หนึ่งร้อยห้าสิบปีของการพัฒนาเศรษฐกิจไทย

เมื่อต้นเดือน ผมได้อ่านบทความ “Falling Behind, Forging Ahead and Falling Behind Again: Thailand from 1870 to 2014 หรือ “ตามหลัง แซงหน้า และกลับมาตามหลังอีก: ประเทศไทย 2413 ถึง 2557 เขียนโดย ศาสตราจารย์ Anne Booth มหาวิทยาลัยลอนดอน เป็นบทความเก่าเขียนเมื่อปี 2016 วิเคราะห์การพัฒนาเศรษฐกิจของไทยช่วง140 ปีที่ผ่านมาและทำได้อย่างน่าสนใจ เพราะมองในแง่การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ คือ สิ่งที่ภาครัฐไทยได้ทําและไม่ได้ทำในการพัฒนาประเทศ และผลที่เกิดขึ้นเทียบกับประเทศอื่นๆในภูมิภาคในช่วงเวลาเดียวกัน

บทความวิเคราะห์เศรษฐกิจไทยถึงปี 2014 คือสิบปีที่แล้ว แต่เศรษฐกิจไทยอีกสิบปีต่อมาก็ไม่มีอะไรเปลี่ยนมาก เหมือนปี 2014 ไม่ว่าจะเป็นลักษณะเศรษฐกิจ ปัญหา ข้อจำกัด และเงื่อนไขการทํานโยบาย ทำให้ข้อสรุปของบทความที่เขียนเมื่อสิบปีก่อนยังใช้ได้ในปัจจุบัน

“เขียนให้คิด” วันนี้จะสรุปสิ่งที่บทความนี้นำเสนอเกี่ยวกับประวัติศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจของไทย และจบด้วยความเห็นผมว่าเราเรียนรู้อะไรบ้างจากการพัฒนาเศรษฐกิจช่วง 150 ปีที่ผ่านมาสะท้อนจากบทความ เพื่อประโยชน์ของการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของประเทศ

บทความวิเคราะห์การพัฒนาเศรษฐกิจไทยเป็นสามช่วง ช่วงแรกปี 1870-1940 เป็นช่วงเริ่มต้นและเป็นช่วงที่การพัฒนาเศรษฐกิจของไทยตามหลังประเทศเพื่อนบ้าน (Falling behind) ช่วงสองคือช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง (1950-1997) เป็นช่วงที่เศรษฐกิจไทยพุ่งทะยานแซงหน้าประเทศเพื่อนบ้าน (Forging ahead) และช่วงสามคือ 1998-2014 ซึ่งพูดได้ว่าต่อเนื่องถึงปัจจุบัน เป็นช่วงที่เศรษฐกิจไทยกลับมาตามหลังประเทศเพื่อนบ้านอีกครั้ง (Falling behind again)

ช่วงแรกเมื่อร้อยห้าสิบปีก่อน รัชสมัยรัชการที่ห้า สังคมเศรษฐกิจไทยเป็นสังคมเรียบง่าย คนส่วนใหญ่อยู่ในชนบท เลี้ยงชีพด้วยเกษตรกรรม ขณะที่ในเมืองเป็นสังคมเล็ก ส่วนใหญ่เป็นพ่อค้าที่สืบเชื้อสายมาจากชาวจีนอพยพ การตัดสินใจทางการเมืองและการปกครองมาจากส่วนกลางคือ พระมหากษัตริย์และกลุ่มขุนนางที่เป็นเหมือนระบบราชการ ช่วงนี้ 1870-1940 นักประวัติศาสตร์ตั้งข้อสังเกตว่าประเทศไทยซึ่งเป็นประเทศเดียวที่ไม่ได้เป็นประเทศอาณานิคมเหมือนหลายประเทศในภูมิภาค ไม่ได้ใช้โอกาสที่มี คือ ความเป็นเอกราช เร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจเทียบกับญี่ปุ่นและประเทศอาณานิคมอื่นๆ ผลคือการพัฒนาเศรษฐกิจของไทยช่วงนั้นไปได้ช้า รายได้ประชาชาติต่อหัวของประชากรไทยปี 1938 เกือบตํ่าสุดในภูมิภาค ยกเว้นพม่า

ในประเด็นนี้ บทความอธิบายว่าผู้ทํานโยบายของไทยช่วงนั้นไม่ได้นิ่งเฉย ต้องการพัฒนาประเทศ แต่ติดอยู่ที่ความห่วงใยในเอกราชและอธิปไตยของประเทศจากภัยที่มาจากการล่าอาณานิคมที่เป็นความเสี่ยงขณะนั้น ทําให้ต้องมุ่งใช้ทรัพยากรไปที่การสร้างความแข็งด้านการทหารและการป้องกันประเทศแทนการพัฒนาเศรษฐกิจ เล่าถึงการที่รัฐไทยเลือกลงทุนด้านรถไฟด้วยเหตุผลความมั่นคงมากกว่าลงทุนสร้างระบบชลประทานซึ่งมีเหตุผลทางเศรษฐกิจสนับสนุน รวมถึงข้อจำกัดในการส่งนักเรียนไปศึกษาในต่างประเทศ และที่ไปก็ศึกษาด้านการทหารมากกว่าวิทยาศาสตร์ ผลคือระบบการศึกษาแบบตะวันตกของไทยพัฒนาได้ช้า การเรียนการสอนด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีไปไม่เร็วเท่าที่ควร นำไปสู่ความล่าช้าในการพัฒนาอุตสาหกรรมเทียบกับญี่ปุ่น แต่ความเป็นอยู่ของประชาชนโดยทั่วไปก็ไม่ได้ถูกกระทบ เพราะความสมบูรณ์ของภาคเกษตร โดยเฉพาะการผลิตข้าวที่ไม่ขาดแคลน แม้ในช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 1930s

ช่วงที่สอง ปี 1950-1997 เศรษฐกิจไทยฟื้นตัวหลังสงครามโลกครั้งที่สองได้เร็วสุดในภูมิภาค ได้ประโยชน์จากการเมืองที่มีเสถียรภาพ ต่างกับประเทศอาณานิคมที่การเมืองในประเทศวุ่นวายหลังได้รับอิสรภาพ ที่สำคัญสงครามที่จบทำให้ภัยจากการล่าอาณานิคมสิ้นสุดลง รัฐไทยจึงมุ่งพัฒนาประเทศได้อย่างเต็มที่ สานต่อการพัฒนาระบบธนาคารและธนาคารกลางที่เริ่มในช่วงสงคราม เพิ่มบทบาทภาครัฐในระบบเศรษฐกิจโดยจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ และจัดตั้งสี่หน่วยงานหลักเพื่อดูแลเรื่องนโยบายและการบริหารเศรษฐกิจ ทั้งหมดนำไปสู่แผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับแรกของประเทศในปี 1960 ผลคือเศรษฐกิจไทยเติบโตแบบก้าวกระโดดช่วง 40 ปีต่อมา คือปี 1956-1996 เติบโตเฉลี่ยร้อยละ 5.4 ต่อปี แซงหน้าประเทศอื่นๆในภูมิภาค

บทความชี้ว่าปัจจัยความสำเร็จของเศรษฐกิจไทยช่วงนี้มาจาก หนึ่ง ความเข้มแข็งของสี่สถาบันหลักด้านนโยบายเศรษฐกิจในระบบราชการ คือ แบงค์ชาติ สภาพัฒน์ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง และสํานักงบประมาณ ที่มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในภาวะที่การเมืองในระบบสภาขณะนั้นมีบทบาทน้อยต่อการกําหนดนโยบาย นำไปสู่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน และความมีเสถียรภาพของเศรษฐกิจ คือ อัตราเงินเฟ้อต่ำ อัตราแลกเปลี่ยนมีเสถียรภาพ ฐานะการคลังมั่นคงจากการปฏิรูประบบภาษี ทั้งหมดสร้างภาวะแวดล้อมที่เอื้อให้เศรษฐกิจเติบโต

สอง นโยบายเศรษฐกิจที่เปิดกว้างต่อการค้าและการลงทุนจากต่างประเทศ เน้นความเป็นเสรีของตลาดและการแข่งขัน ภาครัฐไม่แทรกแซงการทำงานของกลไกตลาด ไม่กีดกันบทบาทคนจีนในระบบเศรษฐกิจ ทั้งหมดเป็นพลังขับเคลื่อนการเติบโตของเศรษฐกิจในระบบทุนนิยม

สาม เสถียรภาพการเมือง คือแม้จะมีการเปลี่ยนรัฐบาลมีรัฐประหาร แต่รัฐไทยยังสามารถรักษากฏหมายและความสงบเรียบร้อยได้ ไม่มีการก่อความไม่สงบในประเทศ จึงไม่กระทบเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตาม ความเข้มแข็งเหล่านี้เริ่มแผ่วลงสิบปีก่อนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 1997 ซึ่งเป็นช่วงสิบปีที่เศรษฐกิจไทยเติบโตร้อนแรง ขยายตัวมากกว่าร้อยละ 7 ต่อปี ความอ่อนแอเป็นผลจากการเติบโตของเศรษฐกิจที่แซงหน้าความพร้อมของโครงสร้างพื้นฐานและปัจจัยสนับสนุน เช่นแรงงาน ค่าจ้างแท้จริงเพิ่มสูงจนภาคส่งออกสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน หนี้ภาคธุรกิจเพิ่มมากและการใช้เงินกู้ก็ไม่เป็นประโยชน์ต่อภาคการผลิตและระบบการเงิน ขณะเดียวกันเศรษฐกิจที่โตมากก็เพิ่มบทบาทนักการเมืองในการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจ ดังนั้น เมื่อไม่มีการปรับนโยบายเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น วิกฤตเศรษฐกิจก็ประทุขึ้นและเศรษฐกิจหดตัวรุนแรง

ช่วงที่สาม ปี1998 ถึง 2014 บทความให้ข้อสังเกตว่า วิกฤตปี1997 ซึ่งเปลี่ยนความรุ่งเรื่องของประเทศ เป็นผลส่วนหนึ่งจากการเสื่อมลงของอิทธิพลของระบบข้าราชการในการควบคุมเศรษฐกิจ และถูกแทนที่โดยอำนาจที่มีมากขึ้นๆของฝ่ายการเมือง ทำให้การกําหนดนโยบายเปลี่ยนเป็นการรอมชอมของภาคราชการในบริบทการเมืองของประเทศที่ได้เปลี่ยนไป และอำนาจในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจผ่านไปสู่พรรคการเมืองและความเป็นผู้นำของหัวหน้ารัฐบาล

เศรษฐกิจไทยหลังวิกฤตชะลอลงมาก เป็นผลจากการลงทุนที่หายไปกว่าครึ่ง สัดส่วนการลงทุนต่อจีดีพีลดลงจากร้อยละ 43.9 ปี 1995 เหลือ 20.8 ปี 2000 อัตราการลงทุนที่ตํ่ากระทบการขยายตัวของเศรษฐกิจทำให้ในปี 2007-2013 เศรษฐกิจไทยขยายตัวตํ่าสุดในภูมิภาค บทความชี้ว่าการลงทุนและการขยายตัวที่ต่ำเป็นผลจากหลายปัจจัย เช่น ความไม่มีเสถียรภาพของการเมืองที่ชะลอการลงทุนจากต่างประเทศ นโยบายประชานิยมที่กินพื้นที่การลงทุนของภาครัฐ ปัญหาโครงสร้างของเศรษฐกิจที่ไม่มีการแก้ไข เช่นคุณภาพการศึกษาและทักษะแรงงาน และความขัดแย้งทางการเมืองที่กระทบการเติบโตของเศรษฐกิจ สิ่งเหล่านี้ทําให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวต่ำและไม่สามารถหลุดออกจากกับดับประเทศรายได้ปานกลาง ซึ่งอัตราการขยายที่ต่ำก็มีต่อเนื่องถึงปัจจุบัน

นี่คือภาพการพัฒนาเศรษฐกิจไทยช่วง150ปีที่ผ่านมาโดยย่อ เห็นได้ว่าหลายปัญหา เช่นการศึกษา เป็นปัญหาที่มากับเศรษฐกิจไทยแต่ดั้งเดิมแต่ไม่มีการแก้ไขจริงจัง ทำให้เศรษฐกิจมีจุดอ่อนเรื่องนี้ไม่จบสิ้น กระทบโอกาสของคนในประเทศและการเติบโตของเศรษฐกิจ

ในความเห็นผม ประเด็นที่เราเรียนรู้จากบทความคือ ความล้มเหลวหรือความไม่สําเร็จของการพัฒนาประเทศให้ได้ดี พิจารณาจากประสบการณ์ประเทศไทย มาจากสองปัจจัย หนึ่ง ขาดความสามารถหรือunable สอง ขาดความตั้งใจหรือความปรารถนาที่จะพัฒนาประเทศ คือunwilling หมายถึงประเทศต้องมีทั้งสองด้าน คือความสามารถและความปรารถนาที่จะพัฒนาประเทศ ถ้าจะให้การพัฒนาประเทศประสพความสำเร็จ

ตัวอย่างเช่น ช่วงแรกของการพัฒนาเศรษฐกิจ เรามีความปรารถนาที่จะพัฒนาประเทศแต่ขาดความสามารถด้วยข้อจำกัดต่างๆทําให้เศรษฐกิจไทยตามหลังเพื่อนบ้าน ต่างกับช่วงสองที่เรามีทั้งความสามารถและความปรารถนาที่จะพัฒนาประเทศ ทำให้เศรษฐกิจพุ่งทะยาน ขณะที่ช่วงสามถึงปัจจุบัน เรามีความสามารถแต่ขาดความปรารถนาอย่างเเรงกล้าที่จะพัฒนาประเทศให้เติบโตไปข้างหน้า ปัญหาที่มีอยู่จึงไม่มีการแก้ไข เศรษฐกิจของประเทศจึงไม่ไปไหน

ด้วยบริบทนี้ ชัดเจนว่าการแก้ปัญหาเศรษฐกิจต้องเริ่มจากความปรารถนาของผู้นําประเทศ คือนักการเมืองคือผู้ทํานโยบาย ที่จะต้องการพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้า อันนี้ต้องมาก่อน เพราะถ้าไม่มี ปัญหาที่มีก็จะไม่มีการแก้ไข และเศรษฐกิจก็จะไม่เติบโต นี่คือข้อคิดที่อยากฝากไว้

เขียนให้คิด

ดร บัณฑิต นิจถาวร

ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล