เปิดมุมมองต่างชาติซื้อที่ดิน ต้องรักษาสมดุล สกัดแย่งยึดที่ดิน

นักวิชาการ แนะเปิดต่างชาติที่ดิน เปิดรับผู้ตั้งถิ่นฐานใหม่ นโยบายสาธารณะต้องรักษาสมดุลระหว่างโลกาภิวัตน์กับอธิปไตยทางเศรษฐกิจการเมือง ผลดีระยะสั้นเพียงเล็กน้อย มาตรการไม่รัดกุมบังคับใช้ไม่ดี สร้างปัญหาระยะยาว

30 ต.ค.2565 –  รศ. ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ ประธานกรรมการบริหารสถาบันปรีดี พนมยงค์  และ อดีตกรรมการสภาวิจัยแห่งชาติ สาขาเศรษฐศาสตร์ ได้กล่าวแสดงความเห็นต่อนโยบายการเปิดให้ชาวต่างชาติซื้อที่ดินและเปิดรับผู้ตั้งถิ่นฐานใหม่ ว่า การดำเนินนโยบายสาธารณะในเรื่องดังกล่าว ต้องรักษาสมดุลระหว่างโลกาภิวัตน์ การเปิดกว้าง เปิดเสรี กับ อธิปไตยทางเศรษฐกิจการเมือง และ ผลกระทบที่มีต่อชาวไทยที่เป็นคนฐานราก ตราบใดที่มนุษยชาติและสังคมไทยยังไม่สามารถพัฒนาเทคโนโลยีให้สามารถดำรงชีวิตอยู่บนท้องฟ้าหรือใต้ทะเลได้ตลอดเวลา และ เรายังไม่สามารถเนรมิตปัจจัยที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของมนุษย์ได้จากอากาศธาตุ ทรัพยากรที่ดินจึงเป็นสิ่งสำคัญสูงสุดต่อระบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง สังคมและอารยธรรมของเรา แม้นด้วยความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีทำให้เราสามารถมีปฏิสัมพันธ์กันผ่านโลกเสมือนจริงมากขึ้น แต่เรายังคงต้องทำการเกษตรและผลิตอาหารจากผืนดิน ที่ดินเป็นที่ตั้งทางกายภาพของการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจทุกประเภท กิจกรรมและการปฏิสัมพันธ์ทางสังคม ตลอดจนการขับเคลื่อนทางการเมืองและกิจกกรรมทางวัฒนธรรมต่างๆ

“ทุกประเทศต่างปกป้องหวงแหนผืนดินและอาณาเขตดินแดนของตัวเอง กระบวนทัศน์เกี่ยวกับที่ดินมีวิวัฒนาการมาอย่างต่อเนื่อง มีพัฒนาการของความสัมพันธ์ระหว่างมนุษย์กับที่ดิน ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับอาณาเขตดินแดน ระบบการถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดินแบบปัจเจกบุคคลได้มีการพัฒนาอย่างต่อเนื่องจากยุคศักดินา สู่ ยุคทุนนิยม และ ทุนนิยมโลกาภิวัตน์ ส่วนประเทศที่ยังใช้ระบบเศรษฐกิจสังคมนิยมแบบเข้มข้น รัฐเป็นเจ้าของที่ดินทั้งหมด ปัจเจกบุคคลและเอกชนไม่สามารถเป็นเจ้าของที่ดินได้ ” รศ.ดร.อนุสรณ์ ระบุ

รศ. ดร. อนุสรณ์  กล่าวต่อว่า กระแสโลกาภิวัตน์ การเปิดเสรี การเปิดกว้างและการคลายตัวลงของแนวคิดชาตินิยมและกรอบความคิดเรื่องอธิปไตยทางเศรษฐกิจการเมือง การเคลื่อนย้ายแรงงานและการตั้งถิ่นฐานใหม่ รวมทั้งสังคมชราภาพล้วนส่งผลต่อการจัดการทรัพยากรที่ดินแบบใหม่ การแข่งขันดึงดูดการลงทุน การแข่งขันแย่งชิงทรัพยากรมนุษย์คุณภาพสูงให้ไปตั้งถิ่นฐานในประเทศตัวเอง การขยายตัวของโลกาภิวัตน์ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงสินค้าและบริการทั่วไปรวมทั้งโลกาภิวัตน์ของตลาดการเงินเท่านั้น  ได้ขยายตัวไปยังการเคลื่อนย้ายแรงงาน การตั้งถิ่นฐานใหม่ และทรัพยากรที่ดินของโลก แต่เดิม ตลาดที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ในอดีตเคยเป็นตลาดซื้อขายเปลี่ยนมือกันเฉพาะคนในพื้นที่หรือคนในประเทศ เป็น Localized Market ต่อมาได้พัฒนาไปเป็น International Market เป็น Global Market มากขึ้นตามลำดับ

รศ.ดร.อนุสรณ์ ระบุว่า กฎระเบียบในหลายประเทศตามไม่ทันโลกาภิวัตน์และความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี เส้นเขตแดนประเทศและพรมแดนจางลงมาก เกิดช่องโหว่ทางกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย หลายประเทศแม้นไม่เปิดให้ชาวต่างชาติซื้อขายที่ดินได้แต่ในความเป็นจริงชาวต่างชาติได้ซื้อขายผ่านระบบนอมินี หรือ ใช้รูปแบบธุรกิจไทม์แชริ่ง (Time Sharing) ถือที่ดินและอสังหาริมทรัพย์และซื้อสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดินได้อย่างเสรี นอกจากนี้ยังมีถือครองที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ผ่านการซื้อกองทุนอสังหาริมทรัพย์ได้

 รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวต่อว่า โลกาภิวัตน์เศรษฐกิจที่ดินนั้นเกิดขึ้นมาหลายทศวรรษแล้ว ประเทศที่มีนโยบายสาธารณะที่เหมาะสมและมีความพร้อมด้านทรัพยากรที่ดินอย่าง หลายประเทศในยุโรป ออสเตรเลีย แคนาดา สหรัฐอเมริกา เปิดกว้างให้ชาวต่างชาติเข้ามาซื้อขายที่ดินได้ แต่มีมาตรการรัดกุม มีกฎระเบียบเข้มงวด ต้องเสียภาษีในอัตราสูง ส่วนบางประเทศประสบความล้มเหลวในการดำเนินโยบายเปิดกว้างให้ชาวต่างชาติถือครองที่ดินได้ ประเทศละตินอเมริกา และ ประเทศแอฟริกาบางประเทศ เกิดการกว้านซื้อที่ดินจำนวนมากโดยกลุ่มทุนขนาดใหญ่ (Land Grab) ทำให้ที่ดินที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจและอุดมสมบูรณ์อยู่ในมือของบรรษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ ประชาชนยากจนถูกผลักให้ไปอยู่ตามชายขอบ มีการกว้านซื้อที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมขนาดใหญ่ ทำอุตสาหกรรมเหมืองแร่และอุตสาหกรรมอื่นๆ การกว้านซื้อที่ดินจำนวนมากก่อให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง พร้อมกับ ปัญหาทางด้านความมั่นคง   

รศ. ดร. อนุสรณ์  กล่าวต่อว่า สำหรับหลักการมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจและการลงทุนโดยการดึงดูดชาวต่างชาติที่มีศักยภาพสูงสู่ประเทศไทย ในลักษณะผู้พำนักระยะยาว (long-term stay) โดยเป็นชาวต่างชาติใน 4 กลุ่มเป้าหมาย คือ ผู้มีความมั่งคั่งสูง/ ผู้เกษียณอายุจากต่างประเทศ/ ผู้ที่ต้องการทำงานจากประเทศไทย และผู้มีทักษะเชี่ยวชาญพิเศษ เป็นนโยบายที่ดี หากทำได้สำเร็จจะส่งผลบวกต่อเศรษฐกิจไทย โดยต้องมีมาตรการควบคู่ คือ การส่งเสริมให้มีระบบและกลไกในการถ่ายทอดเทคโนโลยี ความรู้ประสบการณ์จากผู้มีทักษะเชี่ยวชาญพิเศษ

” โดยมาตรการนี้ไม่มีความจำเป็นใดๆต้องไปผูกกับสิทธิประโยชน์การซื้อที่ดิน 1 ไร่เพื่อเป็นแรงจูงใจให้เข้ามาพำนักในประเทศไทย สมมติว่า มาตรการประสบความสำเร็จตามเป้าหมายสามารถดึงกลุ่มคนต่างชาติเหล่านี้เข้ามาอยู่ในประเทศไทยได้ 1 ล้านคนและทุกคนต้องการซื้อที่ดิน 1 ไร่อาจทำให้เกิดการเก็งกำไรที่ดินขนานใหญ่ และ จะทำให้ชาวไทยส่วนใหญ่เข้าถึงการเป็นเจ้าของที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ยากขึ้นไปอีก การสร้างแรงจูงใจให้คนกลุ่มนี้เข้ามาพำนักและทำงานในประเทศไทยน่าจะใช้มาตรการอื่นๆจะดีกว่าและสร้างเมืองไทยให้น่าอยู่ เช่น มีความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน มีการก่ออาชญากรรมการประทุษร้ายจี้ปล้นน้อย ความรวดเร็วในการบริการและความโปร่งใสไม่เรียกรับเงินสินบนของของระบบราชการ การปลอดการทุจริตของนักการเมือง ระบบการขนส่งคมนาคมที่สะดวกรวดเร็วปลอดภัย สาธารณูปโภคสาธารณูปการที่มีคุณภาพทั่วถึงและราคาถูก สิทธิทำงานพร้อมวีซ่า คู่สมรสและบุตร (วีซ่าผู้ติดตาม) ยกเว้นภาษีเงินได้สำหรับรายได้ต่างประเทศ สามารถเช่าอสังหาริมทรัพย์และที่ดินได้ในระยะยาว เป็นต้น ” รศ.ดร.อนุสรณ์ ระบุ

รศ.ดร.อนุสรณ์ ระบุว่า ส่วนการตั้งเป้าหมายว่า จะมีเม็ดเงินเข้ามาในประเทศไทยกว่า 1 ล้านล้านบาทในช่วงปี 65-69 อาจเป็นการคาดการณ์ในแง่ดีมากเกินไป เพราะประกาศการให้สิทธิในการซื้อที่ดินเมื่อปี พ.ศ. 2545 มีชาวต่างชาติใช้สิทธิในช่องทางนี้น้อยมาก เนื่องจากส่วนใหญ่ใช้วิธีถือครองผ่านตัวแทนอำพรางหรือนอมินี หรือ ผ่านการถือหุ้นบริษัทที่ลงทุนในประเทศมากกว่า ขณะนี้ การถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ของคนต่างชาติอยู่เป็นจำนวนมาก ได้แก่ ชลบรี (โดยเฉพาะพัทยา) ระยอง กรุงเทพ เชียงใหม่ ชะอำหัวหิน ภูเก็ต อุดรธานี เป็นต้น โดยการถือครองนั้นมีทั้งถูกต้องตามกฎหมายและเลี่ยงกฎหมาย โดยคนต่างด้าวหรือชาวต่างชาติจะให้คนไทยถือครองตามสิทธิตามกฎหมายแต่ในความจริงหรือทางพฤตินัยแล้ว เป็นการใช้ประโยชน์และครอบครองโดยต่างชาติ แม้นไม่มีประกาศล่าสุดที่อนุญาตให้ชาวต่างชาติซื้อที่ดินในไทยได้อย่างถูกกฎหมาย  การซื้อที่ดินของชาวต่างชาติในไทยก็เกิดขึ้นอยู่แล้วโดยเป็นการกระทำเลี่ยงกฎหมายและเจ้าพนักงานผู้ทุจริตให้ความร่วมมือ การได้รับสิทธิตามกฎหมายนั้นจะเป็นไปตามเงื่อนไขการส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศ เช่น พ.ร.บ. ส่งเสริมการลงทุน พ.ร.บ. การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย เป็นต้น หรือ อย่าง พ.ร.บ. EEC ก็ให้สิทธิในการถือครองที่ดินได้ทั้งวัตถุประสงค์เพื่อประกอบการธุรกิจและใช้เป็นที่อยู่อาศัย

“ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจโดยเฉพาะเรื่องการเข้าถึงทรัพยากรที่ดินเป็นปัญหาที่มีความรุนแรงอย่างมาก เกษตรกรรายเล็กรายกลางส่วนใหญ่ไม่มีที่ดินของตัวเองและทยอยสูญเสียที่ดิน เมื่อผนวกเข้ากับปัญหาโครงสร้างประชากรสังคมชราภาพของไทย ทำให้กลายเป็นปัญหาในเชิงโครงสร้างในทางเศรษฐกิจและสังคมที่ซับซ้อน จำเป็นต้องมีนโยบายสาธารณะที่มีวิสัยทัศน์เชิงยุทธศาสตร์ชัดเจน จึงจะสามารถแก้ปัญหาวิกฤติเหล่านี้ไปพร้อมๆกันได้ การเสนอนโยบายสวัสดิการมากมายของรัฐบาลรวมทั้งพรรคการเมืองต่างๆเป็นเพียงเสี้ยวเดียวของการแก้ปัญหาในเชิงโครงสร้างเหล่านี้ที่สะสมมายาวนานนำไปสู่ปัญหาวิกฤติฐานะทางการคลังและหนี้สาธารณะได้ในอนาคต นโยบายสาธารณะที่ขาดการไตร่ตรองอย่างรอบคอบถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผล และ การประเมินผลกระทบระยะยาวจะสร้างปัญหาได้” รศ. ดร. อนุสรณ์ ระบุ

 รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวว่า หากพิจารณาดูพบว่า ประกาศให้ต่างชาติซื้อที่ดินในปี พ.ศ. 2545 นั้นต่างจากประกาศล่าสุด เพราะการซื้อที่ดินได้ต้องเป็นการลงทุนโดยตรง (Foreign Direct Investment) เท่านั้น ไม่ใช่ลงทุนในตราสารทางการเงินเพียง 3 ปีเท่านั้น จึงเห็นว่า ควรทบทวนนโยบายดังกล่าว หากต้องการเดินหน้าต่อต้องกำหนดเงื่อนไขให้เข้มงวดกว่านี้และต้องเป็นการลงทุนในภาคเศรษฐกิจจริง เป็น Foreign Direct Investment ไม่ใช่แค่ Foreign Portfolio Investment ซึ่งเป็นการลงทุนในตลาดการเงินเท่านั้น อย่างไรก็ตาม นโยบายให้ต่างชาติซื้อที่ดินได้ตามกฎหมายที่ออกในปี 45 ไม่ได้ผล เพราะมีชาวต่างชาติสนใจเข้าช่องทางนี้น้อยมาก ส่วนใหญ่ใช้ช่องทางเลี่ยงกฎหมายใช้ธุรกรรมอำพรางและตัวแทนอำพราง (Nominee) ปรากฎการณ์ตรงนี้เป็นการบ้านของรัฐบาลไทยและสังคมไทยว่าทำไมจึงเป็นเช่นนั้น และจะแก้ไขปัญหานี้อย่างไร  

 รศ. ดร. อนุสรณ์  ระบุว่า ประเด็นคำถามที่ว่า นโยบายเปิดกว้างให้ชาวต่างชาติซื้อที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยได้ 1 ไร่ เปิดรับผู้ตั้งถิ่นฐานใหม่ เป็นการขายชาติหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาว่า ผู้กำหนดนโยบาย หรือ เครือข่าย พรรคพวก หรือ นอมินี ได้ผลประโยชน์ในทางส่วนตัวในทางที่มิชอบจากการกำหนดนโยบายหรือไม่ นโยบายเอื้อกลุ่มผลประโยชน์กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง หรือ กลุ่มทุนใดเป็นการเฉพาะหรือไม่ หรือ มีการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ในทางที่มิชอบหรือไม่ หากเป็นเยี่ยงนี้ เข้าข่าย อาจจะ “ขายชาติ” ได้ หากเป็นการดำเนินนโยบายเพื่อมุ่งประโยชน์สาธารณะ แต่ไม่ประเมินผลดีผลเสีย ผลระยะสั้นระยะยาวและไม่พิจารณาผลบวกผลลบให้ครบถ้วนรอบด้านทุกมิติ ก็ถือว่าเป็นความผิดผลาดในการกำหนดนโยบายและนำนโยบายไปปฏิบัติ ความผิดผลาดนี้เกิดขึ้นได้อย่างไร ความผิดผลาดนี้เกิดขึ้นได้เมื่อมีปัจจัยแวดล้อมเกื้อหนุนให้เกิดขึ้น ไม่ได้เป็นผลจากความผิดผลาด ความไม่รู้ ความไม่สุจริตของรัฐบาลอย่างเดียว ในประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและการถือครองที่ดินสูงอย่างประเทศไทยและประเทศละตินอเมริกา หรือ แอฟริกา ปัญหาการกว้านซื้อที่ดินของทุนข้ามชาติขนาดใหญ่เกิดขึ้นได้เสมอ อย่างกรณีของไทย ข้อมูลที่เป็นจริงเกี่ยวกับการถือครองที่ดิน คือ มีคนเพียงไม่กี่ตระกูลที่ถือครองที่ดินเกิน แสนไร่ มีคนจำนวน 800 กว่ารายเท่านั้นที่มีที่ดินเกินกว่า 1,000 ไร่ (1,001-500,000 ไร่) ผู้ที่มีที่ดินมากที่สุดร้อยละ 20 ของประเทศ เป็นเจ้าของโฉนดกันมากถึงร้อยละ 80 ของที่ดินโฉนดทั้งหมด ขณะที่ผู้ที่มีที่ดินต่ำสุดร้อยละ 20 เป็นเจ้าของไม่ถึง 0.5% ของที่ดินที่มีโฉนด

“ปัญหาความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินเมื่อประสานเข้ากับการถือครองที่ดินของต่างชาติผ่านธุรกรรมอำพรางในไทยบวกเข้ากับการเปิดกว้างเพิ่มเติมในการซื้อและถือครองที่ดินของต่างชาติล่าสุด อาจส่งผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคมและความมั่นคงของประเทศอันไม่พึงประสงค์ได้หากไม่ดำเนินการอย่างระมัดระวัง เมื่อชาวต่างชาติถือครองที่ดินเพิ่ม ย่อมทำให้สัดส่วนการถือครองของคนไทยส่วนใหญ่ลดลงและสูญเสียโอกาสในการถือครองที่ดิน หากมีการเก็งกำไรที่ดินก็ยิ่งทำให้ราคาที่ดินปรับตัวสูงขึ้นอย่างมาก จน คนไทยส่วนใหญ่ไม่สามารถเป็นเจ้าของที่ดินได้ การใช้ธุรกรรมอำพรางซื้อที่ดินนั้นน่าเป็นห่วงที่สุดเพราะเป็นช่องทางของอาชญากรรมข้ามชาติใช้เป็นเครื่องมือในการฟอกเงิน หรือ อาจมีการใช้ความได้เปรียบทางการเงินของกลุ่มทุนขนาดใหญ่ใช้เงินทุนทุ่มยึดเอาผืนดินศักยภาพสูงจำนวนมากของประเทศ”  รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าว

รศ. ดร. อนุสรณ์ ระบุว่า แนวคิดแบบเสรีนิยมใหม่สุดโต่งแบบชาติตะวันตก หรือ แนวคิดแบบจักรวรรดิขับเคลื่อนทุนนิยมโดยรัฐแบบจีน จะก่อให้เกิดการแย่งยึดที่ดิน (Land Grab) จำนวนมากในหลายประเทศรวมทั้งไทยได้ ขอให้ “ไทย” ศึกษา บทเรียนจากกรณีของลาว และ เขมร ที่ถูกกลุ่มทุนจีนครอบงำในหลายพื้นที่ หรือ กลุ่มทุนตะวันตกที่เข้าไปแย่งยึดที่ดินด้วยอำนาจเงินทุนในละตินอเมริกาและแอฟริกา สถานการณ์การแย่งยื้อ เปลี่ยนมือ ถือครองเกิดขึ้นอย่างมากในเขตเศรษฐกิจพิเศษทั้งหลายที่ไม่มีกำกับดูแลที่ดีหรือไม่มีการรักษาสมดุลของการพัฒนา ผลกระทบของการบริหารเศรษฐกิจและนโยบายตามแนวคิดเสรีนิยมใหม่สุดโต่ง มีความสัมพันธ์กับกระบวนการแย่งยื้อ เปลี่ยนมือ ถือครองที่ดิน ใน พื้นที่ชายแดน โดยการแย่งยื้อมีความสัมพันธ์กับอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจของผู้กระทำการในทุกระดับ เช่น ใครเข้าถึงและครอบครองที่ดินได้มากกว่าใครและใครเป็นผู้สูญเสียผลประโยชน์ในกระบวนการดังกล่าว เช่น ผู้มีอำนาจทางเศรษฐกิจหรือกลุ่มทุนใหญ่สามารถครอบครองที่ดินจำนวนมหาศาลได้ ขณะที่ที่ดินที่ครอบครองยาวนานโดยเกษตรกรขนาดเล็กนั้นถูกแย่งยื้อและยึดครองด้วยอำนาจเงิน (การซื้อขายเปลี่ยนมือ)

“เมื่อสูญเสียที่ดินเกษตรกรเหล่านี้ก็จะขาดโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากรต่างๆ การกว้านซื้อที่ดินเพื่อเก็งกำไรและลงทุนอุตสาหกรรม หรือ การเกษตรในพื้นที่ขนาดใหญ่เติบโตอย่างมากภายใต้แนวคิดเสรีนิยมใหม่ พื้นที่เกษตรกรรมขนาดเล็กและขนาดกลางค่อยๆหายไป เกษตรกรรายย่อยจำนวนมากได้สูญเสียที่ดิน และ จำนวนมากถูกบังคับโดยสภาพทางเศรษฐกิจให้กลายเป็นแรงงานรับใช้ที่ไม่มีความมั่นคงทางด้านรายได้”   รศ. ดร. อนุสรณ์ ระบุ.