การวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment--EIA) และการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของโครงการที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ (Environmental Health Impact Assessment--EHIA) เครื่องมือที่จำเป็นในการใช้ให้ถูกต้อง

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 บัญญัติว่า “การดำเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินการ ถ้าการนั้นอาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง รัฐต้องดำเนินการให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนหรือชุมชน และจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนและชุมชนที่เกี่ยวข้องก่อน เพื่อนำมาประกอบการพิจารณาดำเนินการหรืออนุญาตตามที่กฎหมายบัญญัติ” สืบเนื่องจากบทบัญญัติ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 มาตรา 48 ดังกล่าว ซึ่งอยู่ในกำกับของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม บัญญัติเกี่ยวกับการจัดทำรายงานดังกล่าว และกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ รวมถึงเงื่อนไขในการจัดทำรายงาน

จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญคุ้มครอง “สิทธิและเสรีภาพ” ของประชาชนต่อการดำเนินการ “อนุญาต” ของรัฐ เพื่อหลีกเลี่ยงความขัดแย้ง และสร้างระบบและกลไกในการบริหารจัดการโครงการขนาดใหญ่อย่างเหมาะสม ผ่านเครื่องมือ EIA และ EHIA เนื่องจากโครงการหรือกิจการบางประเภทอาจมีผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรืออาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสําคัญอื่นใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง

โดยปกติภาครัฐบังคับให้ภาคราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชน ต้องทำ EIA และ EHIA ก่อนสร้างโครงการต่าง ๆ โดยเริ่มจากกระบวนการกลั่นกรองโครงการ จัดเวทีรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วน กําหนดขอบเขตการศึกษาและประเมินระดับผลกระทบ หลังจากนั้นต้องจัดให้มีเวทีรับฟังการทบทวนร่างรายงานอีกครั้ง คราวนี้เพื่อกำหนดมาตรการป้องกัน แก้ไข และติดตามตรวจสอบ ก่อนจะทำรายงาน EIA หรือ EHIA เสนอสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) และหน่วยงานอนุญาต

หัวใจสำคัญของ รายงาน EIA หรือ EHIA คือ เครื่องมือดังกล่าวถูกจัดทำขึ้นตามหลักวิชาการ มาตรฐาน และคำนึงถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างไร และครอบคลุมมากน้อยเพียงใด สำคัญที่สุด คือ โปร่งใส และตรวจสอบได้หรือไม่ หลายต่อหลายครั้ง การฟ้องร้องที่เกิดขึ้นมักมาจากการจัดทำรายงาน EIA หรือ EHIA ที่ไม่ถูกต้อง และไม่ได้มีกระบวนการลดผลกระทบที่แท้จริง ยิ่งไปกว่านั้น การว่าจ้างให้จัดทำรายงานดังกล่าวของหน่วยงานผู้ว่าจ้างนั้น บางครั้งมีการตั้งธงเพื่อให้เป็นอย่างที่ต้องการ เช่น การให้มีกระบวนการศึกษาหลาย ๆ รอบ เพียงเพื่อจะใช้งบประมาณในการศึกษาจำนวนมาก ๆ หรือ การที่จัดทำรายงาน EIA หรือ EHIA ที่ไม่ถูกต้อง เพื่อให้มีการใช้งบประมาณโดยไม่คำนึงถึงผลกระทบที่เกี่ยวข้องและบางครั้งเลยไปถึงการจัดทำรายงานเท็จบางส่วน เพียงเพื่อจะตอบโจทย์ของหน่วยงานผู้ว่าจ้าง

ปัจจุบันมีโครงการที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาแหล่งน้ำจำนวนมากที่ยื่นของบประมาณ เป็นการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ “ในเขตป่าไม้” ซึ่งส่งผลต่อการสูญเสียพื้นที่ป่าไม้อย่างถาวร หลายกรณีการรายงานผลกระทบและความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์มักจะจัดทำโดย “ตรรกะประหลาด” เช่น การสร้างเขื่อนในเขตป่าจะทำให้พื้นที่ป่าไม้เพิ่มขึ้น เพราะจะต้องมีการปลูกป่าเพิ่มขึ้นเป็นสองเท่าจากของเดิม ดังนั้น การสร้างเขื่อนในเขตป่าซึ่งทำลายพื้นที่ป่าไม้ถาวร กลับกลายมาเป็น “พระเอก” เพราะเป็นการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ในกระดาษ

เรื่องนี้ ผู้เขียนเห็นตัวอย่างจาก รายงาน EIA หรือ EHIA ที่ไม่ถูกต้อง และหลายกรณีผู้มีอำนาจก็เห็นชอบในรายงานนั้น ๆ เสียด้วย

จะกล่าวถึงโครงการขนาดใหญ่ที่กำลังมีการต่อต้านคัดค้านอย่างรุนแรง เช่น การผันน้ำยวมลงเขื่อนภูมิพล การก่อสร้างเขื่อนวังโตนด หรือ การสร้างอ่างเก็บน้ำในเขตอุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ เป็นต้น ที่ในรายงาน EIA หรือ EHIA นั้น ๆ ได้ใช้ตรรกะ “ประหลาด” คล้ายกับรายงาน EHIA ของเขื่อนแม่วงก์ โดยสรุปว่า การก่อสร้างโครงการมีความคุ้มค่า เพราะจะก่อให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจมหาศาล สร้างรายได้ใหม่ ในกรณีเขื่อนแม่วงก์นั้น มีการตรวจสอบพบว่า แท้จริงแล้ว ไม่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ เนื่องจากดำเนินการประเมินผิดพลาด และมีการกำหนดต้นทุนต่ำเกินไป ในขณะที่ผลประโยชน์สูงเกินจริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งประโยชน์ด้านการเกษตรและด้านป่าไม้ ในขณะเดียวกัน ข้อเท็จจริงเรื่องการบริหารน้ำปรากฏว่า ประเทศไทย มีอ่างเก็บน้ำที่ใช้การไม่ได้เป็นจำนวน (การปรับปรุงอ่างเก็บน้ำให้ใช้การได้และเป็นระบบ จึงมีความจำเป็นมากกว่าการก่อสร้างใหม่)

จะเห็นได้ว่า รายงาน EIA หรือ EHIA นั้น เป็นเครื่องมือที่จำเป็นและสำคัญ หากแต่ผู้จัดทำจำเป็นอย่างยิ่งต้องใช้ความรู้ที่ถูกต้อง มีความเป็นอิสระ ผู้กำกับดูแลหรือผู้อนุญาตมีธรรมาภิบาลในการเปิดเผยข้อมูลที่สำคัญในแต่ละช่วงเวลา และที่สำคัญที่สุด มีกระบวนการคำนึงถึงและชดเชยผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างเป็นระบบ ตามหลักวิชาการและธรรมาภิบาลการบริหาร

ในสภาวะที่เศรษฐกิจและอุตสาหกรรมขยายตัวรวดเร็ว หากเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมนั้นไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงผ่านการนับรวมผลกระทบที่สร้างแก่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ย่อมมีโอกาสก่อปัญหาทรัพยากรสิ่งแวดล้อมไปจนถึงสุขภาพประชาชน รายงาน EIA และ EHIA จึงเป็นเครื่องมือที่จะยังความเป็นธรรมแก่ทุกฝ่าย หากเครื่องมือนั้นถูกจัดทำขึ้น เห็นชอบ และนำไปใช้ ผ่านกระบวนการที่ถูกต้องและเป็นธรรม

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ โดย ประชา คุณธรรมดี

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล