สำนักบริหารหนี้สาธารณะรายงานสถานการณ์หนี้สาธารณะคงคางของไทย ณ สิ้นเดือนกรกฎาคม 2564 มีจํานวน 8,909,063.78 ลานบาท หรือ คิดเปนรอยละ 55.59 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) แบ่งเป็นหนี้ในประเทศ รอยละ 98.23 และหนี้ตางประเทศ รอยละ 1.77 และแบ่งตามอายุหนี้คงเหลือ เป็นหนี้ระยะยาว รอยละ 86.69 และหนี้ระยะสั้น รอยละ 13.31 ของหนี้สาธารณะคงคางทั้งหมด ซึ่งแนวโน้มเป็นการปรับเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปลายปี 2563 เป็นต้นมา (เปรียบเทียบกับ ณ สิ้นเดือนตุลาคม 2563 ระดับหนี้สาธารณะอยู่ที่ร้อยละ 49.53 ของจีดีพี)  และคาดว่าจะใกล้ถึงระดับเพดานหนี้สาธารณะตามกรอบวินัยการเงินการคลังที่กำหนดไว้ร้อยละ 60 ของจีดีพีในสิ้นปี 2564 ซึ่งการกู้ยืมที่ผ่านมาตามพระราชกำหนดกู้เงินฯ 1 ล้านล้านบาท ได้มีการกู้ไปแล้วกว่า 8.4 แสนล้านบาท

คณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) ได้แก่ สภาหอการค้าแห่งประเทศไทย สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย และสมาคมธนาคารไทย เสนอให้รัฐบาลขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะเป็นร้อยละ 65-70 ของจีดีพี   อีกทั้งยังมีข้อเสนอจากธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ตามที่ได้จัดทำแบบจำลองสมมติฐานสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีภายใต้การกู้เงินเพิ่มเติม 1 ล้านล้านบาท ด้วยสถานการณ์โควิด-19 ทำให้เศรษฐกิจไทยในช่วงที่ผ่านมาเติบโตต่ำกว่าศักยภาพ รายได้ครัวเรือนลดลง ธุรกิจปิดกิจการ เกิดหลุมรายได้ที่หายไปกว่า 2.6 ล้านล้านบาท นอกจากนั้นยังมีสถานการณ์หนี้ครัวเรือนที่ปรับตัวสูงขึ้นต่อเนื่อง จึงมีข้อเสนอว่าภาครัฐจะต้องเร่งส่งผ่านความช่วยเหลือไปยังกิจการและลูกจ้าง เพื่อไม่ให้เกิดแผลเป็นทางเศรษฐกิจจากวิกฤติการณ์โควิด-19 ภายใต้สมมติฐานการกู้เงินเพิ่มเติม 1 ล้านล้านบาท และเร่งอัดฉีดเม็ดเงินเข้าระบบเศรษฐกิจในช่วง 2-3 ปีข้างหน้า คาดว่าจะส่งผลให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ (จีดีพี) ในช่วง 5 ปีข้างหน้าขยายตัวได้ที่ระดับร้อยละ 3.2 ซึ่งหากไม่มีการดำเนินการใดเลย จะส่งผลให้จีดีพีโตไม่ถึงร้อยละ 3 และแม้ว่าการกู้ยืมเงินเพิ่มจะทำให้ระดับหนี้สาธารณะพุ่งสูงขึ้นอาจถึงระดับร้อยละ 70 ของจีดีพี แต่เชื่อว่าการที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวได้ดีขึ้นจะทำให้ภาครัฐมีโอกาสจัดเก็บภาษีเพื่อการชำระคืนหนี้ได้ดีกว่า

คำถามที่หลายฝ่ายเริ่มกังวล คือ สถานการณ์หนี้สาธารณะของไทยที่เป็นอยู่ในปัจจุบันอยู่ในภาวะวิกฤติหรือไม่ เพื่อตอบคำถามนี้คงต้องเข้าใจก่อนว่า ระดับเพดานการกู้ยืมร้อยละ 60 ตามกรอบวินัยการเงินการคลังที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนดขึ้นหลังจากพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ บังคับใช้มาตั้งแต่ปี 2561 ซึ่งถึงเวลาที่จะต้องมีการทบทวนกรอบวินัยการเงินการคลังอยู่แล้ว ดังนั้น การทบทวนระดับเพดานหนี้จึงเป็นเรื่องที่พึงกระทำ เพียงแต่ปัจจัยใดบ้างที่จะเป็นตัวกำหนดความสามารถในการกู้ยืมของไทย ตัวเลขอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ไม่ใช่ตัวชี้วัดฐานะทางการคลังของรัฐบาลได้อย่างครอบคลุมนัก ตัวแปรที่ควรต้องนำมาพิจารณาควบคู่ ได้แก่ ความสามารถในการหารายได้ และความสามารถในการบริหารหนี้ รวมถึงความสามารถในการชำระภาระหนี้ ที่พิจารณาจากภาระดอกเบี้ยต่อรายได้ ซึ่งตัวแปรนี้ของไทยขณะนี้ยังไม่สูงมาก รวมถึงสถานการณ์ดอกเบี้ยในปัจจุบันอยู่ในระดับต่ำ ส่งผลให้ต้นทุนในการกู้ยืมไม่สูง และเมื่อพิจารณาโครงสร้างหนี้ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันแล้ว ประเทศไทยยังมีช่องว่างขยายเพดานการกู้ยืมเพื่อดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัวได้อยู่ การขยายระดับเพดานหนี้ตามกรอบวินัยการเงินการคลัง เพื่อรองรับการกู้ยืมเพิ่มมากขึ้น จึงไม่ใช่เรื่องที่น่ากังวลเท่าใดนัก แต่สิ่งสำคัญ คือ การที่รัฐบาลจะสามารถใช้งบประมาณและเงินกู้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีการวางแผนและจัดลำดับความสำคัญของการใช้เงินอย่างชัดเจนและโปร่งใส รวมถึงการจัดสรรงบประมาณให้ถูกกลุ่มเป้าหมาย สามารถเยียวยาเศรษฐกิจจากวิกฤตการณ์โควิด-19 ได้อย่างไร รวมถึงปัจจัยเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ และการเข้าสู่สังคมสูงวัยของไทยยังอาจส่งผลต่อภาระทางการคลังที่สูงขึ้นในอนาคต เหล่านี้เป็นเรื่องที่ต้องจับตามอง เพื่อประเมินความคุ้มค่าของการกู้ยืมที่จะเกิดขึ้น เพราะหากการใช้เงินกู้ไม่สามารถกระตุ้นเศรษฐกิจได้ตามเป้าหมายแล้ว ย่อมส่งผลต่อความสามารถในการชำระคืนหนี้ และกระทบต่อฐานะทางการคลังในอนาคตอย่างแน่นอน รวมถึงการอัดฉีดเม็ดเงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจต้องทำอย่างรอบคอบให้ตรงจุดและจำเป็น ไม่ใช่การทำนโยบายประชานิยมแบบไร้ทิศทาง มิเช่นนั้นอาจทำให้เศรษฐกิจในภาพรวมไม่อาจฟื้นตัวได้เองอย่างต่อเนื่อง ต้องรอรับการกระตุ้นอัดฉีดเม็ดเงินจากภาครัฐเท่านั้น 

อย่างไรก็ดี จากข้อกังวลต่อสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ยังไม่คลี่คลาย การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจยังไม่มีวี่แววที่ชัดเจน หากมีการกู้ยืมเพิ่มขึ้นเพื่ออัดฉีดเม็ดเงินเยียวยาเศรษฐกิจจากรอยแผลที่เกิดจากวิกฤติการณ์โควิด-19 จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการคำนึงถึงการใช้จ่ายเงินงบประมาณและเงินกู้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งในส่วนของการให้ความสำคัญกับปัญหาเฉพาะหน้า และการวางโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการแข่งขันในระยะยาว เพื่อให้เกิดความมั่นใจว่า รัฐบาลจะสามารถใช้วงเงินกู้ยืมที่เพิ่มขึ้นเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจให้เป็นไปตามเป้าหมายได้ จึงต้องคำนึงถึงประเด็นสำคัญ ดังนี้

1) การปรับการขาดดุลงบประมาณในอนาคต เพื่อรักษาวินัยทางการคลังและความเชื่อมั่น จะต้องมีการจัดลำดับของการใช้จ่ายในปัจจุบันให้สอดคล้องกับความจำเป็นของสถานการณ์  ซึ่งวิธีการงบประมาณที่ผ่านมา ยังขาดกลไกในการพิจารณาเพื่อปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสถานการณ์ รัฐบาลต้องมีกลไกในการพิจารณาการจัดทำและใช้จ่ายงบประมาณให้ตรงเป้าหมายมากขึ้น โดยเฉพาะปัญหาเฉพาะหน้าที่สำคัญ อาทิ การสนับสนุนงานด้านสาธารณสุข โดยเฉพาะการสร้างภูมิคุ้มกันหมู่ (herd immunity) ด้วยการกระจายการฉีดวัคซีนให้กับประชาชนอย่างทั่วถึงเพื่อให้สามารถใช้ชีวิตตามปกติ และสร้างความเชื่อมั่นให้กับต่างประเทศและนักท่องเที่ยวให้กลับมาท่องเที่ยวในประเทศไทยได้อีก การสร้างความเชื่อมั่นการบริโภคในภาคประชาชน มีมาตรการกระตุ้นกำลังซื้อของประชาชน สร้างงาน สร้างรายได้ ส่งเสริมศักยภาพ SMEs ให้มีสภาพคล่องเพียงพอที่จะดำเนินธุรกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งธุรกิจในภาคบริการให้ฟื้นตัวอย่างรวดเร็ว  นอกจากนั้น ต้องพิจารณาจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านสาธารณสุขให้เพียงพอ รองรับงานด้านสาธารณสุขที่มีมาตรฐานและรับมือกับโรคระบาดอุบัติใหม่ที่อาจจะเป็นความเสี่ยงต่อเนื่องในอนาคต

2) การวางแผนและวิเคราะห์แผนงาน/โครงการลงทุนและการใช้จ่ายภาครัฐต้องคำนึงถึงความจำเป็นและความคุ้มค่าของการใช้จ่ายงบประมาณแผนงาน/โครงการอย่างมีเหตุมีผล รอบคอบ และระมัดระวัง ซึ่งรวมถึงการจัดลำดับความสำคัญของการลงทุนในแผนงาน/โครงการ และคำนึงถึงความเสี่ยงต่อความสำเร็จของแผนงาน/โครงการด้วย

3) การส่งเสริมพัฒนากำลังแรงงานและวางรากฐานการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของประเทศอย่างเป็นระบบ ให้มีทักษะการทำงานภายใต้สถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลง สนับสนุนการนำนวัตกรรมและเทคโนโลยีมาใช้เพื่อยกระดับและเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิต และรองรับการทดแทนกำลังแรงงานที่จะเกิดขึ้นจากการเข้าสู่สังคมสูงวัย

4) การสร้างความเข้มแข็งให้กับภูมิภาคและท้องถิ่น ขับเคลื่อนการพัฒนาในระดับภูมิภาคและท้องถิ่นมากขึ้น เพื่อกระจายรายได้ และลดความเหลี่อมล้ำ

5) การพัฒนาระบบสารสนเทศที่สนับสนุนการบริหารจัดการแผนงาน/โครงการลงทุนและการใช้จ่ายภาครัฐ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพกระบวนการบริหารจัดการโครงการ โดยเฉพาะโครงการที่ใช้เงินกู้ในการดำเนินการ โดยสามารถติดตามความก้าวหน้าของโครงการในลักษณะทันเวลา (real time) และให้การดำเนินการเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของแผนงาน/โครงการ และใช้เป็นฐานข้อมูลในการสืบค้นของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมถึงใช้ในการประเมินผลความคุ้มค่าในเชิงเศรษฐกิจและสังคมของการดำเนินงานแผนงาน/โครงการ และเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะเพื่อใช้ในการตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ เกิดความโปร่งใสและสอดคล้องตามหลักธรรมาภิบาล

นอกจากนั้น ควรมีการพัฒนาระบบฐานข้อมูลด้านงบประมาณให้มีประสิทธิภาพและเกิดการบูรณาการข้อมูลร่วมกันอย่างแท้จริงระหว่างระบบต่าง ๆ ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณ และระบบฐานข้อมูลของหน่วยงานกลางอื่นที่มีการรายงานผลในมิติด้านผลการดำเนินงานและการใช้จ่ายงบประมาณให้เป็นฐานข้อมูลเดียวกัน อาทิ ระบบ e-budgeting ระบบ BB EvMIS โดยสำนักงบประมาณ ระบบ GFMIS โดยกรมบัญชีกลาง และระบบ eMENSCR โดย สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เพื่อให้ข้อมูลมีความเป็นเอกภาพ และรองรับการใช้ประโยชน์ของทุกภาคส่วนภายใต้มาตรฐานเดียวกัน รวมถึงสามารถรายงานประสิทธิผลของการใช้งบประมาณให้สาธารณะได้เข้าถึงและมีส่วนร่วมในการติดตามตรวจสอบได้.

ณดา จันทร์สม

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ