สวนกล้วยทางออกหรือทางตันของที่ดินรกร้าง?

สวนกล้วยทางออกหรือทางตันของที่ดินรกร้าง?

ประเด็นเรื่องการใช้ที่ดินรกร้างในเขตใจกลางเมืองเพื่อไปปลูกกล้วยหรือทำสวนเกษตรได้กลับมาเป็นข่าวอีกครั้ง เพราะภาครัฐจะจัดเก็บภาษีที่ดินรกร้างเต็มตามอัตราที่กำหนดไว้ในกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 หลังจากที่ได้ผ่อนผันให้จัดเก็บเพียงร้อยละ 10 ของอัตราเต็มในตลอดสองปีที่ผ่านมาที่มีวิกฤตโควิด-19 ซึ่งมีผลให้องค์กรปกครองท้องถิ่นต้องขาดรายได้ไปถึงปีละ 3 หมื่นล้านบาท
ในช่วงการหาเสียงเลือกตั้งผู้ว่ากรุงเทพมหานครที่ผ่านมา ก็มีผู้สมัครผู้ว่าฯ บางรายที่ได้นำประเด็นนี้ไปอภิปรายติเตียนเหล่านายทุนเจ้าของที่ดินที่ทำการปรับเปลี่ยนพื้นที่รกร้างผืนใหญ่ใจกลางเมืองเพื่อไปใช้ปลูกกล้วยหรือพืชผลอื่นว่า เป็นความจงใจที่จะอาศัยช่องโหว่ของกฎหมายเพื่อหลีกเลี่ยงไม่เสียภาษีที่ดินตามจำนวนที่กฎหมายกำหนด ทั้ง ๆ ที่นายทุนเหล่านี้ก็มีกำลังทรัพย์ที่จะจ่ายได้ ผลเสียที่ตามก็คือ ทำให้กรุงเทพมหานครขาดรายได้ที่จำเป็นต่อการพัฒนาแก้ไขปัญหาให้กับชาวกรุงเทพมหานคร

แต่สาเหตุที่แท้จริงที่ทำให้มีสวนกล้วยหรือสวนเกษตรใจกลางเมืองจำนวนมากก็คือ อัตราภาษีที่ดินรกร้างที่ตั้งไว้สูงมากเมื่อเปรียบเทียบกับภาษีที่ดินประเภทอื่น

อัตราภาษีที่ดินรกร้างที่กำหนดในกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 จะมีเพดานภาษีสูงสุดอยู่ที่ 1.2% และจะปรับเพิ่มในอัตรา 0.3% ในทุก 3 ปี แต่อัตรารวมจะไม่เกิน 3%

เมื่อเปรียบเทียบกับอัตราภาษีที่ดินเกษตรกรรมแล้ว จะเห็นความแตกต่างได้อย่างชัดเจน เนื่องจากเพดานภาษีสูงสุดในกรณีนี้จะอยู่ที่ 0.15% เท่านั้น เพราะต้องช่วยลดภาระด้านภาษีให้กับเกษตรกรส่วนใหญ่

แล้วทำไมจึงต้องมีการกำหนดอัตราภาษีที่ดินรกร้างให้มีขนาดโดยเปรียบเทียบที่สูงกว่าอัตราภาษีของที่ดินประเภทอื่นค่อนข้างมาก
คำตอบก็อยู่ที่แนวคิดพื้นฐานของกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ที่มองว่า “ที่ดินรกร้าง” นั้น ถือเป็นรูปแบบของการใช้ที่ดินอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และมีมูลเหตุมาจากการที่เหล่านายทุนที่ดินทั้งหลายต้องการจะกว้านซื้อที่ดินเปล่ามาเก็บไว้โดยไม่ใช้ทำประโยชน์เพียงเพื่อหวังเก็งกำไร ดังนั้น นายทุนพวกนี้จึงควรต้องเสียภาษีที่ดินรกร้างในอัตราที่สูงเมื่อเปรียบเทียบกับอัตราภาษีสำหรับที่ดินประเภทอื่น

ความเชื่อพื้นฐานเหล่านี้ถูกต้องจริงแท้แน่นอนหรือไม่ หรือเป็นเพียงมายาคติเท่านั้น

อันที่จริงแล้ว ยังมีคำอธิบายอีกด้านหนึ่งในเชิงเศรษฐศาสตร์ว่า เจ้าของที่ดินรกร้างอาจไม่ได้เก็บที่ดินไว้เพื่อการเก็งกำไรในอนาคต แต่เป็นเพราะว่าเจ้าของที่ดินต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนที่จะตามมาถ้ารีบร้อนตัดสินใจเลือกใช้ประโยชน์จากที่ดินนั้น ๆ ในตอนนี้เลย เพราะที่ดินรกร้างเหล่านี้อาจมีทางเลือกอื่นในการใช้ประโยชน์ในอนาคตที่ดีกว่าทางเลือกในปัจจุบันก็ได้ ดังนั้นการถือครองเป็นที่ดินรกร้างไว้ก่อนจึงไม่ใช่การเก็งกำไรจากราคาฟองสบู่ แต่เป็นการเก็บทางเลือกที่ดีกว่าในอนาคตไว้นั่นเอง ตัวอย่างเช่นเมื่อปลายปีที่แล้ว มีข่าวว่าบริษัทพัฒนาที่ดินขนาดใหญ่แห่งหนึ่ง ประกาศที่จะใช้พื้นที่กลางกรุงสำหรับการปลูกสวนผักเพื่อเพิ่มพื้นที่สีเขียวให้กับคนเมืองในบริเวณนั้น แต่ถ้าเราตามไปดูข่าวย้อนหลังของกลุ่มนี้ก็จะพบว่า เป้าหมายที่แท้จริงของการใช้ประโยชน์จากที่ดินนี้ก็คือ การสร้างตึกระฟ้าที่สูงที่สุดในประเทศไทยในอนาคต เขาจึงต้องการเก็บที่ดินนี้ไว้เพื่อรอจนกว่าจะมั่นใจได้ว่าที่ดินผืนนี้เหมาะสมที่จะใช้สร้างตึกที่สูงที่สุดได้ในอนาคต ดังนั้นการเก็บที่ดินนี้ไว้เพื่อทำสวนผักไปก่อนในตอนนี้ก็เพราะเขายังต้องการรอให้ได้ข้อมูลที่ใช้ในการตัดสินใจให้มากกว่านี้ทั้งนี้ก็เพื่อจะหลีกเลี่ยงค่าใช้จ่ายในการแก้ไขปรับเปลี่ยนที่สูงมากหากตัดสินใจผิดพลาดไป การเก็บที่ดินผืนนี้ไว้ก่อนเพื่อรอเวลาที่เหมาะสมจึงเป็น “การใช้ประโยชน์ที่ดินที่มีประสิทธิภาพในเชิงพลวัต” อีกด้วย กรณีนี้จึงไม่ใช่การเก็บที่ดินรกร้างไว้เพื่อหวังเก็งกำไรจากราคาฟองสบู่ในอนาคต การจัดเก็บภาษีที่ดินรกร้างที่สูงมากจึงเท่ากับเป็นการบีบบังคับให้เจ้าของที่ดินที่ยังไม่แน่ใจว่าจะสร้างตึกสูงที่สุดในที่ดินนี้ได้ในตอนนี้ ต้องเลือกที่จะใช้ที่ดินแปลงนี้ไปทำสวนผักกลางกรุงไปพลาง ๆ ก่อน (ซึ่งเป็นเรื่องที่กฎหมายได้เปิดช่องไว้ให้ทำได้) เพื่อเก็บที่ดินผืนนี้ไว้และรอจนกว่าจะมีข้อมูลที่เพียงพอแล้วจึงสร้างตึกสูงที่สุดบนที่ดินนี้ได้นั่นเอง

แล้วทางออกที่เหมาะสมสำหรับปัญหานี้คืออะไร

ทางออกที่ถูกต้องในเชิงเศรษฐศาสตร์สำหรับปัญหานี้ก็คือ การลดช่องว่างที่แตกต่างกันมากจนเกินไประหว่างอัตราภาษีที่ดินรกร้างกับอัตราภาษีที่ดินเกษตรกรรมให้เหลือน้อยลงจนถึงระดับที่เป็นที่ยอมรับรอมชอมกันได้สำหรับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องง่าย
แต่จะขอยกตัวอย่างทางออกที่เป็นไปได้ในทางปฏิบัติและทางการเมืองซึ่งก็คือ ข้อเสนอของท่านว่าที่ผู้ว่ากรุงเทพมหานครคนใหม่ที่ได้นำเสนอไว้ว่า ให้หันไปใช้มาตรการจูงใจเพื่อสร้างพื้นที่สีเขียวแทนการปลูกกล้วย กล่าวคือ หาแรงจูงใจที่จะทำให้เอกชนนำที่ดินรกร้างมาให้ทางกรุงเทพมหานครเช่าเพื่อใช้ทำพื้นที่สีเขียวขนาดเล็กตามนโยบายสวน 15 นาที หรือ Pocket Park ทั่วกรุง เพื่อกระจายสวนสาธารณะที่ประชาชนจะเข้าถึงได้ด้วยการเดินในเวลา 15 นาทีหรือ 800 เมตร ซึ่งการทำพื้นที่สีเขียวนี้จะช่วยลดปัญหาอาชญากรรม ลดปัญหาอัคคีภัย และลดมลพิษแก่สิ่งแวดล้อม โดยเอกชนจะได้รับประโยชน์ผ่านมาตรการการงดเว้นภาษีเพื่อสร้างแรงจูงใจ ทั้งนี้ทางกรุงเทพมหานครมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างได้เองตามที่เห็นเหมาะสม แต่ต้องไม่เกินกว่าอัตราสูงสุดที่กฎหมายกำหนดไว้

สรุปแล้ว ลำพังการเก็บภาษีที่ดินรกร้างในอัตราสูงเพียงอย่างเดียว ไม่อาจช่วยลดจำนวนที่ดินรกร้างในเขตเมืองได้ และก็ไม่ช่วยให้เก็บภาษีได้มากขึ้นตามที่วาดฝันกันไว้ด้วย แต่กลับจะทำให้มีสวนกล้วยผุดขึ้นเต็มบ้านเต็มเมืองแทน ดังนั้นทางกรุงเทพมหานครจึงควรต้องคิดหาวิธีที่เป็นเสมือนกุญแจที่จะใช้ไขทางออกของปัญหาแบบ win-win ให้ได้มากขึ้น ด้วยการประสานการทำงานร่วมกับภาคเอกชนและชาวบ้านต่อไปนั่นเอง

ดร อารยะ ปรีชาเมตตา
กนิษฐา หลิน
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล