สืบเนื่องจากบทความก่อนหน้านี้ที่ผู้เขียนได้นำเสนอว่า “ความเข้มแข็งของสถาบันเกษตรกรไทยจะเป็น “จุดคานงัด” นำพาภาคเกษตรไทยออกจากวังวนของวิกฤตได้”  บทความนี้จึงขอนำเสนอการถอดบทเรียนกรณีศึกษาการพัฒนาสถาบันเกษตรกรที่ประสบความสำเร็จในต่างประเทศ จนได้สถาบันเกษตรกรที่มีความเข้มแข็ง เพื่อเป็นตัวอย่างให้กับการขับเคลื่อนการพัฒนาสถาบันเกษตรกรของไทย  โดยขอยกตัวอย่างของสินค้ากีวีในนิวซีแลนด์ ซึ่งสร้างชื่อเสียงไปทั่วโลก  ทั้งนี้ เนื้อหาในบทความนี้ถอดความมาจากรายงาน โครงการวิจัย “ผลกระทบระยะยาวของการขยายกิจการของผู้ประกอบการโรงคัดบรรจุผลไม้ต่างชาติ” ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) โดยมีผู้เขียนเป็นหัวหน้าโครงการ

การปลูกกีวีในนิวซีแลนด์เริ่มต้นในปี ค.ศ. 1904  การค้าผลผลิตในประเทศเริ่มดำเนินการอย่างจริงจังต้นทศวรรษ 1940  จนมีการส่งออกผลกีวีครั้งแรกเกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1952 ส่งออกไปยังประเทศสหราชอาณาจักรและออสเตรเลีย โดยสหพันธ์ผู้ปลูกผลไม้แห่งนิวซีแลนด์ (New Zealand Fruit Growers Federation) ซึ่งก่อตั้งในปี ค.ศ. 1916 จนการส่งออกได้ขยายตัวอย่างมากหลังจากนั้น   จากรายงาน World’s Top Export ปี ค.ศ. 2019   ในบรรดาผู้ส่งออกผลกีวีรายใหญ่ของโลกในปี ค.ศ. 2018 อันประกอบด้วย นิวซีแลนด์ อิตาลี เบลเยียม และชิลี  นิวซีแลนด์มีส่วนแบ่งการตลาดการส่งออกกีวีวัดจากมูลค่าของการส่งออกสูงเกือบร้อยละ 50 ของการส่งออกรวมทั้งหมด   

อย่างไรก็ดี เส้นทางความสำเร็จในการส่งออกผลผลิตกีวีของนิวซีแลนด์จนถึงปัจจุบัน ไม่ได้โรยด้วยกลีบกุหลาบ หากแต่ต้องประสบวิกฤตการณ์ด้านราคามาแล้ว 2 รอบ เหตุการณ์ครั้งแรกเกิดขึ้นในช่วงปลายทศวรรษที่ 1980 อุตสาหกรรมต้องเผชิญกับราคาตกต่ำ จากราคา $7.84 ต่อถาดในปี ค.ศ. 1981 ลดเหลือเพียง $3.00 ต่อถาด ในปี ค.ศ. 1987  ชาวสวนจำนวนมากต้องประสบกับการขาดทุน เนื่องจากการขยายการผลิตจนเกิดผลผลิตส่วนเกินและค่าเงินนิวซีแลนด์ที่แข็งตัวขึ้นในปี ค.ศ. 1987  จนนำไปสู่การปรับรื้อโครงสร้างการอุตสาหกรรมการส่งออกกีวีครั้งแรกในปี ค.ศ. 1989 และถัดมาจนถึงฤดูกาลเพาะปลูก 1992/1993 ความผิดพลาดในการบริหารจัดการและการกำกับดูแล นำไปสู่วิกฤตการณ์การส่งออกครั้งที่สอง จนต้องปรับรื้อโครงสร้างการดูแลการส่งออกกีวีอีกครั้ง เพื่อรับมือกับปัญหาที่เกิดขึ้น
ก. วิวัฒนาการของการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมกีวี ประเทศนิวซีแลนด์

การขยายตัวอย่างยั่งยืนของการส่งออกกีวีของนิวซีแลนด์ เป็นผลจากการพัฒนาด้านสถาบันและการพัฒนาด้านองค์กรอย่างต่อเนื่อง ดังสรุปในรูป
 
รูปสรุปวิวัฒนาการของการพัฒนาด้านองค์กรการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมกีวี ประเทศนิวซีแลนด์

ต้นทศวรรษ 1970 อุตสาหกรรมกีวีในนิวซีแลนด์ขยายตัวอย่างรวดเร็ว เกิดการแย่งอำนาจกันระหว่างผู้ปลูกกับผู้ส่งออก ชาวสวนรู้สึกว่าผู้ส่งออกขาดประสิทธิภาพในการแสวงหาตลาดส่งออกใหม่ ๆ เพื่อรองรับผลผลิตจำนวนมากที่ออกมา เรียกร้องให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลการทำตลาด (Kiwi Fruit Board)   ฝ่ายผู้ส่งออกจำนวน 3 ราย จึงแก้ลำด้วยการร่วมกันก่อตั้ง Kiwifruit Export Promotion Committee (KEPC) ในปี ค.ศ. 1970 เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตน และเรียกเก็บภาษีในอัตรา 10 เซ็นต์ต่อถาด (6 เซ็นต์เรียกเก็บจากผู้ปลูก 4 เซ็นต์จากผู้ส่งออก) สำหรับใช้จ่ายสนับสนุนกิจกรรมส่งเสริมการส่งออกไปต่างประเทศ  ต่อมาในปี ค.ศ. 1974 ผู้ส่งออก 11 ราย ได้รวมตัวก่อตั้ง Kiwifruit Exporters Association (KEA) เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของผู้ส่งออก  ในช่วงปี ค.ศ. 1973-1977 นี้ ราคาผลผลิตถีบตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็วจาก 2.82 เหรียญเป็น 5.51 เหรียญต่อถาด 

อย่างไรก็ดี ก็เริ่มปรากฎสัญญาณการทำตลาดเชิงทำลาย ผู้ส่งออกขายตัดราคากันเองในตลาดต่างประเทศ ชาวสวนจึงออกมาเรียกร้องให้มีการจัดตั้งหน่วยงานขึ้นมากำกับดูแล  ขณะที่บริษัท ผู้ส่งออกคัดค้านข้อเรียกร้องนั้น  ในที่สุดในปี ค.ศ. 1977 โดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ. Primary Product Marketing Act 1953 ได้มีการจัดตั้ง New Zealand Kiwifruit Marketing Licensing Authority (KMLA) ทำหน้าที่ให้ใบอนุญาตผู้ส่งออก (อย่างจำกัดจำนวน) กำหนดและควบคุมมาตรฐานคุณภาพ การตลาด การบรรจุหีบห่อ และ การวิจัยและพัฒนา (R&D) ถัดมาในปี ค.ศ. 1980 หน่วยงาน KMLA ถูกเปลี่ยนชื่อเป็น New Zealand Kiwifruit Authority (NZKA) มีองค์ประกอบคือ ผู้แทนเกษตรกร 5 คน ผู้ส่งออก 2 คน และผู้แทนรัฐบาล 1 คน สะท้อนการประนีประนอมระหว่างชาวสวนกับผู้ส่งออก      โดยได้รับงบดำเนินงานจากค่าธรรมเนียมที่จัดเก็บจากทั้งฝ่ายเกษตรกรและฝ่ายผู้ส่งออก มีภารกิจหลัก คือ 1) กำหนดมาตรฐานคุณภาพ การแบ่งเกรด มาตรฐานหีบห่อ เพื่อให้กีวีสดส่งออกภายใต้มาตรฐานสูงสุดในทุกด้าน 2) ออกใบอนุญาตให้กับผู้ส่งออกอย่างจำกัดจำนวน ผู้ส่งออกจากจำนวน 14 รายลดเหลือแค่ 7 ราย 3) กำกับการทำตลาดในต่างประเทศ 4) ส่งเสริมผลผลิตในทุกตลาด และ 5) ประสานงานเพื่อยกระดับผลิตภาพของอุตสาหกรรม 

ราคาผลผลิตจากสวนเพิ่มขึ้นจนถึงจุดสูงสุดในปี ค.ศ. 1982 หลังจากนั้นราคาก็กลับตกลง อันมีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากการปฏิบัติงานของ NZKA ทำให้ผู้ส่งออกขาดแรงจูงใจที่จะพัฒนาตนเองและขาดศักยภาพในการแข่งขันในการเพิ่มคุณค่าของผลผลิตด้วยนวัตกรรมด้านผลิตภัณฑ์ และปี ค.ศ. 1988 จึงเกิดวิกฤตการณ์ราคากีวี เนื่องจากผู้ส่งออก 7 ราย แข่งขันกันอย่างรุนแรงด้วยการลดราคา นำไปสู่การปรับโครงสร้างใหม่อีกครั้งในปี ค.ศ. 1989 ด้วยการจัดตั้ง New Zealand Kiwifruit Marketing Board (NKZMB) ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนเกษตรกร 4 คน ผู้แทนรัฐบาล 1 คน และผู้แทนภาคการค้า 3 คน มาแทนที่ NZKA

การปรับรื้อโครงสร้างของอุตสาหกรรมครั้งแรกนี้ เป็นผลจากการผลักดันของเกษตรกร ต้องการเปลี่ยนจากแนวปฏิบัติเดิมที่ใช้ระบบการตลาดเสรี “Free Market” มาเป็นการให้ NKZMB ผูกขาดการรับซื้อผลผลิตและการส่งออกผลผลิตแต่ผู้เดียว เรียกว่า Single Point of Entry (SPE) โดยอาศัยอำนาจตาม Primary Product Marketing Act 1953 และ Kiwifruit Marketing Regulations 1977 ให้อำนาจ NZKMB ในการผูกขาดการซื้อ กระจาย และทำการตลาดผลผลิตกีวีในตลาดต่างประเทศ (ยกเว้นตลาดส่งออกในออสเตรเลีย) ภายใต้ข้อผูกมัดที่ต้องรับซื้อผลผลิตทั้งหมดที่ได้มาตรฐานที่กำหนด เพื่อให้เกษตรกรได้ประโยชน์สูงสุด โดยเลี้ยงตัวเองได้โดยนำรายได้จากธุรกิจมาใช้ในการดำเนินงาน การปรับโครงสร้างครั้งนี้คาดหวังให้ชาวสวนมีส่วนร่วมกันขับเคลื่อนอุตสาหกรรมกีวีไปเป็นธุรกิจระดับโลก โดยการลงทุนอย่างสอดประสานกันในด้านการสร้างตราสินค้า การตลาด การควบคุมคุณภาพ และการวิจัยและพัฒนา

จนถึงฤดูกาล 1992/1993 ราคาขายในตลาดยุโรป ซึ่งเป็นตลาดส่งออกที่ใหญ่ที่สุดลดลง ทำให้ NZKMB ซึ่งทำสัญญาซื้อขายผลผลิตล่วงหน้ากับเกษตรกร ประสบปัญหาทางการเงินอย่างรุนแรง จนรัฐบาลต้องเข้ามาแทรกแซง และเข้ามาทบทวนการทำงาน NZKMB และสถานะของอุตสาหกรรม นำไปสู่การปรับรื้อครั้งใหญ่ใน 3 ด้าน คือ

·    ตัวแทนของเกษตรกร  ภายใต้โครงสร้างเดิม เกษตรกรแสดงความเห็นและความต้องการผ่านผู้แทนของตนที่เป็นกรรมการใน NZKMB และในสหพันธ์ Fruit Growers Federation เกษตรกรมีอำนาจในการกำกับทิศทางของอุตสาหกรรมค่อนข้างน้อย ในปี ค.ศ. 1994 จึงมีการจัดตั้ง New Zealand Kiwifruit Growers Incorporated (NZKGI) เป็นสถาบันเกษตรกรที่จะขับเคลื่อนให้อุตสาหกรรมมีความั่นคงและยั่งยืน ปกป้องผลประโยชน์ทางการเมืองและทางการค้าของเกษตรกร โดยมีงบดำเนินงานจากการจัดเก็บ 1 เซ็นต์ต่อถาด ($0.0028/kg) จากผลผลิตที่ส่งออก

·    โครงสร้างการตลาด นำไปสู่ข้อเสนอแนะให้แยก NZKMB ออกเป็น 2 ส่วนงาน หน่วยงานหนึ่งทำหน้าที่ด้านกำกับดูแล และอีกหน่วยงานทำหน้าที่ด้านการตลาดและการค้า

·    ทิศทางกลยุทธ์ แยกหน้าที่การกำกับดูแลตามกฎหมายออกจากหน้าที่ด้านการตลาดและการค้า โดยหน่วยงานที่ทำหน้าการตลาดและการค้าจะต้องดำเนินงานเป็นแบบธุรกิจ จำหน่ายผลผลิตกีวีภายใต้ตราสินค้า Zespri

    ในที่สุด ในปี ค.ศ. 2000 NZKMB ถูกแยกเป็น 2 ส่วน โดยใช้อำนาจตามกฎหมาย Kiwifruit Industry Restructuring Act 1999 และ Kiwifruit Export Regulations 1999  ภารกิจด้านการค้าขายถูกผนวกรวมกับบริษัท Zespri International ซึ่งเป็นบริษัทที่ถือหุ้นโดยชาวสวน ส่วนของการกำกับดูแลอุตสาหกรรม ตกอยู่กับ Kiwifruit New Zealand (KNZ) โดยงบประมาณจะได้จาก Zespri ตามที่จ่ายจริง (at cost) ทั้งนี้ คณะกรรมการ KNZ Board ประกอบด้วย ประธาน เป็นผู้ที่ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียกับอุตสาหกรรมกีวี ซึ่งได้รับการแต่งตั้งโดยรัฐมนตรี ผู้แทนชาวสวน 3 คน กรรมการอิสระ 2 คนแต่งตั้งโดยรัฐมนตรี

ข. ปัจจัยความสำเร็จของสถาบันเกษตรกรกีวีของนิวซีแลนด์

·    การปรับรื้อเชิงโครงสร้างและองค์กร ภาคเอกชนทั้งเกษตรกรและผู้ส่งออก เป็นผู้ที่มีบทบาทหลักร่วมกันขับเคลื่อนให้เกิดการเปลี่ยนแปลง โดยรัฐบาลทำหน้าที่เพียงอำนวยความสะดวกและดูแลด้านกฎหมายตามการเปลี่ยนแปลงเชิงองค์กรและสถาบัน  เกษตรกรรวมตัวกันเกิดความเข้มแข็ง นำไปสู่การจัดตั้งสถาบันเกษตรกร New Zealand Kiwifruit Growers Incorporated (NZKGI) ซึ่งมีส่วนเข้าไปกำกับดูแลและควบคุมธุรกิจการค้า การตลาด และการส่งออก เพื่อรักษาผลประโยชน์ของตน องค์กรของรัฐ  KNZ Board ทำหน้าที่เพียงให้การสนับสนุนในการกำกับดูแลให้การดำเนินงานเป็นไปตามกฎหมาย ทั้งนี้กระบวนการปรับเปลี่ยนได้ให้ความสำคัญกับประสิทธิภาพในทุกจุดของห่วงโซ่คุณค่า รวมถึงการสร้างขีดความสามารถในการตลาดและการขายในตลาดต่างประเทศ ไม่ใช่เฉพาะเพียงแค่การเพาะปลูก

·    ผู้นำ ผู้นำในทุกภาคส่วนของอุตสาหกรรมกีวี ทำงานเชิงรุก และมีความเป็นผู้นำสูง ให้ความสำคัญกับการตลาด การทำงานให้เกิดผลจริงในทางปฏิบัติ และวัฒนธรรมของการร่วมมือกัน โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ระยะยาวของอุตสาหกรรมเป็นสำคัญ

·    การทำตลาดส่งออกเชิงรุก บริษัท Zespri International ซึ่งรับผิดชอบการส่งออกกีวี ได้ตั้งสำนักงานในประเทศที่เป็นตลาดส่งออกรายใหญ่ และแสวงหาช่องทางการค้าและจัดจำหน่ายในต่างประเทศด้วยตนเอง ไม่ได้พึ่งพาเฉพาะผู้นำเข้าท้องถิ่นในต่างประเทศ ลดอำนาจต่อรองของผู้ซื้อในตลาดต่างประเทศและแรงกดดันจากกีวีของคู่แข่งชาติอื่น เช่น การตั้งสำนักงานใหญ่ในประเทศเบลเยี่ยมเพื่อดูแลตลาดสหภาพยุโรป ซึ่งเป็นลูกค้ารายใหญ่ที่สุดของกีวีนิวซีแลนด์ 

·    นวัตกรรม ในระยะแรกพึ่งพางานวิจัยจากหน่วยงานภายนอก เช่น สถาบันการศึกษา แต่ต่อมา หันมาทำวิจัยที่คิดจากความต้องการของผู้ที่อยู่ในอุตสาหกรรมกีวี เพื่อให้งานวิจัยเกิดประโยชน์ต่ออุตสาหกรรมอย่างแท้จริง โดยงานวิจัยจะเน้นงานที่สนับสนุนยุทธศาสตร์การตลาดที่ต้องการสร้างความแตกต่างในตลาดโลก ภายใต้การสนับสนุนจากรัฐบาลด้าน R&D  ทั้งนี้ การวิจัยและพัฒนาในแต่ละปี มีค่าใช้จ่ายประมาณ 1% ของมูลค่าการส่งออก ตัวอย่างงานวิจัยที่ส่งผลต่ออุตสาหกรรมตั้งแต่ 
ค.ศ. 1980 ประกอบด้วย

o    Integrated Pest Management (IPM) เป็นการพัฒนายาพ่นป้องกัน

o    KiwiGreen Programe เป็นโครงการที่ต่อยอดจาก IPM เพื่อให้ได้ผลผลิตปลอดภัยยิ่งขึ้น ประกอบด้วยการติดตามสถานการณ์ศัตรูพืช การกำกับการใช้ยาฆ่าแมลงเท่าที่จำเป็นจริง ๆ กำหนดให้สารตกค้างเหลือแค่ร้อยละ 5 ของค่ามาตรฐาน International Codex

o    Post Harvest Operation Technology พัฒนาอุปกรณ์และเครื่องมือที่ใช้ในการคัดแยก การบรรจุ การรักษาอุณหภูมิ  

o    New Products: Zespri Gold เป็นการพัฒนาพันธุ์ใหม่ที่ให้ผลผลิตมีสีเหลืองทองซึ่งโดดเด่นด้านรสชาติที่หวานและชุ่มฉ่ำ ให้เป็นผลิตภัณฑ์ที่เสริมตลาดเดิม เป็นทางเลือกใหม่แก่ผู้บริโภค ไม่ใช่ไปทดแทนผลผลิตพันธุ์ Green ที่มีอยู่เดิม

o    การพัฒนาตราสินค้า Zespri และการสร้างความเข้มแข็งให้กับตราสินค้าอย่างต่อเนื่อง

·    การพัฒนาห่วงโซ่คุณค่า พัฒนาการสื่อสารแบบเปิดกว้าง โดยให้ความสำคัญกับความเป็นเจ้าของและการกำกับดูแลห่วงโซ่คุณค่าที่จะต้องตกอยู่ในการควบคุมของคนนิวซีแลนด์

·    การวิจัยตลาดและการกระจายข้อมูลข่าวสาร ข้อมูลด้านการตลาดได้รับการถ่ายทอดตลอดห่วงโซ่อุปทาน

·    การกำหนดมาตรฐานคุณภาพการส่งออก อาศัยความสามารถของ NZKMB ในการกำกับมาตรการควบคุมคุณภาพหลังการเก็บเกี่ยว และการพัฒนาระบบตรวจสอบย้อนกลับ Traceability Systems ซึ่งติดตามการเคลื่อนย้ายพาเลทที่ลงทะเบียนที่ใช้ขนย้ายผลผลิต ทั้งนี้ อุตสาหกรรมกีวีสร้างความโดดเด่นในตัวสินค้าด้วยการใช้ข้อกำหนดคุณภาพผลผลิตส่งออกของตนที่มีความเข้มข้นสูงกว่าข้อกำหนดที่ใช้ในระดับนานาชาติ

·    หน่วยงานหรือองค์กรที่ขับเคลื่อนอุตสาหกรรม จะถูกตรวจสอบอย่างจริงจังโดยผู้ตรวจสอบอิสระอย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและประสิทธิภาพในการดำเนินงาน

ค. สรุป
    จุดเปลี่ยนที่สำคัญของการปรับโครงสร้างธุรกิจกีวีในนิวซีแลนด์ คือ การแก้ปัญหาวิกฤตการณ์ที่เกิดขึ้นในครั้งที่สอง ซึ่งมีการสร้างสถาบันเกษตรกรที่เข้มแข็งพร้อมๆไปกับการปรับโครงสร้างกฎหมายและกฎระเบียบ   จนนำไปสู่การแยกบทบาทหน้าที่ทางธุรกิจออกจากองค์กรของรัฐ สถาบันเกษตรกรรับ “บทนำ” ในการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมและการดำเนินการทั้งด้านการผลิตและการค้า ส่วนรัฐรับบทบาทเป็นเพียงผู้ให้กับสนับสนุน (Facilitator) และกำกับดูแลให้เป็นไปตามกฎหมาย