ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ ๒๖): ร่างรัฐธรรมนูญในสมัยรัชกาลที่เจ็ด

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯให้นายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศและพระยาศรีวิศาลวาจา ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศยกร่างเค้าโครงรัฐธรรมนูญขึ้น  ซึ่งแล้วเสร็จเมื่อวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2474  โดยเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีชื่อในภาษาอังกฤษว่า “An Outline of Changes in the Form of Government”  (เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง)

ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงสาระสำคัญที่น่าสนใจบางประการ โดยเริ่มจาก ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีและสภานิติบัญญัติ

ในเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กำหนดให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศ ทำหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้คัดสรรและแต่งตั้งบุคคลที่พระองค์ทรงเห็นว่ามีคุณสมบัติเหมาะสมที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี  โดยไม่จำกัดว่าจะต้องเป็นสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์หรือมีตำแหน่งขุนนางเสนาบดี จากการที่นายกรัฐมนตรีมาจากการคัดสรรและแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ นายกรัฐมนตรีจึงรับผิดชอบโดยตรงต่อพระมหากษัตริย์

แม้ว่าเค้าโครงฯจะกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมีสิทธิ์ในการเลือกบุคคลเป็นคณะรัฐมนตรี  แต่เค้าโครงฯนี้เห็นว่า แต่เดิมการแต่งตั้งรัฐมนตรีเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์  ดังนั้น การจะผ่องถ่ายอำนาจทั้งหมดโดยทันทีให้แก่นายกรัฐมนตรี จึงอาจจะเป็นการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วเกินไป ดังนั้น ในเบื้องต้น เมื่อนายกรัฐมนตรีเลือกบุคคลเป็นคณะรัฐมนตรีแล้ว ควรที่จะให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชวินิจฉัยยืนยันเห็นชอบด้วย

นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมีวาระที่กำหนดไว้ตายตัว โดยให้เป็นไปตามวาระของสภานิติบัญญัติ แต่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจะลาออกก่อนครบวาระก็ได้ โดยทำหนังสือกราบบังคมทูลต่อพระมหากษัตริย์  แต่พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งให้กลับไปดำรงตำแหน่งอีกก็ได้  ขณะเดียวกัน พระองค์ทรงมีพระราชอำนาจที่จะขอให้นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่งก็ได้ และเมื่อไรก็ตามที่นายกรัฐมนตรีลาออกเองหรือถูกขอให้ออกจากตำแหน่ง คณะรัฐมนตรีก็จะต้องพ้นจากตำแหน่งไปด้วย                        

นายกรัฐมนตรีจะทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีและเป็นผู้เดียวที่จะเป็นตัวกลางสื่อสารระหว่างพระมหากษัตริย์และคณะรัฐมนตรี

ในส่วนของสภานิติบัญญัติ เค้าโครงฯได้กำหนดไว้ว่า ควรจะมีจำนวนมากพอที่จะเป็นตัวแทนของประชาชน แต่ก็ไม่ควรที่จะมีจำนวนที่มากเกินไป เพราะจะทำให้ทำงานล่าช้า ดังนั้น จำนวนที่ประมาณไว้น่าจะอยู่ไม่เกิน 75 และไม่น้อยกว่า 50 คน

เค้าโครงฯได้เสนอว่า สภานิติบัญญัติอาจจะประกอบไปด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดก็ได้ หรือแต่งตั้งทั้งหมดก็ได้ หรือผสมทั้งสองแบบ   

โดยในเค้าโครงฯได้ให้ความเห็นไว้ด้วยว่า ถ้าเป็นแบบแต่งตั้งทั้งหมด  จุดอ่อนก็คือ เป็นไปได้ที่สมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งอาจจะไม่มีความเป็นอิสระพอ และไม่สามารถถือได้ว่าเป็นตัวแทนสาธารณชน    

ในขณะที่ถ้าเป็นแบบเลือกตั้งทั้งหมด จุดอ่อนก็คือ เป็นไปได้ที่สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งอาจจะไม่มีประสบการณ์และวิจารณญาณในเรื่องกิจการบ้านเมืองเพียงพอ นั่นคือ ถ้าสมาชิกสภานิติบัญญัติมาจากการแต่งตั้ง ก็สามารถคัดสรรบุคคลที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ได้ แต่ก็จะไม่มีความเป็นอิสระเท่าสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง  ในทางกลับกัน สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง จะมีความเป็นอิสระมากกว่า แต่ก็ไม่มีหลักประกันว่าจะมีประสบการณ์ความรู้ความสามารถเท่ากับแบบคัดสรร                                                      ซึ่งเหตุผลที่ว่า สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งอาจจะไม่มีประสบการณ์ความรู้ความสามารถ จะเป็นเหตุผลที่มีน้ำหนักก็ต่อเมื่ออยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ว่า คนส่วนใหญ่ของประเทศไม่ใช่คนที่มีคุณภาพ  แต่เหตุผลที่ว่า สมาชิกที่มาจาการแต่งตั้งอาจจะไม่มีความเป็นอิสระมากพอ เป็นเหตุผลที่เป็นจริงในแทบทุกเงื่อนไขสถานการณ์  ดังจะเห็นได้จากกรณีสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง        

อย่างไรก็ตาม ในเค้าโครงฯได้เสนอให้ใช้แบบผสม นั่นคือ ให้มีทั้งที่มาจากการเลือกตั้งและแต่งตั้งในจำนวนที่เท่าๆกัน  โดยผู้แต่งตั้งคือ พระมหากษัตริย์ และครึ่งหนึ่งของสมาชิกสภานิติบัญญัติประเภทแต่งตั้งนี้จะต้องไม่ดำรงตำแหน่งข้าราชการในเวลาเดียวกัน  จากเงื่อนไขดังกล่าวทำให้พระมหากษัตริย์ทรงมีอิสระที่จะเลือกบุคคลอื่นๆที่ไม่ใช่ข้าราชการที่พระองค์ทรงเห็นว่ามีคุณสมบัติเหมาะสม   

ส่วนนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีให้เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติโดยตำแหน่ง                                        

ในความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ  เค้าโครงฯได้กำหนดว่า ในกรณีที่สภานิติบัญญัติจะใช้อำนาจของสภาฯในการให้ความเห็นต่อการบริหารราชการแผ่นดิน รวมทั้งการลงมติไว้วางใจ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมีสิทธิ์ที่จะเข้าร่วมประชุมและอภิปรายในสภา ส่วนจะมีสิทธิ์ที่จะลงมติได้ด้วยหรือไม่นั้น  เค้าโครงฯเห็นว่า ยังเป็นปัญหาที่ต้องถกเถียงกันต่อไป กระนั้น เค้าโครงฯได้ให้ความเห็นไว้ว่า หากจุดประสงค์สำคัญของเค้าโครงฯนี้คือ การสถาปนาการปกครองแบบรัฐสภา ก็ควรให้ฝ่ายบริหารมีสถานะของสมาชิกสภานิติบัญญัติอย่างเต็มที่

ในส่วนที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติและคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง เค้าโครงฯได้กำหนดให้เป็นการเลือกตั้งแบบทางอ้อม นั่นคือ ให้ผู้มีสิทธิ์ลงคะแนนเสียงเลือกตั้งในแต่ละอำเภอเลือกบุคคลจำนวนหนึ่ง เพื่อให้ไปทำหน้าที่เลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติอีกทีหนึ่ง โดยบุคคลดังกล่าวนี้จะมาประชุมกันและเลือกตัวแทนของแต่ละมณฑล  ดังนั้น แต่ละมณฑลจะมีตัวแทนเข้าไปเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติ

จากการที่ประชากรของแต่ละอำเภอมีจำนวนไม่เท่ากัน บางอำเภอมีมากถึงเจ็ดหมื่นคน บางแห่งมีเพียง 3-5 พันคน เค้าโครงฯได้กำหนดจำนวนของบุคคลที่จะได้รับเลือกของแต่ละอำเภอเพื่อไปทำหน้าที่เลือกตัวแทนมณฑลเข้าไปเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติให้ผันแปรไปตามจำนวนประชากรของแต่ละอำเภอ 

เช่นเดียวกันกับจำนวนของผู้ที่จะได้รับเลือกให้เป็นตัวแทนของมณฑลเข้าไปทำหน้าที่สมาชิกสภานิติบัญญัติ ก็ให้ผันแปรไปตามจำนวนประชากรของมณฑล เพื่อที่สภานิติบัญญัติจะเป็นตัวแทนของประชาชนได้อย่างแท้จริง  นั่นคือ มณฑลใดมีประชากรมากก็จะมีจำนวนตัวแทนมณฑลมาก ดังเช่น นครราชสีมามีจำนวนประชากร 2,8000,000  ส่วนภูเก็ตมีเพียง 24,000 คน นครราชสีมาจึงมีจำนวนตัวแทนมณฑลมากกว่าภูเก็ต

ส่วนคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งคือ จะต้องมีสัญชาติไทยและพักอาศัยอยู่ในอำเภอที่มีการเลือกตั้ง และจะต้องเสียภาษีตามจำนวนที่จะได้กำหนดขึ้น

นั่นคือ ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งตามเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ไม่ได้อยู่บนหลักความเสมอภาคของความเป็นพลเมืองเท่านั้น แต่มีเงื่อนไขของฐานะทางเศรษฐกิจในระดับหนึ่งด้วย       

เพราะอะไร ?  การกำหนดเงื่อนไขทางเศรษฐกิจนี้เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ ?  โปรดติดตามในตอนต่อไป