วิเคราะห์การตัดสินยุบพรรคอนาคตใหม่จากมุมมองทางรัฐศาสตร์ ? (ตอนสุดท้าย)

ถ้ากฎหมายไทยมีช่องโหว่ทำให้ต้องตีความว่าพรรคการเมืองสามารถกู้เงินหัวหน้าพรรคได้เป็นจำนวนไม่จำกัด ก็ต้องมีการแก้ไขอุดช่องโหว่เหมือนในกรณีพรรคแรงงานในสหาราชอาณาจักรกู้เงินจากปัจเจกบุคคลและเกิดกรณีฉาวโฉ่ว่า พรรคมีพันธะที่จะต้องเสนอชื่อบุคคลที่เป็นเจ้าหนี้ให้ได้รับการแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาขุนนาง ซึ่งต่อมา รัฐสภาได้ออกกฎหมายมาควบคุมปิดช่องโหว่เกี่ยวกับการเงินของพรรคการเมือง

จากที่กล่าวไปทั้งหมดแปดตอน ได้ชี้ให้เห็นว่า การที่พรรคการเมืองกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคโดยลำพังแต่รายเดียวและเป็นจำนวนมากถึง 191,200,000 บาทเป็นการกระทำที่ขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา ๔๕ ที่มี “ความมุ่งหมายเพื่อรับรองเสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองโดยกำหนดกรอบของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งและการบริหารพรรคการเมือง เพื่อให้พรรคการเมืองเป็นของประชาชนอย่างกว้างขวาง และมีการบริหารกิจการภายในของพรรคการเมือง ที่เป็นไปตามหลักความเป็นประชาธิปไตยภายในพรรคการเมือง โดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และพรรคการเมืองสามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำหรือชี้นำ โดยบุคคลหรือคณะบุคคลใด ๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (เน้นโดยผู้เขียน) โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดตั้งพรรคการเมือง ตั้งแต่เริ่มแรก และกำหนดให้การบริหาร การส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และการดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ ของพรรคการเมือง สมาชิกต้องมีส่วนร่วมด้วย อันเป็นการป้องกันมิให้ พรรคการเมืองเป็นธุรกิจการเมือง หรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งอาศัยความได้ปรียบทางการเงินมาเป็นผู้บงการพรรค แต่เพียงผู้เดียวหรือกลุ่มเดียวได้ รัฐสภาจึงได้ตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ขึ้นเป็นกฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๕ บัญญัติไว้”

ขณะเดียวกัน การกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคเป็นจำนวนมากถึง 191,200,000 บาทยังขัดกับหลักการสากลของประเทศที่ประชาธิปไตยพัฒนาแล้ว ที่พบได้ในการศึกษาของ Anika Gauja (Political Parties and Elections: legislating for representative democracy. London: Routledge, 2010.) ที่กฎหมายพรรคการเมืองที่เกิดขึ้นในประเทศเหล่านี้วางอยู่บนหลักการพื้นฐานร่วมกัน นั่นคือ ทุกประเทศล้วนต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการเกิดสภาวะรวมศูนย์ในพรรคการเมือง (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองทุกพรรค

แม้ว่าในต่างประเทศบางประเทศจะมิได้มีกฎหมายที่กำหนดห้ามไม่ให้พรรคกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรค แต่พรรคการเมืองในสหราชอาณาจักรก็มิได้กู้ยืมเงินหัวหน้าพรรค แต่กู้จากบุคคลหรือองค์กรเอกชนนอกพรรคและกระจายการกู้ออกเป็นหลายราย มิได้ให้บุคคลหรือองค์กรใดเป็นเจ้าหนี้ใหญ่เพียงรายเดียว ส่วนสวีเดนนั้น แม้กฎหมายจะไม่ได้ห้ามพรรคการเมืองการกู้ยืมเงิน แต่พรรคการเมืองในสวีเดนมาทำสัตยาบันร่วมกันที่จะไม่รับเงินบริจาคจากองค์กรธุรกิจเอกชน มิพักต้องพูดถึงการกู้ยืมเงิน อีกทั้งในสวีเดน รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้รัฐต้องให้เงินอุดหนุนพรรคการเมืองเป็นจำนวนมากอยู่แล้วด้วย ส่วนกรีซ พรรคการเมืองกู้ยืมเงิน แต่กู้จากสถาบันการเงิน เช่น ธนาคารและกู้ตามเงื่อนไขการกู้เชิงพาณิชย์

ดังนั้น การที่พรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่งกู้เงินหัวหน้าพรรคเพื่อไปใช้การเลือกตั้งทั่วไปจนทำให้พรรคได้ ส.ส. บัญชีรายชื่อเป็นจำนวนมากกว่าพรรคที่ไม่มีเงินส่งผู้สมัครลงเลือกตั้งครบทุกเขต ความได้เปรียบที่พรรคดังกล่าวใช้ในการเลือกตั้งจนทำให้ได้ ส.ส. บัญชีรายชื่อมามากมายกว่าพรรคที่ไม่เงินส่งผู้สมัครครบทุกเขตนี้ จะชดเชยความเสียเปรียบที่เกิดขึ้นนี้ได้อย่างไร ?

จากที่กล่าวไปทั้งหมด ทุกฝ่ายในประเทศไทยน่าจะเข้าใจตรงกันได้แล้วว่า การกู้เงินหัวหน้าพรรคนั้นขัดต่อหลักการ ซึ่งสหรัฐอเมริกาเองก็ได้ออกกฎหมายที่กำหนดให้การกู้เงินบุคคลถือเป็นการสนับสนุนทางการเมืองเพราะเกิดกรณีวอเตอร์เกต (Watergate scandal) ในปี ค.ศ. 1976 ซึ่งเกี่ยวข้องกับการระดมทุนทางการเมือง แต่การวินิจฉัยตัดสินยุบพรรคของไทยนั้นอาจถูกมองว่ารุนแรงเกินไปสำหรับคนจำนวนไม่น้อยที่ออกมาประท้วง แต่โทษยุบพรรคจะเป็นยาแรงหรือไม่นั้นก็ขึ้นอยู่กับว่าเงื่อนไขและบริบททางการเมืองของแต่ละประเทศ แต่ถ้ากฎหมายไทยมีช่องโหว่ทำให้ต้องตีความว่าพรรคการเมืองสามารถกู้เงินหัวหน้าพรรคได้เป็นจำนวนไม่จำกัด ก็ต้องมีการแก้ไขอุดช่องโหว่เหมือนในกรณีพรรคแรงงานในสหาราชอาณาจักรกู้เงินจากปัจเจกบุคคลและเกิดกรณีฉาวโฉ่ว่า พรรคมีพันธะที่จะต้องเสนอชื่อบุคคลที่เป็นเจ้าหนี้ให้ได้รับการแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาขุนนาง ซึ่งต่อมา รัฐสภาได้ออกกฎหมายมาควบคุมปิดช่องโหว่เกี่ยวกับการเงินของพรรคการเมือง

ผู้เขียนเห็นว่า กรณีการกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคการเมืองของไทยจะเป็นกรณีตัวอย่างสำหรับประเทศอื่นๆที่จะต้องนำไปศึกษาเพื่อหามาตรการป้องกันมิให้เกิดการกู้ยืมเงินที่จะนำไปสู่การรวมศูนย์อำนาจภายในพรรค

ขณะเดียวกัน ปฏิเสธไม่ได้ว่า เงินทุนเป็นปัจจัยสำคัญอย่างยิ่งสำหรับการรณรงค์ทางการเมืองของพรรคการเมือง

คำถามคือ ทำอย่างไรถึงจะให้พรรคการเมืองหรือนักการเมืองที่ยากจนหรือแม้ว่าจะไม่จน แต่ก็ไม่ได้มีฐานะดีมากพอที่จะอาสาเข้าไป “ทำงานการเมือง” โดยไม่กระทบต่อการทำมาหาเลี้ยงชีพของตนและครอบครัว และสามารถมีสิทธิ์มีเสียงในการรณรงค์ต่อสู้ทางการเมืองได้ หากไม่ให้พรรคการเมืองกู้เงิน ? แน่นอนว่า คำตอบคือ

หนึ่ง รายได้จากค่าบำรุงพรรคจากสมาชิกพรรค ซึ่งมีความไม่แน่นอน เพราะจำนวนสมาชิกอาจจะผันแปร อีกทั้งอาจไม่สามารถกำหนดค่าบำรุงพรรคได้สูงมากนัก เพราะจะเป็นอุปสรรคต่อการสมัครเป็นสมาชิกพรรค ขณะเดียวกัน พรรคการเมืองใหม่อาจจะยังไม่มีสมาชิกพรรคมากเท่ากับพรรคการเมืองที่ดำรงอยู่มาก่อน

สอง รายได้จากการยินยอมให้หักจากการเสียภาษีเงินได้ของบุคคล ที่แม้จะเป็นหรือไม่เป็นสมาชิกพรรค ซึ่งก็ไม่มีความแน่นอนอีกเช่นกัน

สาม การระดมทุนผ่านการบริจาค ซึ่งสามารถได้เงินเป็นจำนวนมากกว่าค่าบำรุงพรรคจากสมาชิก แต่กฎหมายก็กำหนดเพดานของการรับบริจาคจากผู้บริจาคแต่ละราย เพื่อป้องกันมิให้เกิดการทุจริต ผลประโยชน์ทับซ้อน และการครอบงำพรรคจากผู้บริจาครายใดรายหนึ่ง ไม่ว่าผู้บริจาคนั้นจะเป็นคนในหรือนอกพรรค และเช่นเดียวกันกับข้อหนึ่ง พรรคการเมืองใหม่ที่ไม่มีนักการเมืองหน้าเก่าที่มีฐานทางการเมืองอยู่แล้ว และอาจจะยังไม่สามารถเป็นที่สนใจและเชื่อถือมากพอที่จะมีผู้บริจาคสนับสนุน

สี่ การกู้ยืมเงิน ซึ่งตามกฎหมาย พรรคการเมืองในหลายประเทศ อาทิ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักรและสวีเดน อนุญาตให้พรรคการเมืองสามารถกู้ยืมเงินได้ โดยกำหนดเงื่อนไขไว้แตกต่างกันไปในกฎหมาย อีกทั้งแต่ละประเทศยังมี “บรรทัดฐาน” ทางจารีตประเพณีการปกครองที่แตกต่างกันไปด้วย ซึ่งจนบัดนี้ ยังไม่มีพรรคการเมืองประเทศใดกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคของตนเอง

ห้า เงินอุดหนุนที่พรรคการเมืองได้จากรัฐ ซึ่งแต่ละประเทศ จะมีอัตราการสนับสนุนที่แตกต่างกันไปตามเงื่อนไขบริบทของวิวัฒนาการทางการเมือง เช่น ในกรณีของสวีเดน ให้เงินอุดหนุนเป็นจำนวนมากถึงร้อยละ 90 ของค่าใช้จ่ายทางการเมืองของพรรค ก็จะทำให้พรรคการเมืองไม่มีปัญหาที่จะต้องไปพึ่งพิงแหล่งทุนเอกชนที่อาจนำไปสู่การขาดความเป็นอิสระและการทุจริตคอร์รัปชั่นผลประโยชน์ทับซ้อนได้ แต่การที่พรรคการเมืองรับเงินอุดหนุนจากรัฐเป็นจำนวนมาก ก็ย่อมจะเข้าข่าย “cartel party” อย่างที่กล่าวไปในตอนก่อนๆ แต่ไม่ว่าพรรคการเมืองจะได้รับเงินจากทางไหน สิ่งสำคัญก็คือ จะต้องอยู่ภายใต้หลักการที่ป้องกันไม่ให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชั่น ผลประโยชน์ทับซ้อนและการรวมศูนย์อำนาจภายในพรรคจนสมาชิกพรรคขาดความเป็นอิสระ

แม้ว่า วิธีการที่ดีที่สุดในการป้องกันการพึ่งพาแหล่งทุนเอกชนที่เป็นเงื่อนไขที่ทำให้นักการเมืองที่เป็นสมาชิกพรรคต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขของการต้องตอบแทนบุญคุณ คือ กองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมืองจากรัฐ แต่ก็เป็นไปได้ด้วยว่าเงินจากกองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมืองอาจจะไม่เพียงพอเหมือนที่พรรคการเมืองในสวีเดนได้รับอุดหนุนจากรัฐ แต่การได้รับเงินอุดหนุนที่ไม่เพียงพอจะทำให้มีความชอบธรรมที่จะกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคที่ยากที่จะปฏิเสธถึงการสูญเสียความเป็นอิสระของสมาชิกพรรคหรือ ?

ประเด็นเหล่านี้จะยังคงเป็นปัญหาในทางการเมืองระบบตัวแทนอยู่ต่อไปอีกนาน ไม่เฉพาะประเทศไทยแต่รวมถึงประเทศอื่นๆด้วย แต่กระนั้น กรอบสำคัญที่เป็นบรรทัดฐานสำคัญต่อการกำหนดทิศทางในการแก้ไขปัญหาต่างๆเหล่านี้ ย่อมเป็นอย่างที่ผู้เขียนได้กล่าวย้ำอยู่เสมอว่า

หนึ่ง ทุกประเทศที่ประชาธิปไตยพัฒนาแล้วล้วนออกกฎหมายมาควบคุมการเงินของพรรคการเมืองทั้งสิ้น ประเทศเหล่านี้เป็นประเทศที่ปกครองโดยกฎหมายจารีตประเพณีและมีวัฒนธรรมของประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่เหมือนกันและเป็นประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและการพัฒนาทางการเมืองที่อยู่ในระดับเดียวกัน อันได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ แคนาดา และออสเตรเลีย แม้จะมีมาตรการทางกฎหมายในการควบคุมพรรคการเมืองที่แตกต่าง แต่กระนั้น ก็มีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้นเหมือนกันทุกประเทศ

สอง การออกกฎหมายเพื่อควบคุมสถานะและการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของพรรคการเมืองในฐานะตัวแสดงสำคัญของระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่แตกต่างกันในห้าประเทศ เกิดจากการที่ผู้บัญญัติกฎหมายและผู้พิพากษาที่ตีความตัวบทกฎหมายของแต่ละแห่งมีชุดปทัสถานเกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตยตัวแทนและการทำหน้าที่ของตัวแทนที่แตกต่างกัน ส่งผลให้การจัดวางตำแหน่งแห่งที่และการออกมาตรการควบคุมพรรคการเมืองในแต่ละประเทศมีความแตกต่างกันตามไปด้วย แต่แม้ว่าจะมีความแตกต่างกันในรายละเอียดตามเงื่อนไขบริบทของแต่ประเทศ

ดังจะเห็นได้ว่า จะมีความแตกต่างระหว่างประเทศที่ใช้รัฐธรรมนูญจารีตประเพณีกับประเทศที่ใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ซึ่งในประเทศที่ใช้รัฐธรรมนูญจารีตประเพณีจะมีการออกกฎหมายพรรคการเมืองที่ล่าช้ากว่า เพราะอิงอยู่จารีตประเพณีและสำนึกทางการเมืองมากกว่ากฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษณ แต่ถึงกระนั้น เมื่อถึงจุดหนึ่ง จะพบว่า มีความจำเป็นที่จะต้องออกกฎหมายพรรคการเมืองที่เป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อให้เกิดความชัดเจนและสามารถป้องกันมิให้เกิดความคลุมเครือที่อาจเป็นช่องโหว่ที่จะนำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชั่นและการกระทำที่เป็นผลประโยชน์ทับซ้อน และแน่นอนว่า สำหรับประเทศที่ใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ย่อมจะต้องมีการออกกฎหมายให้ทันสมัยอยู่ตลอดเวลาเพื่อรองรับการ “เลี่ยงบาลี” และ “การหาช่องโหว่” ทางกฎหมายหรือแม้กระทั่ง “ความเข้าใจกฎหมายผิดโดยสุจริตใจ” และในแง่ของกฎหมาย มีประเด็นที่จะต้องทำให้เกิดความชัดเจน อันได้แก่ หลัก mutatis mutandis และหลัก nullum crimen, nulla poena sine praevia lege poenali โดยหลัก mutatis mutandis กล่าวว่า เพียงแต่เปลี่ยนคำบางคำ แต่ผลลัพธ์ก็ยังคงเดิม หมายความว่า หากพรรคการเมืองสามารถกู้เงินได้ไม่ต่างจากเอกชน “ไม่ว่าจะกู้มาจากแหล่งใด ไม่ว่าจะเป็นธนาคาร สถาบันการเงินหรือเอกชน ก็ย่อมทำได้ และแน่นอนว่าการกู้ในเชิงพาณิชย์ที่มีการคิดดอกเบี้ยในอัตราปกติหรือในอัตราพิเศษที่ต่ำกว่าปกติ หรือไม่มีดอกเบี้ยเลยก็เป็นเรื่องที่สามารถกระทำได้ตามแต่คู่สัญญาเจ้าหนี้ลูกหนี้จะตกลงกัน เพียงแต่ไม่สามารถใช้เงินที่กู้มากระทำการทุจริตเลือกตั้งตามที่กฎหมายได้บัญญัติห้ามไว้ รวมทั้งจะต้องไม่ใช้เงินเกินขอบเขตในการรณรงค์หาเสียง และแน่นอนว่า พรรคการเมืองที่กู้เงินมาใช้ในกิจการทางการเมืองไม่จำเป็นต้องเปิดเผยการกู้ยืมเงินของพรรค ขณะเดียวกัน เมื่อพรรคได้รับเลือกตั้งและเข้าไปทำหน้าที่ในรัฐสภา และหากพรรคมีกระทำที่ส่อให้เห็นว่าใช้อำนาจหน้าที่ไปในทางมิชอบและขัดต่อผลประโยชน์สาธารณะแต่เอื้อประโยชน์เพื่อเป็นการตอบแทนแก่เจ้าหนี้ ก็ย่อมมีบทบัญญัติตามกฎหมายที่จะกล่าวหาและสอบสวนตัดสินลงโทษพรรคได้ และแม้ว่าจะไม่สามารถเอาผิดพรรคได้ เพราะหลักฐานไม่เพียงพอหรือด้วยเหตุผลใดก็ตาม และหลัก nullum crimen, nulla poena sine praevia lege poenali คือ “ไม่มีความผิดและไม่มีโทษถ้าไม่มีกฎหมายกำหนดไว้ก่อน” ทั้งสองหลักดังกล่าวนี้คือหลักที่อาจจะทำให้เกิดการตีความไปในทางที่การกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคการเมืองเป็นสิ่งที่กระทำได้และไม่ผิดกฎหมาย แต่กระนั้น ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า ทั้งสองเป็นหลักการที่มีความสำคัญในทางนิติปรัชญา จึงควรมีการพิจารณาถกเถียงต่อหลักการทั้งสองนี้เพื่อนำมาซึ่งข้อตกลงร่วมกันภายในสังคมการเมืองหนึ่งๆ

แต่กระนั้น คงไม่มีใครปฏิเสธว่า ทุกประเทศต่างก็อยู่บนเป้าหมายของหลักการที่ต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการรวมศูนย์อำนาจในพรรค (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองของทุกฝ่ายสุดท้าย ผู้เขียนขอจบลงด้วย คำกล่าวของ Charles Seymour ที่มีต่อการออกกฎหมายเพื่อการปฏิรูปการเลือกตั้งในอังกฤษและเวลส์ว่า “ไม่มีการออกกฎหมายฉบับไหนฉบับเดียวที่จะเป็นคำอธิบายในฐานะที่เป็นส่วนที่สำคัญที่สุดของการเปลี่ยนผ่านครั้งใหญ่” (ส่วนหนึ่งของงานวิจัย “เงินทางการเมืองในมุมมองเชิงเปรียบเทียบกรณีศึกษาประเทศไทย สหราชอาณาจักรและสวีเดน” ภายใต้โครงการวิจัยศึกษารัฐธรรมนูญ: การออกกฎหมายเพื่อรองรับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2560 สถาบันพระปกเกล้า พ.ศ. 2563)

(แหล่งอ้างอิง: Charles Seymour, Electoral Reform in England and Wales: The Development and Operation of the Parliamentary Franchise, 1832-1885,  New Haven: Yale University Press: 1915.)