กสม.แนะประเมินผล กม.อุทยานฯ-คุ้มครองสัตว์ป่าภายใน 5 ปี

กสม.แนะคณะรัฐมนตรี- กรมอุทยานแห่งชาติฯ ประเมินผลสัมฤทธิ์ของ พ.ร.บ.อุทยานฯ – พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าฯ ภายใน 5 ปีหลังบังคับใช้

10 ก.พ.2565 - คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) โดยนายวสันต์ ภัยหลีกลี้ และ น.ส.ศยามล ไกยูรวงศ์ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ แถลงข่าวว่า กสม.ในคราวประชุมด้านการคุ้มครองและมาตรฐานการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน เมื่อวันที่ 31 ม.ค.ได้พิจารณารายงานข้อเสนอแนะแนวทางในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนเกี่ยวกับกฎหมายลำดับรองประกอบพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 ซึ่ง กสม.หยิบยกขึ้นพิจารณา สืบเนื่องจากเมื่อปี 2563 - 2564 กสม.ได้รับคำร้องจากประชาชนในหลายพื้นที่ซึ่งมีที่อยู่อาศัยและทำกินในเขตป่าอนุรักษ์ เกี่ยวกับการสำรวจการถือครองที่ดินตามบทเฉพาะกาลของพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับ โดยผู้ร้องกล่าวอ้างว่า กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ได้กำหนดแนวทางปฏิบัติในการสำรวจพื้นที่ของประชาชนโดยไม่ให้อุทยานแห่งชาติแต่ละแห่งสำรวจการถือครองที่ดินของประชาชนในพื้นที่ที่อยู่ในระหว่างการดำเนินคดีหรือเคยถูกดำเนินคดี ทำให้มีพื้นที่ของประชาชนหลายรายไม่ได้เข้าสู่กระบวนการสำรวจการถือครองที่ดิน นอกจากนี้ กสม. ยังได้รับคำร้องเกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อร่างกฎหมายลำดับรองที่ออกตามความในพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับ กล่าวอ้างว่า วิธีการรับฟังความคิดเห็นของกรมอุทยานแห่งชาติฯ ผ่านระบบอินเตอร์เน็ตเป็นอุปสรรคต่อการแสดงความคิดเห็นของประชาชนที่อาศัยและทำกินในเขตป่าอนุรักษ์ในพื้นที่ห่างไกลหลายพันครัวเรือนด้วย

กสม. พิจารณาแล้วเห็นว่า ถึงแม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยรับรองสิทธิบุคคลและชุมชนในการใช้ประโยชน์จากฐานทรัพยากรธรรมชาติอย่างสมดุลและยั่งยืน แต่การบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการป่าไม้ตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันยังไม่สอดคล้องกับหลักกฎหมายสูงสุด อันทำให้เกิดข้อพิพาทระหว่างรัฐกับประชาชนที่อยู่อาศัยและทำกินทับซ้อนกับเขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า หรือเขตห้ามล่าสัตว์ป่า (เขตป่าอนุรักษ์) ทั้งพื้นที่ป่าและพื้นที่ทางทะเล ซึ่งรัฐใช้การไล่รื้อให้ประชาชนออกจากพื้นที่และการจับกุมดำเนินคดีอาญา ส่วนการเคารพในหลักสิทธิชุมชนที่ต้องมีส่วนร่วมในการจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างสมดุลและยั่งยืนในเขตอนุรักษ์นั้นกลับกลายเป็นข้อยกเว้นผ่านกระบวนการพิสูจน์สิทธิที่รัฐกำหนดขึ้น ซึ่งการพิสูจน์สิทธินั้นไม่ได้ดำเนินการครบทุกพื้นที่ทั่วประเทศและยังอยู่บนสมมติฐานว่าผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินจะต้องทำกินต่อเนื่องบนพื้นที่แปลงเดิมตลอดไป ซึ่งไม่สอดคล้องกับวิถีวัฒนธรรมของชุมชนและกลุ่มชาติพันธุ์ที่ใช้ประโยชน์ในที่ดินแบบแปลงรวม มีการทำไร่หมุนเวียนและมีการอพยพเคลื่อนย้ายในการทำไร่และตั้งถิ่นฐาน นำไปสู่การดำเนินคดีอาญาที่ทำให้ประชาชนสูญเสียเสรีภาพในชีวิตและร่างกาย

อย่างไรก็ตาม เนื่องด้วยปัจจุบันได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 แทนกฎหมายฉบับเดิม โดยกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้มีการจัดทำโครงการเกี่ยวกับการอนุรักษ์และดูแลทรัพยากรธรรมชาติภายในเขตป่าอนุรักษ์ ซึ่งจะทำให้ประชาชนที่มีคุณสมบัติและถือครองที่ดินในห้วงเวลาที่กำหนดตามกฎหมาย สามารถใช้ประโยชน์ในพื้นที่ที่ได้รับจัดสรรได้โดยไม่ต้องรับโทษทางอาญา รวมทั้งทำให้ประชาชนที่อยู่รอบเขตป่าอนุรักษ์สามารถเก็บหาหรือใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติได้ อย่างไรก็ดีเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายทั้งสองฉบับเป็นการคุ้มครองสิทธิของบุคคลและชุมชนตามมาตรา 43 ของรัฐธรรมนูญฯ และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิเศรษฐกิจและสังคม กสม. จึงมีข้อเสนอในการจัดทำกฎหมายลำดับรอง ดังนี้ต่อไปนี้

1.ร่างพระราชกฤษฎีกากำหนดโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรภายในอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. .... และร่างพระราชกฤษฎีกากำหนดโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรภายในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าหรือเขตห้ามล่าสัตว์ป่า พ.ศ. .... (1) ให้มีการจัดตั้ง “คณะกรรมการชุมชน”ขึ้น ในโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติภายในอุทยานแห่งชาติฯ เพื่อให้ชุมชนร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหัวหน้าเขตอุทยานแห่งชาติฯ มีส่วนร่วมกำหนดกฎกติกาของชุมชนในการบำรุงรักษา การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อย่างมีความเข้าใจโดยตรงต่อการดำรงชีวิตและวัฒนธรรมของชุมชนกลุ่มชาติพันธุ์ โดยให้คณะกรรมการชุมชนมีหน้าที่และอำนาจในเขตพื้นที่ของโครงการฯ เช่น กำหนดคุณสมบัติและเงื่อนไขของบุคคลที่อยู่อาศัยหรือทำกินในเขตอุทยานแห่งชาติฯ การสิ้นสุดการอยู่อาศัยหรือทำกิน รวมทั้งผู้สืบสิทธิ ตลอดจนร่วมไต่สวนและรวบรวมข้อเท็จจริงกรณีมีข้อพิพาทเกิดขึ้นระหว่างผู้อยู่อาศัยหรือทำกินในพื้นที่โครงการฯ (2) ให้มีคณะกรรมการที่ปรึกษาพื้นที่คุ้มครอง (Protected Area Committees: PAC) ในพระราชกฤษฎีกาและแก้ไของค์ประกอบคณะกรรมการดังกล่าวให้มีองค์ประกอบจากส่วนราชการในจังหวัดเท่าที่จำเป็น และให้มีจำนวนกรรมการจากภาคเอกชนและภาคประชาสังคมในจังหวัดซึ่งเป็นที่ตั้งของอุทยานแห่งชาติสัดส่วน 2 ใน 3 ของจำนวนคณะกรรมการทั้งหมดแต่ไม่เกิน 25 คน

(3) ให้มีเขตคุ้มครองทางวัฒนธรรม ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2553 เรื่อง แนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยง และมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2553 เรื่อง แนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวเล โดยให้คณะกรรมการชุมชนกำหนดเขตพื้นที่วัฒนธรรมพิเศษ และจัดทำแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่ของโครงการให้สอดคล้องกับวัฒนธรรมการดำรงชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์ (4) การกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดของโครงการที่ให้ประชาชนถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตป่าอนุรักษ์ได้ 20 ปี ไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงในการดำรงชีวิตที่สืบทอดจากรุ่นสู่รุ่น จึงควรกำหนดให้มีการติดตามและประเมินผลทุกสามปี และเมื่อครบกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดโครงการ 20 ปี หากมีการประเมินผลแล้วพบว่าบุคคลนั้นมีคุณสมบัติที่ยังอยู่อาศัยหรือทำกินในเขตป่าอนุรักษ์ได้ ก็อนุญาตให้อยู่อาศัยหรือทำกินในพื้นที่ของโครงการต่อไปได้

(5) คุณสมบัติของบุคคลที่อยู่อาศัยหรือทำกินในเขตป่าอนุรักษ์ เช่น กรณี “ผู้ยากไร้ ผู้มีรายได้น้อย และผู้ไร้ที่ดินทำกิน” ให้คณะกรรมการชุมชนเป็นผู้กำหนดว่าบุคคลใดเป็นผู้ยากไร้ ผู้มีรายได้น้อย และผู้ไร้ที่ดินทำกิน ซึ่งได้สิทธิในการอยู่อาศัยหรือทำกินในเขตป่าอนุรักษ์ (6) การกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการอยู่อาศัยหรือทำกิน เห็นควรเสนอให้คณะกรรมการชุมชนร่วมกับสมาชิกของโครงการ กำหนดขนาดพื้นที่ถือครองเป็นรายครอบครัว หรือหลายครอบครัวที่ทำกินในแปลงเดียวกัน โดยกำหนดหลักเกณฑ์จำนวนขนาดพื้นที่ครอบครองอยู่เดิม และจำนวนพื้นที่ของโครงการที่ให้มีการกระจายการถือครองที่ดินของแต่ละครอบครัวในการดำรงชีพอยู่ได้และทั่วถึง

(7) การสิ้นสุดการอยู่อาศัยหรือทำกิน เห็นควรให้คณะกรรมการชุมชนมีส่วนร่วมและกำหนดหลักเกณฑ์อย่างเป็นธรรม (8) การกำหนดผู้สืบสิทธิ ควรให้ผู้มีอำนาจพิจารณาผู้สืบสิทธิเป็นคณะกรรมการชุมชน (9) การนับระยะเวลาของโครงการ เห็นควรให้เริ่มนับระยะเวลา 20 ปี ตั้งแต่วันที่คณะกรรมการชุมชนเห็นชอบในคุณสมบัติของบุคคลนั้น และ (10) การกำหนดบทเฉพาะกาลเพื่อแก้ไขปัญหาผู้ที่ถูกดำเนินคดีและแปลงคดีที่เกิดขึ้นก่อนพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 มีผลใช้บังคับ

2.ระเบียบกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ว่าด้วยการอยู่อาศัยหรือทำกินตามโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติภายในอุทยานแห่งชาติเพื่อการดำรงชีพอย่างเป็นปกติธุระ พ.ศ. .... และระเบียบกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ว่าด้วยการเก็บหาหรือการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่สามารถเกิดใหม่ทดแทนได้ตามฤดูกาลในเขตพื้นที่โครงการอนุรักษ์และการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน พ.ศ. .... และประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมว่าด้วยโครงการอนุรักษ์และการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืนในอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ....เห็นว่า เนื่องจากแต่ละชุมชนมีความแตกต่างหลากหลายทางด้านวัฒนธรรม มีความแตกต่างด้านภูมิประเทศ สภาพอากาศ ชนิดของทรัพยากรธรรมชาติ พืชที่เพาะปลูก กำลังการผลิต รวมถึงระบบนิเวศน์ในระดับชุมชน เมื่อจัดตั้งคณะกรรมการชุมชนแล้ว จึงมีข้อเสนอแนะให้คณะกรรมการชุมชนมีบทบาทในการกำหนดว่าลักษณะใดเป็นการดำรงชีพโดยปกติธุระ และมีบทบาทในการเสนอรูปแบบรายละเอียดการดำเนินการซึ่งเป็นการใช้ประโยชน์ตามวัฒนธรรมและประเพณีของกลุ่มชาติพันธุ์ เพื่อให้รายงานต่ออธิบดีกรมอุทยานแห่งชาติฯ ให้ความเห็นชอบต่อไป รวมทั้งให้หัวหน้าเขตป่าอนุรักษ์จัดการประชุมร่วมกับ PAC และคณะกรรมการชุมชนเพื่อปรึกษาหารือกำหนดแนวทางและหลักเกณฑ์การบริหารจัดการพื้นที่ และทำข้อตกลงทางปกครองในการกำหนดแผนการดำเนินการของโครงการ กฎ กติกา ที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข ตามที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการชุมชน และได้มีการปรึกษาหารือร่วมกับ PAC ทั้งนี้ ให้ข้อตกลงดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองที่มีผลบังคับใช้ตามกฎหมาย

นอกจากข้อเสนอในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายลำดับรองแล้ว กสม. ยังมีข้อเสนอเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการให้ความเห็นต่อร่างกฎหมาย โดยเห็นควรให้กรมอุทยานแห่งชาติฯ จัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์อย่างทั่วถึงในแต่ละพื้นที่ รวมทั้งมีข้อเสนอเกี่ยวกับการตีความและการบังคับใช้พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดระยะเวลา 20 ปี ของโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติภายในเขตป่าอนุรักษ์ โดย กสม. เห็นว่า แม้ว่าบทบัญญัติของกฎหมายทั้งสองฉบับนี้จะกำหนดให้โครงการมีการสิ้นสุดอายุ แต่ไม่อาจตีความได้ว่าสิทธิของบุคคลและชุมชนในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จะสิ้นสุดลงไปพร้อมกับโครงการดังกล่าว การตีความไปในลักษณะเช่นนั้น จะนำไปสู่การบังคับใช้กฎหมายที่มีโทษทางอาญาไล่รื้อหรือบังคับให้ประชาชนต้องเคลื่อนย้ายจากถิ่นฐาน อันทำให้เกิดข้อพิพาทไม่ต่างจากการใช้กฎหมายฉบับเดิมและเกิดปัญหาซ้ำซ้อนลงไปในปัญหาเชิงโครงสร้างเดิม

ดังนั้น เพื่อประโยชน์ในการประเมินผลกระทบด้านสิทธิมนุษยชนที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตจากการบังคับใช้กฎหมาย กสม. จึงเห็นควรเสนอให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์กฎหมายของพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 ภายใน 5 ปีนับแต่บังคับใช้กฎหมายโดยแก้ไขกฎหมายในการรับรองสิทธิชุมชน ทั้งนี้ ให้เสนอความเห็นข้างต้นนี้ ไปยังกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช และคณะรัฐมนตรี เพื่อพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และหลักสิทธิมนุษยชนสากลต่อไป