ประเทศไทยกับการยกระดับการพัฒนาประเทศ

19 ก.ย. 2565 – อาทิตย์ที่แล้ว ผมได้ไปกล่าวปาฐกถาพิเศษเปิดงานสัมมนาวิชาการ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เรื่อง “ความท้าทายของการยกระดับ S curve ในยุค Next Normal” วันนี้จึงอยากแชร์ความเห็นของผมให้แฟนคอลัมน์ “เขียนให้คิด” ทราบ 

หากย้อนหลังกลับไป 30 ปีที่แล้ว ประเทศไทยเป็นประเทศที่ประสบความสำเร็จมากในการพัฒนาเศรษฐกิจ เศรษฐกิจมีการพัฒนาและเติบโตต่อเนื่อง ขับเคลื่อนโดยพลวัตของภาคเอกชน และการลงทุนของภาครัฐ ภายใต้โมเดลการเติบโตที่นําโดยการส่งออกและการลงทุน เป็นโมเดลการพัฒนาเศรษฐกิจที่สร้าง S curve ตัวเเรกให้กับประเทศคือ อุตสาหกรรมส่งออก ที่ประสพความสำเร็จ ความเป็นอยู่ของคนในประเทศดีขึ้น อัตราความยากจนลดลง 

แต่ภายใต้ความเข็มแข็งนี้ ความอ่อนแอก็มีซ่อนอยู่มาก จากระดับการออมของประเทศที่ต่ำเทียบกับอัตราการเติบโต ทําให้เศรษฐกิจต้องพึ่งการใช้เงินกู้จากต่างประเทศมาขับเคลื่อนการขยายตัว เราไม่มีความยืดหยุ่นของกรอบนโยบายเศรษฐกิจมหภาคขณะนั้นเทียบกับความเป็นเสรีของระบบการเงินโลกที่ได้เปลี่ยนไปโดยเฉพาะเงินทุนเคลื่อนย้าย มีประเด็นความสามารถของภาคธุรกิจที่จะใช้ประโยชน์เงินที่กู้มาอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งส่วนหนึ่งโยงกับปัญหาธรรมาภิบาล นำไปสู่การกู้ยืมและการใช้จ่ายที่เกินตัว ทั้งหมดทําให้การขยายตัวของเศรษฐกิจสะดุดเมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 แต่ก็ฟื้นตัวได้เร็ว เศรษฐกิจกลับมาขยายตัวตั้งแต่ปี 2542 เป็นต้นมา 

ผลจากวิกฤติปี 2540 นำไปสู่การปฏิรูปใหญ่ทําให้กรอบนโยบายเศรษฐกิจมหภาคมีความยืดหยุ่นมากขึ้น ปรับระบบอัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัวและเปลี่ยนกรอบการดำเนินนโยบายการเงินให้มีอัตราเงินเฟ้อเป็นเป้าหมาย การกํากับและตรวจสอบสถาบันการเงินก็มีการปฏิรูป มีการพัฒนาตลาดการเงิน เช่นตลาดพันธบัตร สิ่งเหล่านี้ทําให้เศรษฐกิจไทยเข็มแข้งขึ้นหลังวิกฤตปี 40 และจุดทดสอบสําคัญก็คือวิกฤติเศรษฐกิจการเงินโลกปี 2551 ที่เศรษฐกิจไทยสามารถประคองตัวจากผลกระทบที่เกิดขึ้นและสอบผ่านวิกฤติเศรษฐกิจโลกได้อย่างปลอดภัย 

แต่ที่น่าเสียดายคือสิ่งที่เราไม่ได้ทำหลังปี 2540 คือ ไม่ได้ปฏิรูปภาคเศรษฐกิจจริงคือ real sector และไม่ได้ปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจด้านอุปทานที่จะเพิ่มความสามารถในการผลิตให้กับประเทศ ไม่มีการปฏิรูปตลาดแรงงาน ระบบการศึกษา การทํางานของกลไกตลาด ไม่มีการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่จะสนับสนุนภาคเอกชนแบบมองไปข้างหน้า ไม่มีการปฏิรูปการทํางานของระบบราชการและธรรมาภิบาลภาครัฐ สิ่งเหล่านี้คือกลไกที่จะสนับสนุนเศรษฐกิจให้เติบโตได้ต่อเนื่องในระยะยาว เป็นการปฏิรูปที่ควรทํา แต่ไม่ได้ทํา 

ผลคือเศรษฐกิจไม่มี sector ใหม่หรือสินค้าใหม่ที่จะหารายได้และแข่งขันกับต่างประเทศ เราขาดแคลนทรัพยากรบุคคลที่มีคุณภาพที่มีทักษะแรงงานสูง ภาคธุรกิจลงทุนน้อยเพราะความไม่พร้อมของโครงสร้างพื้นฐานที่ทันสมัยที่จะสนับสนุนการลงทุนใหม่ของภาคเอกชน ที่สําคัญ คือความอ่อนแอเรื่องธรรมาภิบาลโดยเฉพาะในภาครัฐมีมากขึ้น สะท้อนได้จากปัญหาคอร์รัปชั่นที่เพิ่มขึ้นตลอดช่วงยี่สิบปีที่ผ่านมา ทําให้ประเทศไทยกลายเป็นประเทศที่มีต้นทุนสูงในการทำธุรกิจ 

สิ่งที่ตามมาคือเศรษฐกิจไทยยังคงอยู่ใน S Curveตัวเดิม ไม่สามารถยกระดับไปสู่เศรษฐกิจที่มีความสามารถในการผลิตในระดับที่สูงขึ้น กลายเป็นเศรษฐกิจที่ขยายตัวตํ่าและบางปีตํ่าสุดในภูมิภาค ประเทศมีความเหลื่อมลํ้าสูงเป็นอันดับต้น ๆ ของโลก ขณะที่การทํางานของภาครัฐไม่สามารถสนับสนุนให้เศรษฐกิจของประเทศปรับตัวเพื่อให้สามารถแข่งขันได้มากขึ้นโดยเฉพาะในเศรษฐกิจโลกที่มีการเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอนมาก ประเทศไทยติดอยู่ในกับดักประเทศรายได้ปานกลางและไม่สามารถเติบโตเป็นประเทศที่มีการพัฒนาในระดับที่สูงแม้ศักยภาพของประเทศจะมีมาก ซึ่งน่าเสียดายมาก 

เหตุการณ์ในอดีตตอกยํ้าความจําเป็นของการยกระดับความสามารถในการผลิตของประเทศ ผ่านการสร้าง S curve ตัวใหม่ที่จะทําให้ประเทศแข่งขันได้ และตอบคําถามว่า ประเทศไทยจะอยู่อย่างไงในอนาคต เราจะผลิตอะไรเพื่อหารายได้ และสิ่งที่ประเทศผลิตจะนําไปสู่ความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นของคนในประเทศอย่างทั่วถึงหรือไม่ เป็นคําถามที่ต้องการคําตอบ เพราะในทางเศรษฐศาสตร์ การเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาวจะมาจากความสามารถในการผลิตของประเทศเป็นสำคัญ ไม่มีอย่างอื่น 

บ้านเราที่ผ่านมาได้ศึกษาเรื่อง S Curve พอสมควร เริ่มด้วยเเนวคิดที่เน้นการupgrade อุตสาหกรรมการผลิตที่มีอยู่เดิมโดยการไต่บันไดเทคโนโลยี ไปสู่การใช้เทคโนโลยีในระดับที่สูงขึ้นเพื่อสร้างมูลค่าเพื่มมากขึ้นให้กับประเทศ เป็นการต่อยอดหรือยืด S curve ตัวเดิมให้สามารถยืนระยะได้นานขึ้นและสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับประเทศได้มากขึ้น 

อย่างไรก็ตาม ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาเศรษฐกิจโลกได้เปลี่ยนไปมาก ขับเคลื่อนโดยแนวโน้มสำคัญสี่เรื่องที่มีผลให้แนวคิดเรื่องการสร้างความสามารถในการผลิตให้กับประเทศเปลี่ยนไปเช่นกัน คือ เปลี่ยนจากการต่อยอด S curveเดิม ไปสู่การสร้าง S curve ใหม่ที่จะเป็นฐานรายได้ใหม่ให้กับประเทศ ที่fit กับบริบทการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจสามารถหาประโยชน์ได้ 

แนวโน้ม 4 เรื่อง คือ 1.การเติบโตของจีนและประเทศตลาดเกิดใหม่ที่นำไปสู่การขยายตัวของกําลังซื้อและการบริโภคในเศรษฐกิจโลกแบบก้าวกระโดด 2.ความก้าวหน้าของเทคโนโลยีและนวัตกรรมที่นํามาสู่การลดต้นทุนในการผลิต และเปลี่ยนความเป็นอยู่และพฤติกรรมผู้บริโภคทั่วโลก 3. การเปลี่ยนของโครงสร้างประชากร ที่โลกเข้าสู่สังคมสูงวัยและคนอายุยืนขึ้น สร้างความต้องการใหม่ๆทั้งในเรื่องสินค้าและบริการ และ 4. ความเข็มข้นของกระแสโลกาภิวัตน์ที่ทำให้การเชื่อมต่อของคนในโลกหรือ connectedness ทําได้มากขึ้นในทุกมิติ ในเรื่องการติดต่อ ข้อมูลข่าวสาร การเดินทาง การศึกษา การลงทุน การซื้อสินค้าบริการ และการเคลื่อนย้ายสินค้า 

สิ่งเหล่านี้ได้เปลี่ยนพฤติกรรมและการใช้ทรัพยากรในเศรษฐกิจโลกอย่างสิ้นเชิงทั้งในด้านอุปสงค์และอุปทาน นำไปสู่ความต้องการสินค้าและบริการที่หลากหลาย ที่เฉพาะเจาะจงมากขึ้น เกิดอุตสาหกรรมใหม่ๆขึ้นมาตอบสนองความต้องการเหล่านี้ สร้างโอกาสใหม่ทางธุรกิจและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจให้กับประเทศที่จะ diversify หรือขยับขยายฐานการผลิตไปสู่อุตสาหกรรมใหม่เพื่อตอบสนองความต้องการเหล่านี้และเป็นฐานรายได้ใหม่ให้กับประเทศถ้าสามารถพัฒนาความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบหรือ comparative advantage ในการผลิตสินค้าเหล่านี้ เป็นการก้าวกระโดดหรือ jump start ระบบเศรษฐกิจโดย S Curve ตัวใหม่ 

สำหรับประเทศไทยล่าสุดสภาพัฒน์ฯในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่13 ก็ได้วางเป้าไว้ที่หกสาขาเศรษฐกิจที่จะเป็นอุตสาหกรรมเป้าหมายหรือ S curve ตัวใหม่ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ได้แก่ เกษตรและเกษตรแปรรูปมูลค่าสูง การท่องเที่ยวที่ยั่งยืน ยานยนต์ไฟฟ้า การแพทย์และสุขภาพ โลจิสติก และอิเล็กทรอนิกส์อัจฉริยะ บทความที่จะนำเสนอในการสัมมนาพูดถึงห้าอุตสาหกรรมที่คล้ายกัน คือเกษตร อิเล็กทรอนิกส์และเครื่องไฟฟ้า ส่งออกอาหาร เครื่องมือแพทย์ และอุตสาหกรรมยา ซึ่งน่าสนใจมาก 

ผมเองไม่มีความรู้พอที่จะบอกว่าอุตสาหกรรมเหล่านี้จะเป็นตัวเลือกที่ดีมากน้อยแค่ไหน แต่อยากตั้งข้อสังเกตว่า อุตสาหกรรมที่จะเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจควรต้องเป็นอุตสาหกรรมที่ประเทศไทยทําได้ดีกว่าประเทศอื่นๆในโลก ไม่มีใครแข่งได้ และเข้ากับกับบริบททรัพยากรเศรษฐกิจและทักษะเด่นที่ประเทศและคนไทยมี รวมถึงมี backward linkage หรือการเชื่อมต่อสูงกับส่วนอื่นๆของเศรษฐกิจ เพื่อให้คนส่วนใหญ่ของประเทศสามารถมีส่วนร่วมในกระบวนการผลิตและได้ประโยชน์ คือ กระบวนการเติบโตของเศรษฐกิจใน S curve ตัวใหม่จะต้องเปิดกว้าง คือ inclusive ให้ทุกคนสามารถมีส่วนร่วมและได้ประโยชน์ เพื่อนำไปสู่การเติบโตที่ทั่วถึงและยั่งยืน 

แต่ที่ต้องตระหนักและเป็นประเด็นสําคัญที่ผมจะฝากไว้วันนี้คือ แม้ประเทศไทยจะเลือกอุตสาหกรรมใหม่ได้ดี แต่การทำให้ S curve ตัวใหม่เกิดขึ้นจริงไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะหมายถึงความพร้อมที่จะปฏิรูปด้าน Supply side หรือด้านอุปทานของประเทศเพื่อให้อุตสาหกรรมใหม่เกิดขึ้น ซึ่งเป็นความท้าทายด้านนโยบายที่เรามีมาตลอดและไม่ได้ทำ แต่จําเป็นต้องทําเพื่อให้ S Curve ตัวใหม่เกิดขึ้น โดยเฉพาะในสองเรื่องที่การปฏิรูปต้องเกิดขึ้นและต้องให้ความสำคัญเป็นพิเศษ 

เรื่องเเรกคือเรื่องคนที่ต้องพร้อมด้านทรัพยากรบุคคลที่จะรองรับและสนับสนุนการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้น ทั้งในเรื่องจำนวน ความรู้ และทักษะแรงงานที่ควรมี อย่างที่ทราบโลกเศรษฐกิจสมัยนี้แพ้ชนะกันด้วย talent ของประชากร หรือความสามารถของบุคลากรในกําลังแรงงาน ทั้งในระดับบริษัทและระดับประเทศ แต่เรื่องนี้ประเทศไทยมีข้อจำกัดมากคือขาดแคลนทักษะแรงงานและ talent ของบุคลากรแรงงานที่ควรมีที่จะขับเคลื่อนเศรษฐกิจ 

ปัญหานี้ยิ่งน่าห่วงมองไปข้างหน้าจากที่สังคมไทยจะเข้าสังคมสูงวัยเต็มรูปแบบทําให้กําลังแรงงานของประเทศจะลดลงมาก จากประมาณ 38 ล้านคนในปัจจุบันเหลือประมาณ  24 ล้านคนในสามสิบกว่าปีข้างหน้า เป็นตัวเลขที่ประเมินโดยธนาคารโลก คน 24 ล้านคนนี้มีภาระที่ต้องดูแลการเติบโตของเศรษฐกิจและความเป็นอยู่ของคนทั้งประเทศ โดยเฉพาะผู้สูงวัยจํานวนมากที่ไม่มีรายได้ เป็นภาระของคนรุ่นใหม่ที่หนักมากและพวกเขาจะทำได้ก็ต่อเมื่อพวกเขามีความรู้ ความสามารถ มีทักษะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและการกำหนดนโยบายของประเทศ ชัดเจนว่า โจทย์ใหญ่ของเราคือการสร้างความรู้ ความสามารถและทักษะให้กับคนในประเทศ ผ่านการปฏิรูปการศึกษา ยกระดับทักษะของกําลังแรงงาน และพัฒนา talentระดับสูงด้วยการลงทุนด้านวิจัยและนวัตกรรมของภาคเอกชน ทั้งหมดนี้ต้องเกิดขึ้น 

เรื่องที่สองคือการสร้าง enabling environment หรือภาวะแวดล้อมด้านเศรษฐกิจและการบริหารจัดการภาครัฐที่จะสนับสนุนและสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องให้การเปลี่ยนแปลงที่อยากเห็นเกิดขึ้น ประเด็นคือการปฏิรูปด้านอุปทานเป็นการเปลี่ยนแปลงใหญ่ และการเปลี่ยนแปลงใหญ่ๆจะเกิดขึ้นไม่ได้ถ้าไม่มีความร่วมมือ แรงสนับสนุน และการมีส่วนร่วมของภาคธุรกิจและประชาชน ในระบบทุนนิยม การมีส่วนร่วมจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อประชาชนมองว่าส่วนรวมจะได้ประโยชน์จากโอกาสทางเศรษฐกิจที่จะเกิดขึ้น เป็นโอกาสที่เปิดกว้างและเป็นธรรม ซึ่งมาจากระบบเศรษฐกิจที่มีการแข่งขัน เคารพกติกา มีการบังคับใช้กฎหมายที่เข็มแข็งตรงไปตรงมา สนับสนุนโดยการทําหน้าที่ของภาครัฐอย่างมืออาชีพและมีธรรมาภิบาล นําไปสู่การให้บริการประชาชนที่มีประสิทธิภาพ และการตัดสินใจที่ดีในการทำนโยบายสาธารณะที่เศรษฐกิจและส่วนรวมได้ประโยชน์ 

สิ่งเหล่านี้ คือ enabling environment ที่จะขับเคลื่อนให้ S curve ตัวใหม่เกิดขึ้น เป็นenabling environment ที่คนในประเทศต้องการเพื่อปลดปล่อยพลังทางเศรษฐกิจที่ประเทศมี ให้นำไปสู่การเติบโตและการเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้นของประเทศ ตรงกันข้ามถ้าไม่มี enabling environment การสร้าง S Curve ตัวใหม่ก็จะเกิดยากและประเทศไทยก็จะต้องอยู่กับ S Curve ตัวเดิมต่อไป ไม่ไปไหน เหมือนช่วง 20 ปีที่ผ่านมา การสร้าง enabling environment หรือภาวะแวดล้อมสนับสนุน จึงเป็นสิ่งที่เราต้องทำให้เกิดขึ้นและเป็นสิ่งที่เราทำได้ 

เขียนให้คิด

ดร. บัณฑิต นิจถาวร
ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล