่น หนึ่งปี ซึ่งทรัพย์สินที่นำกลับจะเสียภาษีต่ำมากครั้งเดียว และไม่ถูกสอบสวน แต่เมื่อเลยเวลาที่กำหนดแล้วให้ถือว่าทรัพย์สินที่คนในประเทศมีและถือครองอยู่ในชื่อบริษัทนอกอาณาเขตเป็นทรัพย์สินที่ได้มาโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งมีบางประเทศใช้วิธีนี้

สี่ สร้างความร่วมมือระหว่างประเทศที่จะผลักดันไม่ให้มีการปกปิดข้อมูล คือ ต้องเปิดเผยชื่อเจ้าของที่แท้จริงในการทำธุรกิจ เช่น ในการซื้อหุ้น ซื้อบ้าน อาคาร ที่ดิน เป็นหุ้นส่วนร่วมลงทุนในกิจการ และการกู้เงิน ทุกอย่างต้องใช้ชื่อจริงไม่ใช้ชื่อบริษัทนอกอาณาเขต เพื่อลดแรงจูงใจในการทำสิ่งที่ผิดกฎหมาย โดยเฉพาะคอร์รัปชั่นที่นำเงินที่ได้มาอย่างผิดกฎหมายมา "ฟอก" โดยการซื้อสินทรัพย์แบบถูกต้องตามกฎหมาย

นี่คือ สิ่งที่สามารถทำได้ และต้องช่วยกันผลักดัน

ที่ต้องตระหนัก คือ แพนดอร่าเปเปอร์จะไม่ใช่การหลุดของเอกสารลับแบบนี้ครั้งสุดท้าย แต่จะมีบ่อยขึ้นและมากขึ้นตราบใดที่ความไม่โปร่งใส และความไม่เป็นธรรมยังมีอยู่ จะเกิดขึ้นบ่อยจนอุตสาหกรรมบริษัทนอกอาณาเขตกลายเป็นเรื่องไม่ปลอดภัยสำหรับเศรษฐีและผู้ที่ใช้ประโยชน์ เพราะเทคโนโลยีสมัยใหม่สามารถทำให้ความลับเป็นสิ่งที่รักษายาก และจะไม่ลับอีกต่อไป

ในความเห็นของผม แพนดอร่าเปเปอร์ชี้ให้เห็นด้านมืดของระบบทุนนิยมที่ผู้มีอำนาจในระบบทุนนิยมทั้งนักธุรกิจและนักการเมือง พร้อมที่จะอุ้มชูและยอมให้สิ่งที่ไม่ควรทำและสิ่งที่ผิดกฎหมายเหล่านี้เกิดขึ้น เพราะตนเองก็ได้ประโยชน์ นี่คือประเด็นที่ต้องตระหนักที่ทำให้การแก้ปัญหาทำได้ยาก.

เขียนให้คิด

ดร.บัณฑิต นิจถาวร

ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล