ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามประเพณีการปกครองของอังกฤษ (ตอนที่ ๑)

สถาบันพระมหากษัตริย์ของอังกฤษมีพระราชภารกิจต่างๆตามกฎหมาย (legal duties) ที่ต้องปฏิบัติ รวมทั้งการปฏิบัติพระราชภารกิจในพระราชพิธีต่างๆ (ceremonial) และการเป็นตัวแทนของประเทศในตำแหน่งประมุขของรัฐ ซึ่งในกรณีของการเป็นตัวแทน ถ้าเปรียบเทียบกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญของไทยฉบับปัจจุบัน ได้แก่ มาตรา ๓ “อํานาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นผ่านรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ”

ตัวอย่างของการใช้อำนาจดังกล่าวตามกฎหมายของอังกฤษ ได้แก่ ร่างกฎหมายจะประกาศใช้ได้นั้นจะต้องได้รับพระบรมราชานุญาต (Royal assent) จากองค์พระมหากษัตริย์หรือสมเด็จพระราชินีนาถ โดยทรงลงพระปรมาภิไธย หรือในกรณีของการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งราชการ ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการการเมืองหรือข้าราชการประจำ หรือในกรณีของการยุบสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น

นักวิชาการอังกฤษอธิบายว่า เพราะสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นส่วนหนึ่งของกลไกทางกฎหมายของรัฐบาล จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่องค์พระมหากษัตริย์จะต้องทรงพร้อมเสมอที่จะปฏิบัติพระราชภารกิจต่างๆดังกล่าวได้ แต่อย่างไรก็ตาม นักวิชาการอังกฤษตระหนักดีว่า องค์พระมหากษัตริย์ทรงเป็น “มนุษย์” (human) จึงย่อมมีช่วงเวลาที่ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ จะด้วยทรงพระประชวรหรือทรงไม่ประทับอยู่ (illness or absence) จึงทำให้การที่องค์พระมหากษัตริย์จะต้องทรงพร้อมเสมอที่จะปฏิบัติพระราชภารกิจต่างๆดังกล่าวนั้นย่อมเป็นไปไม่ได้

และด้วยเหตุผลดังกล่าวนี้เองที่ Sir David Keir ได้กล่าวไว้ในตำรา “The Constitutional History of Modern Britain since 1485” (1966) ว่า “กฎหมายจำเป็นจะต้องหา…กลไกต่างๆเพื่อการประนีประนอมสิ่งที่ดำรงอยู่ในฐานะที่เป็นหลักการนามธรรมที่ผูกติดอยู่กับสถานะขององค์พระมหากษัตริย์กับความไม่สะดวกในทางปฏิบัติ อันเป็นผลมาจากข้อเท็จจริงที่ว่าผู้ดำรงตำแหน่งนี้เป็นมนุษย์ที่อาจมีความเป็นไปได้ที่จะมีโอกาสที่จะไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้”

“กลไก” ที่ Sir David Keir กล่าวถึงนี้คือ กลไกในกฎหมายรัฐธรรมนูญและแบบแผนการปฏิบัติตามประเพณีการปกครองที่จะทำให้แน่ใจได้ว่า การบริหารพระราชภารกิจนี้ดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง ในยามที่องค์พระมหากษัตริย์ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ ไม่ว่าจะด้วยเหตุใดก็ตาม

ก่อนหน้า ค.ศ. ๑๙๓๗ อังกฤษออกกฎหมายเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นกรณีเฉพาะเป็นครั้งๆไป แต่เมื่อถึง ค.ศ. ๑๙๓๗ อังกฤษออกพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่เรียกว่า “the Regency Act 1937” ซึ่งเป็นกฎหมายที่ออกมาในสมัยที่อังกฤษเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นการปกครองที่พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจจำกัดโดยรัฐสภามาแล้วเป็นเวลาอย่างน้อย ๒๔๙ ปี (ถ้านับตั้งแต่การปฏิวัติอันรุ่งโรจน์—the Glorious Revolution 1688) โดยวัตถุประสงค์ในการออกกฎหมายนี้ก็เพื่อมุ่งที่จะวางระเบียบข้อบังคับที่ครอบคลุมต่อเงื่อนไขทั้งหมดที่องค์พระมหากษัตริย์อาจจะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้

และดังที่กล่าวไปแล้วว่า ก่อนหน้ากฎหมายฉบับนี้อันเป็นกฎหมายที่พยายามจะกำหนดให้มีเนื้อหาที่กว้างขวางครอบคลุมกรณีต่างๆที่องค์พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ อังกฤษใช้วิธีออกกฎหมายกำหนดการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นกรณีๆไป

หลัง ค.ศ. ๑๙๓๗ อังกฤษบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ต่อมาเป็นเวลาเกือบ ๗๐ ปี โดยครอบคลุมสองรัชสมัยขององค์พระมหากษัตริย์ของอังกฤษ นั่นคือ พระเจ้าจอร์จที่หก (๑๑ ธันวาคม ๑๙๓๖—๖ กุมภาพันธ์ ๑๙๕๒) และสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ ๒ (๖ กุมภาพันธ์ ๑๙๕๒—ปัจจุบัน) และมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายนี้ ๒ ครั้ง นั่นคือ ในปี ค.ศ. ๑๙๔๓ และ ค.ศ. ๑๙๕๓

ก่อนที่จะได้กล่าวถึงกรณีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์ของอังกฤษในช่วงก่อนหน้าที่อังกฤษจะมี พระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “the Regency Act 1937” ผู้เขียนจักได้กล่าวถึงสถานการณ์เงื่อนไขในปัจจุบันของอังกฤษที่ส่งผลให้นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญหันมาสนใจศึกษาประเด็นการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในขณะนี้

ณ เวลานี้ สมเด็จพระราชินีนาถอาลิซาเบธที่ ๒ ทรงมีพระชนมายุกว่า ๙๐ พรรษา และองค์รัชทายาทคือเจ้าฟ้าชายชาร์ลส (Prince of Wales) ทรงพระชนมายุกว่า ๗๐ พรรษา และหากสมเด็จพระราชินีนาถฯทรงเจริญพระชนมายุเฉกยิ่งยืนนานเช่นเดียวกับสมเด็จพระราชมารดาของพระองค์ องค์รัชทายาทเจ้าฟ้าชายชาร์ลสอาจะทรงพระชนมายุในวัยที่มากกว่าเจ็ดสิบกว่าพรรษาเมื่อทรงเสด็จขึ้นครองราชย์ และจะทรงครองราชย์ด้วยพระชนมายุที่มากยิ่ง

AFP : สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 และ เจ้าชายฟิลิป พระสวามี

จากพระชนมายุที่มากแล้วของทั้งสองพระองค์ ย่อมหมายความถึงการจะต้องมีเตรียมการณ์ให้พร้อมสรรพในกรณีที่ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ ที่สำคัญคือ แบบแผนการปฏิบัติและกระบวนการต่างๆที่อาจจะเคยเป็นที่ยอมรับได้ก่อนหน้านี้ในประวัติศาสตร์ของกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษก็อาจจะไม่เหมาะสมในปัจจุบัน สาธารณชนในอังกฤษในปัจจุบันคาดหวังการปรากฏพระองค์ขององค์พระมหา กษัตริย์ในฐานะสถาบันพระมหากษัตริย์ และคาดหวังที่จะได้เห็นการทรงบริหารพระราชกรณียกิจต่างๆที่เป็นประโยชน์ของสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษ เช่น พระราชกรณียกิจที่ทรงกระทำจากการเสด็จเยือนสถานที่ต่างๆในสหราชอาณาจักรและในต่างประเทศ

นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษมีความเห็นว่า สิ่งต่างๆที่ครั้งหนึ่งเคยได้รับการตระเตรียมจัดแจงโดยข้าราชสำนักหรือรัฐมนตรีในกรณีที่ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ในอดีตอาจจะไม่สามารถกระทำได้ในปัจจุบันนี้ โดยเฉพาะการติดตามข่าวอย่างเจาะลึกเข้มข้นของสื่อมวลชนและความกระหายอยากรู้ที่ไม่มีขีดจำกัดต่อเรื่องราวของพระบรมวงศานุวงศ์ทุกพระองค์ ดังนั้น

นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษจึงเห็นสมควรที่จะมีการศึกษาเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการเปลี่ยนแปลงแง่มุมของกฎหมายและแบบแผนการปฏิบัติเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของอังกฤษ

จากการศึกษาประวัติศาสตร์การเมืองอังกฤษ เหตุที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ ได้แก่ ทรงประชวรหรือยังทรงพระเยาว์อยู่ หรือในกรณีที่จะไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร ซึ่งเหตุผลทั้งสามข้อนี้ก็เป็นเหตุผลที่สามารถเกิดขึ้นกับคนทั่วไปด้วยเช่นกัน เช่น เจ็บป่วยไม่สามารถทำงานได้ หรือยังไม่บรรลุนิติภาวะไม่สามารถทำสัญญากฎหมายได้ด้วยตัวเอง หรือไม่อยู่ในที่ที่จะต้องมีการทำธุรกรรมทางกฎหมาย และอย่างที่ได้กล่าวไปข้างต้นว่า ก่อนหน้าพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “the Regency Act 1937” อังกฤษมีได้มีกฎหมายที่ครอบคลุมเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในกรณีที่พระ มหากษัตริย์ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ แต่ใช้วิธีการออกกฎหมายในลักษณะเฉพาะกิจ (ad hoc) ว่าเป็นกรณีๆไป

คำถามที่เกิดขึ้นคือ อะไรคือเหตุผลที่อังกฤษไม่ออกกฎหมายที่ครอบคลุมในช่วงเวลาก่อนหน้าที่จะมีพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “the Regency Act 1937” ?

ทำไมไม่มีการจินตนาการเตรียมการถึงความเป็นไปได้ในกรณีต่างๆเท่าที่จะเป็นไปได้ที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ ?

เพราะการไม่จินตนาการเตรียมการไว้ล่วงหน้านี้ดูจะขัดกับหลักการ “องค์พระมหากษัตริย์ไม่อาจจะมีความรับผิดใดๆ” หรือ “the king can do no wrong” ไม่ว่าหลักการ “the king can do no wrong” นี้จะอยู่ภายใต้ระบอบ “สมบูรณาญาสิทธิราชย์” หรือระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญก็ตาม โดยเฉพาะอย่างที่ได้กล่าวไปแล้วว่า ภายใต้ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นส่วนหนึ่งของกลไกทางกฎหมายของรัฐบาล จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่องค์พระมหากษัตริย์จะต้องทรงพร้อมเสมอที่จะปฏิบัติพระราชภารกิจต่างๆตามรัฐธรรมนูญ

นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษตั้งข้อสังเกตว่า เป็นไปได้หรือไม่ว่า ในช่วงก่อนหน้าการปฏิวัติทั้งสองครั้งของอังกฤษ นั่นคือ สงครามกลางเมืองอังกฤษที่ลงเอยด้วยความพ่ายแพ้ของพระเจ้าชาร์ลสที่หนึ่ง ค.ศ. ๑๖๔๙ ซึ่งนักประวัติศาสตร์อังกฤษอย่าง Steve Pincus ถือว่าเป็นการปฏิวัติสมัยใหม่ (the first modern revolution) ครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองทั่วไป และครั้งที่สองคือ การปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ ค.ศ. ๑๖๘๘ องค์พระมหากษัตริย์ของอังกฤษในสมัยนั้นปฏิเสธที่จะยอมรับว่ามีความเป็นไปได้ที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ เพราะนั่นคือเท่ากับเปิดโอกาสให้เกิดความรู้สึกถึงความอ่อนแอในการปกครองของพระองค์ โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่อังกฤษยังปกครองภายใต้ระบอบ “สมบูรณาญาสิทธิราชย์” ที่พระมหากษัตริย์ทรงครองราชย์บนพื้นฐานของความเป็นไปได้ในการใช้กำลังในการบังคับใช้กฎหมายตามพระราชอำนาจของพระองค์ ?

จะเห็นได้ว่า ในแง่ที่กษัตริย์เป็น “คน (human)” จึงมีความเป็นไปได้ที่พระมหากษัตริย์ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ (royal incapacity) ขณะเดียวกัน ในฐานะที่สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นส่วนหนึ่งของกลไกรัฐ มีความจำเป็นที่การปกครองของรัฐจะต้องมีความต่อเนื่อง แต่ก่อนศตวรรษที่สิบแปด มีข้อสังเกตว่าภายใต้การปกครองที่กษัตริย์ยังทรงใช้พระราชอำนาจบริหารกิจการบ้านเมืองโดยพระองค์เอง เป็นเรื่องที่ไม่ง่ายนักที่จะประนีประนอมระหว่างสถานะของพระราชอำนาจอันไม่จำกัดของสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษกับความเป็นไปได้ที่จะเกิดกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงพระประชวรหรือทรงมีภาวะบกพร่องทางพระสติปัญญา (mentally feeble) หรือยังทรงพระเยาว์ หรือทรงไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร

พระเจ้าจอร์จที่สาม

ปัญหาในประเด็นดังกล่าวนี้ที่เกิดขึ้นในประวัติศาสตร์อังกฤษ นั่นคือ อาการพระประชวรขององค์พระมหากษัตริย์ที่ทำให้พระองค์ไม่ทรงสามารถแสดงพระราชประสงค์ (the royal will) ผ่านพระราชหัตถเลขาได้ กรณีเช่นนี้ได้สร้างปัญหาความยุ่งยากในทางการเมืองการปกครองและรัฐธรรมนูญอย่างยิ่งยวด ตัวอย่างที่ชัดเจนของกรณีดังกล่าวนี้คือ กรณีพระประชวรของพระเจ้าจอร์จที่สามในปี ค.ศ. ๑๗๘๘ ขณะนั้นรัฐสภากำลังอยู่ในช่วงปิดสมัยประชุม และตามราชประเพณี องค์พระมหากษัตริย์จะทรงกำหนดเวลาการเปิดสมัยประชุมครั้งต่อไปและจะทรงเสด็จพระราชดำเนินมาทรงประกอบรัฐพิธีและทรงมีพระราชดำรัสเปิดประชุมรัฐสภา และหากปราศจากซึ่งรัฐพิธีดังกล่าวนี้ รัฐสภาจะไม่สามารถดำเนินกิจกรรมใดๆต่อไปได้ อีกทั้งในในกรณีที่มีร่างกฎหมายที่ผ่านสภาทั้งสองสภาแล้ว ก็จะต้องขอพระบรมราชานุญาต (royal assent) เพื่อตราเป็นพระราชบัญญัติ และพระบรมราชานุญาตดังกล่าวนี้จะต้องเป็นพระปรมาภิไธยที่เป็นลายพระหัตถ์ขององค์พระมหากษัตริย์พร้อมพระราชลัญฉกรใหญ่

อาการพระประชวรของพระเจ้าจอร์จที่สามทำให้พระองค์ไม่ทรงสามารถมีพระราชกรณียกิจดังกล่าวได้ด้วยพระองค์เอง ขณะเดียวกัน กฎหมายหรือกฎระเบียบต่างๆในขณะนั้นก็ไม่กำหนดให้สามารถแต่งตั้งตัวแทนหรือวิธีการแก้ปัญหาดังกล่าวนี้ไว้เลย ขณะเดียวกัน ในกรณีที่จะแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็จะต้องมีการร่างและออกกฎหมายขึ้นมาใหม่ แต่ในการจะออกกฎหมายใดๆ และกฎหมายนั้นจะบังคับใช้ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญก็จะต้องได้รับพระบรมราชานุญาตและพระบรมราชานุญาตก็จะต้องเป็นพระปรมาภิไธยที่เป็นลายพระหัตถ์ขององค์พระมหากษัตริย์ดังที่เพิ่งกล่าวไป

ดังนั้น กรณีที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ. ๑๗๘๘ จึงดูจะเป็นสภาวการณ์ที่ตกหลุมติดหล่มเป็นทางตันในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ ! (โปรดติดตามวิธีการแก้ไขปัญหาดังกล่าวนี้ของอังกฤษในตอนต่อไป).