21 ส.ค. 2566 – ปลายเดือนที่แล้ว ผมได้รับเชิญจากหลักสูตรนักบริหารระดับสูง “ธรรมศาสตร์เพื่อสังคม” รุ่นที่ 21 บรรยายเรื่อง นโยบายสาธารณะของไทย ซึ่งการตอบรับดีมาก ผู้เข้าอบรมเป็นนักบริหารจากภาคเอกชน ราชการ และภาคประชาสังคม พูดกันเรื่องความสำคัญของนโยบายสาธารณะกับการพัฒนาประเทศ ปัญหาที่ประเทศเราประสบ และแนวทางแก้ไข ซึ่งได้ประโยชน์มากเพราะผู้เข้าอบรมแลกเปลี่ยนความเห็นและประสบการณ์กันกว้างขวาง วันนี้จึงขอนำประเด็นนี้มาแชร์ให้แฟนคอลัมน์ “เขียนให้คิด” ทราบ
นโยบายสาธารณะเป็นคําที่ปัจจุบันฮิตและใช้กันมาก เพราะความสำคัญของสิ่งที่ภาครัฐทําที่จะมีต่อเศรษฐกิจและความเป็นอยู่ของคนในประเทศ นโยบายสาธารณะคือการแก้ปัญหา ในรูปของการออกกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ให้ประชาชนถือปฏิบัติ เป็นการทําหน้าที่ของภาครัฐ คือรัฐบาลและข้าราชการ เพื่อประโยชน์ของส่วนรวม นโยบายหรือสิ่งที่รัฐทําจะกระทบแรงจูงใจในระบบเศรษฐกิจ กระทบการจัดสรรทรัพยากรเศรษฐกิจของประเทศ และความเป็นอยู่ของประชาชน ชัดเจนว่านโยบายสาธารณะที่ดีจะทำให้ประเทศเติบโต ความเป็นอยู่ประชาชนดีขึ้น และสังคมมีเสถียรภาพ ตรงกันข้าม ถ้าแย่หรือทําได้ไม่ดี ประเทศ ประชาชน และสังคมก็จะเสียโอกาส
การทํานโยบายสาธารณะแต่ละปีใช้ทรัพยากรมาก ทั้งงบประมาณแผ่นดินประจำปี และเงินนอกงบประมาณที่รัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจใช้จ่าย นโยบายสาธารณะจึงเกิดขึ้นได้ทุกวันเมื่อภาครัฐตัดสินใจแก้ปัญหา เช่น โดยการออกระเบียบหรือทําโครงการ ซึ่งจะมีผลต่อการใช้ทรัพยากรของรัฐคือภาษีและเงินที่ภาครัฐกู้ยืม ประชาชนจึงต้องการนโยบายสาธารณะที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศ ที่ประชาชนได้ประโยชน์ เป็นการใช้ทรัพยากรที่มีประสิทธิภาพ และมีการดำเนินการอย่างมีธรรมาภิบาล คือ ถูกต้องตามกฏหมาย มีเหตุมีผล โปร่งใส ตรวจสอบได้ ประชาชนมีส่วนร่วม และผู้ทํามีความรับผิดรับชอบในสิ่งที่ทำคือมี Accountability
แต่โลกความเป็นจริงห่างไกลจากนี้มากโดยเฉพาะในประเทศเรา สังเกตุได้จากปัญหาที่ประเทศเรามี เรามีปัญหาที่ต้องแก้ไขมากและที่แก้ไขไปก็อาจทําได้ไม่ดี ทําให้เศรษฐกิจและประชาชนไม่ได้ประโยชน์ เสียโอกาส เศรษฐกิจโตตํ่ากว่าศักยภาพ ขณะเดียวกันการรั่วไหลก็มีมาก ชี้ถึงการใช้ทรัพยากรที่ไม่มีประสิทธิภาพ
ในหลักสูตรมีการศึกษาตัวอย่างนโยบายสาธารณะที่เกิดขึ้นจริงในประเทศเรา ทั้งระดับประเทศและท้องถิ่น และชี้ให้เห็นถึงข้อจำกัดที่ทําให้นโยบายสาธารณะไม่ประสบความสำเร็จ แม้จะมีความตั้งใจที่ดี ส่วนหนึ่งเพราะการวิเคราะห์ปัญหาเพื่อหาทางเลือกด้านนโยบายไม่ดีพอ รวมถึงมีปัญหาในระดับปฏิบัติการ ข้อจำกัดเหล่านี้สรุปได้เป็นห้าความท้าทายที่เป็นอุปสรรคต่อการทํานโยบายสาธารณะในบ้านเราขณะนี้
หนึ่ง สมรรถนะของภาครัฐในการแก้ปัญหาโดยเฉพาะระบบราชการ (Bureaucratic Capacity) สอง เสถียรภาพทางการเมืองที่มีผลต่อคุณภาพและความต่อเนื่องของนโยบาย สาม การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเพื่อให้เกิดนโยบายที่ดีตรงจุด สี่ ความโปร่งใสในกระบวนการทํานโยบายซึ่งโยงกับประเด็นการทุจริตคอร์รัปชั่น และห้า ข้อจำกัดในเรื่องข้อมูลและการวิเคราะห์
ความท้าทายเหล่านี้ชี้ว่าการได้มาซึ่งนโยบายสาธารณะที่ดีหรือการตัดสินใจที่ดีในการทําโยบายอาจต้องเริ่มที่วิธีหรือกระบวนการทํานโยบายที่ต้องปฏิรูปปรับปรุง คือเดินออกจากโมเดลการตัดสินใจในปัจจุบันที่เป็นแบบ “นํ้าตก” หรือ Waterfall model คือจากบนสู่ล่าง ที่ภาครัฐคือนักการเมืองกับระบบราชการจะทํานโยบายสาธารณะเองทั้งหมด ตั้งแต่ ตั้งนโยบายเอง คิดเอง วิเคราะห์เอง นำไปสู่การประกาศใช้และการปฏิบัติเอง ผลออกมาอย่างไรเป็นเรื่องที่ประชาชนต้องรับไป ถ้าผิดก็มาแก้ ทําใหม่ เป็นโมเดลการตัดสินใจแบบดั้งเดิมที่มีมาแต่ในอดีต ที่ตอนนั้นปัญหามีไม่มาก ไม่ซับซ้อน และความรู้ในระบบราชการมีมาก
แต่ปัจจุบันโลกได้เปลี่ยนไป ทั้งลักษณะของปัญหาที่สลับซับซ้อนขึ้น ข้อมูลที่มีมากขึ้น การวิเคราะห์เฉียบคมขึ้นจากการใช้เทคโนโลยีเช่น Big Data และ AI และความรู้ของคนในสังคมก็มีมากทั้งในภาคธุรกิจ ภาควิชาการ ภาคประชาสังคม ไม่ได้จํากัดอยู่ที่ภาครัฐหรือระบบราชการเหมือนก่อน ขณะเดียวกันประชาชนก็พร้อมมีส่วนร่วมในการทํานโยบายเพราะมองว่าเป็นปัญหาร่วมกัน
สิ่งเหล่านี้คือความคาดหวัง ที่ทําให้วิธีหรือโมเดลการทํานโยบายสาธารณะต้องเปลี่ยน คือเปลี่ยนจากโมเดลนํ้าตกเดิมไปสู่โมเดลการทํานโยบายสาธารณะที่เปิดกว้างต่อการมีส่วนร่วมและความร่วมมือของคนในสังคม เปิดกว้างต่อการใช้ข้อมูลมาวิเคราะห์เพื่อให้ได้ทางเลือกด้านนโยบายที่ดี นำไปสู่การตัดสินใจทางนโยบายที่มีเหตุผล มีหลักฐานทางวิชาการและข้อมูลสนับสนุน คือ เป็น Evidence-based decision making ที่จะแก้ปัญหาอย่างตรงจุดและเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม นี่คือทิศทางใหม่ที่นโยบายสาธารณะควรต้องเดิน เป็นทิศทางที่สังคมต้องการเห็นและสนับสนุน
คําถาม คือ เราจะเปลี่ยนไปสู่รูปแบบหรือโมเดลใหม่ของการทํานโยบายสาธารณะได้อย่างไร
ในหลักสูตร เราพูดถึงการเปลี่ยนแปลงในสามเรื่องที่ต้องทํา ที่จะนําไปสู่รูปแบบใหม่ของการทํานโยบายสาธารณะ
เรื่องแรก คน คือข้าราชการ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นผู้ที่มีจิตใจสาธารณะอยู่แล้ว คือต้องการพัฒนาประเทศ ต้องการทําเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ไม่งั้นคงไม่เข้ารับราชการ ที่ต้องเปลี่ยนคือวิธีคิดในการทํางาน หรือ mindset ที่ควรต้องว่องไว มุ่งสู่ความสำเร็จ ทําให้เกิดผลเพื่อให้สังคมได้ประโยชน์
มีคนพูดเสมอว่า อยากให้ข้าราชการไทยทํางานเข็มแข็งจริงจังเหมือนภาคธุรกิจ จริงๆ ในภาคราชการเรามีคนที่ดีและเก่งมาก ที่เราควรทําคือทําให้ข้าราชการเหล่านี้โดยเฉพาะระดับกลางคือซี 3- 8 ซึ่งเป็นฟันเฟืองของการทํานโยบาย มีวิธีคิดที่เป็นระบบ มีทักษะและรอบรู้ในเทคโนโลยีเพื่อนํามาประยุกต์ใช้ในการทํานโยบาย มีความสามารถที่จะทำงานร่วมกับผู้อื่น มีจิตใจที่ให้ความสำคัญกับความถูกต้องและธรรมาภิบาล มีความกระตือรือร้นที่จะทำงานให้ประสพความสำเร็จ เปรียบได้กับผู้ประกอบการในภาคธุรกิจ หรือ entrepreneur แต่เป็นผู้ประกอบการภาครัฐ ที่พร้อมผลักดันการแก้ปัญหาให้ประสบความสำเร็จ และพร้อมร่วมงานกับผู้อื่นเพื่อให้เกิดผล นี่คือข้าราชการรุ่นใหม่ที่อยากเห็นและต้องสร้างขึ้น
เรื่องที่สองคือสถาบัน หมายถึง ระบบราชการ ที่ต้องมีค่านิยมที่จะทำงานด้วยเหตุผล ไม่อ่อนไหวต่ออามิสสินจ้างและแรงกดดันทางการเมือง มองประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนเป็นที่ตั้ง มีความเข้มแข็งเชิงสถาบันที่จะยืนหยัดในเรื่องเหล่านี้ และเปิดกว้างต่อการแชร์ข้อมูล ต่อการใช้เทคโนโลยีวิเคราะห์ทางเลือกทางนโยบาย และการทํางานร่วมกับผู้อื่น นี่คือสิ่งที่ต้องเกิดขึ้นเพื่อการขับเคลื่อนนโยบายที่จะเป็นประโยชน์และได้การสนับสนุนจากประชาชน
เรื่องที่สาม คือ สร้างวัฒนธรรมองค์กรให้เกิดการทํานโยบายแบบ Evidence-based และมีธรรมาภิบาลในสถาบันราชการ ซึ่งเป็นเรื่องที่สามารถทําได้ ไม่ไกลตัวหรือเพ้อฝัน เพราะวัฒนธรรมองค์กรเป็นเรื่องพฤติกรรมของคนในองค์กรที่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ เพียงแต่ต้องเริ่ม ต้องทําจริงจัง และมีบุคคลในระดับนําขององค์กรเข้าร่วมขับเคลื่อนและทําตนให้เป็นตัวอย่าง
นี่คือการบ้านที่รออยู่ เป็นเรื่องที่สามารถทําได้ทั้งสามเรื่อง และถ้าทําได้ คุณภาพนโยบายสาธารณะและการตัดสินใจด้านนโยบายของประเทศจะดีขึ้นไม่เหมือนเดิม ปัญหาต่างๆจะแก้ไขได้ และอาจเป็นการแก้ปัญหาที่ถาวร เศรษฐกิจจะได้ประโยชน์และความเป็นอยู่ของประชาชนจะดีขึ้น สังคมมีเสถียรภาพ ความไว้วางใจหรือ Trust ที่ประชาชนมีต่อการทําหน้าที่ของภาครัฐจะสูงขึ้น ประชาชนจะเชื่อมั่นและพร้อมสนับสนุนภาครัฐในเรื่องอื่นๆ นำมาสู่ความสามารถในการแก้ปัญหาของประเทศที่จะยิ่งสูงขึ้น ทําให้ประเทศจะสามารถแก้ไขปัญหาอื่นที่ยากได้
นี่คือทั้งหมดที่แชร์กันในหลักสูตร หวังว่าเป็นประโยชน์ ทําให้มีความหวังว่าปัญหาที่ประเทศมีจะสามารถแก้ไขได้
เขียนให้คิด
ดร บัณฑิต นิจถาวร
ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล
