วิเคราะห์การตัดสินยุบพรรคอนาคตใหม่จากมุมมองทางรัฐศาสตร์ ? (ตอนที่เจ็ด)

ต่อกรณีพรรคอนาคตใหม่ ในฐานะนักรัฐศาสตร์ที่ไม่รู้เรื่องนิติศาสตร์ ผู้เขียนเห็นว่า การกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคเป็นจำนวนมากขนาดนั้น (191,200,000 บาท) จากบุคคลคนเดียวซึ่งเป็นหัวหน้าพรรคและเป็นแหล่งทุนสำคัญของพรรคเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องและรับไม่ได้ตามหลักการที่ไม่ต้องการให้เกิดเงื่อนไขของการครอบงำในพรรคการเมืองผ่านทุน และถ้าจะเปรียบเทียบกับโต๊ะจีนของพรรคพลังประชารัฐ ก็จะพบว่า กลุ่มผู้สนับสนุนทุนแตกกระจายไปหลายมุ้งหลายก๊วน ไม่สามารถกล่าวได้ว่าพรรคอยู่ใต้บุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง และแต่ละโต๊ะก็บริจาคไม่เกินที่กำหนดไว้ แม้ว่าจะมีโต๊ะจำนวนหนึ่งที่มาจากบริษัทแม่บริษัทเดียว แต่แตกออกเป็นหลายบริษัท การผูกขาดการครอบงำจึงไม่เกิดขึ้น

และแม้ว่าจะมีนักนิติศาสตร์ชี้ว่า พรรคการเมืองในตะวันตกหลายประเทศมีสถานะเป็นนิติบุคคลภายใต้กฎหมายเอกชน ซึ่งผู้เขียนก็ได้ตอบประเด็นนี้ไปแล้วว่า ไม่ว่าพรรคการเมืองจะมีสถานะภายใต้กฎหมายเอกชน แต่ไม่สามารถทำธุรกรรมได้อย่างสมาคมเอกชนทั่วไป และที่แน่ๆคือ คณะกรรมการการเลือกตั้งแห่งสหพันธ์รัฐของสหรัฐอเมริกา (Federal Election Commission)  ยังกำหนดได้วว่า เงินกู้จากบุคคลหรือคณะบุคคลให้ถือเป็นเงินสนับสนุนทางการเมือง (Contribution) จนกว่าจะได้รับการชำระคืน เมื่อชำระคืนเรียบร้อยแล้วให้ถือว่าจำนวนเงินกู้ดังกล่าวไม่นับรวมอยู่ในวงจำกัดเงินสนับสนุนทางการเมือง ส่วนเงินกู้จากธนาคารไม่ถือเป็นเงินสนับสนุนทางการเมือง หากกระทำตามขั้นตอนปกติและอยู่บนฐานว่าจะมีการชำระคืน

อีกทั้งยังมีการจำกัดวงเงินสนับสนุนทางการเมืองไว้อีกด้วย ถ้าเป็นการกู้เงินจากธนาคารไม่ถือเป็นการสนับสนุนทางการเมืองหากเป็นไปตามขั้นตอนปกติ และไม่ได้กำหนดวงจำกัดที่สามารถกู้ยืมไว้ ส่วนการกู้เงินจากบุคคล ให้ถือเป็นการสนับสนุนทางการเมือง และมีการกำหนดวงจำกัดไว้แตกต่างกันไปตามสถานะของผู้ให้และผู้รับ ดังนั้น จึงขอย้ำอีกครั้งว่า ถ้าเป็นสหรัฐอเมริกา พรรคการเมืองจะกู้เงินหัวหน้าพรรคเป็นจำนวนมาก ๆ ไม่ได้แน่ เพราะเงินกู้ถือเป็นการสนับสนุนทางการเมืองและมีวงจำกัดชัดเจน นอกเสียจากว่าจะกู้จากธนาคาร นอกจากนี้หลังจากได้มีการติดต่อสอบถามกรณีการกู้เงินของพรรคการเมืองในประเทศไทยไปยังคณะกรรมการการเลือกตั้งของสหรัฐฯ คำตอบที่ได้คือ เงินกู้จากบุคคลถือเป็นการสนับสนุนทางการเมืองและต้องมีวงจำกัด ซึ่งบทลงโทษสำหรับผู้ฝ่าฝืนภายใต้กฎหมายสหรัฐฯมีเริ่มตั้งแต่ออกจดหมายเตือนไปจนถึงการปรับเงิน

จากข้างต้น จะพบว่า การกู้เงินหัวหน้าพรรคอย่างที่เกิดขึ้นกับพรรคอนาคตใหม่เป็นสิ่งที่ผิดกติกาของประเทศสำคัญๆในโลกตะวันตก เพียงแต่บทลงโทษของอเมริกา “ก็จะมีตั้งแต่จดหมายเตือนไปจนถึงการปรับเงิน” นักวิชาการที่ศึกษาเกี่ยวกับการควบคุมการเงินของพรรคการเมืองเสนอว่า ควรจะต้องมีบทลงโทษการละเมิดกฎหมายการเงินของพรรคการเมือง องค์กรที่ทำหน้าที่ดูแลเรื่องดังกล่าวนี้ควรบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง แต่กระนั้น จากการสำรวจการลงโทษประเทศต่างๆในสหภาพยุโรปพบว่า บางประเทศอย่างมัลตา (Malta) ยังไม่มีบทลงโทษการกระทำผิดกฎหมายการเงินของพรรคการเมือง และในหลายประเทศ แม้ว่าจะมีกฎหมายกำหนดบทลงโทษ แต่ในทางปฏิบัติก็ไม่ได้บังคับใช้และลงโทษ กฎหมายจึงเป็นเพียงแต่กระดาษเท่านั้น

ขณะเดียวกัน บทลงโทษในหลายประเทศก็อ่อนมาก อย่างเช่นบทลงโทษของเบลเยี่ยม ฝรั่งเศสและโรมาเนีย แต่บางประเทศก็ไม่ยืดหยุ่นและไม่เหมาะสม อย่างเช่น บทลงโทษในสหราชอาณาจักร สวีเดน เดนมาร์ก สาธารณรัฐเชค โครเอเชีย บัลแกเรียและโรมาเนีย และบางประเทศ บทลงโทษก็ไม่เป็นอัตราส่วนที่พอดีกับการกระทำผิด หรือบางประเทศก็กฎหมายบัญญัติไว้สั้นเกินไปอย่างเช่นโรมาเนีย บัลแกเรียและลัทเวีย หรือไม่แม้กระทั่งจะบังคับใช้ด้วยซ้ำ ยิ่งกว่านั้น ในทางปฏิบัติ ก็ไม่ได้ลงโทษทางอาญา แม้ว่าจะมีบทบัญญัติโทษทางอาญาก็ตาม

ในสหราชอาณาจักร มีปัญหาที่ค่อนข้างเฉพาะเจาะจงเกี่ยวกับเรื่องเงินทุนของพรรคการเมือง เมื่อมีคนร่ำรวยให้พรรคแรงงานและพรรคอนุรักษ์นิยมกู้ส่วนตัว (เป็นเงินจำนวน 15 ล้านปอนด์ต่อแต่ละพรรค) และต่อมาเจ้าหนี้บางคนได้รับการเสนอชื่อให้เป็นสมาชิกสภาสูง หลังจากนั้น ได้มีการออกกฎหมายให้การกู้ยืมเงินอยู่ในความควบคุมของพระราชบัญญัติการบริหารจัดการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2549 (the Electoral Administration Act of 2006) โดยมีใจความสำคัญดังที่ได้กล่าวไปแล้ว

ในสหราชอาณาจักร รายงานเกี่ยวกับพรรคการเมืองจะแยกกันระหว่างพรรคระดับชาติกับพรรคระดับท้องถิ่น และจะรายงานเกี่ยวกับการกู้ยืมเงินหลังจากมีการเปิดเผยให้เห็นว่ามีการฉ้อฉลในการกู้อย่างเห็นได้ชัด แต่ในประเทศเหล่านี้ ไม่ได้มีมาตรการกำหนดอย่างเป็นระบบว่าพรรคการเมืองจะต้องทำรายงานเกี่ยวกับหนี้สิ้นและทุน (debts and assets) ที่จะทำให้มีหลักฐานที่จะมีการตรวจสอบจากภายนอกได้ แม้ในประเทศที่มีการบังคับใช้กฎหมายให้มีการเปิดเผยข้อมูลได้อย่างมีประสิทธิภาพ อย่างเช่น ในกรณีของ แคนาดา สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร การตรวจสอบจากภายนอกโดยสื่อมวลชนและกลุ่มประชาสังคมต่างๆก็ยังต้องอาศัยความพยายามอย่างมากพอสมควร และในบางประเทศ ความพยายามดังกล่าวดูจะไม่ค่อยจะได้ผลนัก เพราะตัวกฎหมายเองก็ยังมีช่องโหว่อยู่ (imperfection) ดังนั้น จากการประเมินในภาพรวม เห็นได้ว่า ควรจะต้องมีการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมกฎกติกาต่างๆก่อนถึงสมควรที่จะมาอภิปรายในประเด็นประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย

ประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการเงินหรืองบประมาณของพรรคการเมืองที่เป็นประเด็นที่สำคัญเร่งด่วนที่สมควรจะต้องนำมาพิจารณาเป็นตัวอย่างของการต้องปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมการเงินของพรรคการเมืองคือ กรณีของสหราชอาณาจักร ดังที่ผู้เขียนได้กล่าวไปในตอนก่อนๆแล้ว ซึ่งเป็นกรณีที่ IDEA หรือสถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) ก็เห็นความสำคัญของกรณีดังกล่าวนี้ด้วย นั่นคือ การใช้การกู้เงินเป็นฉากหน้า (front) แต่จริงๆแล้ว คือการบริจาคเงินก้อนมหาศาล (และในเวลาเพียงสี่เดือนหลังจากมีการเปิดโปงกรณีดังกล่าว/ผู้เขียน) รัฐสภาสหราชอาณาจักรได้ออกพระราชบัญญัติการบริหารกิจการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2549 the Electoral Administration Act of 2006 เพื่อแก้ไขช่องโหว่ในกฎหมายก่อนหน้า และลงไปในรายละเอียดในการควบคุมการบริหารจัดการการเงินของพรรคการเมือง ดังที่ผู้เขียนได้กล่าวไปแล้ว IDEA ได้แนะนำว่า ถ้าสามารถปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้ครอบคลุมได้ก็จะสามารถทำให้การรายงานการเงินของพรรคการเมืองทั้งในสาขาระดับชาติและองค์กรระดับท้องถิ่นของพรรคมีความเป็นเอกภาพ นั่นคือ องค์การสำนักงานกลางของพรรคจะต้องรับผิดชอบในรายงานการเงินทั้งหมดที่รวบรวมมาจากรายงานการเงินระดับท้องถิ่นและอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของพรรค โดยรวมทั้งรายงานการบริจาคและการกู้เงิน แต่ไม่ใช่รายบัญชีรายรับรายจ่ายประจำปีของพรรคเท่านั้น

ยิ่งกว่านั้น การสนับสนุนจากสาธารณะในระดับปานกลางบ่งชี้ว่า ผู้ปฏิรูปกฎหมายยังไม่ได้ให้ความสนใจเพียงพอต่อคำถามเกี่ยวกับการได้เงินจากวิธีการหรือแหล่งอื่นๆ เพราะเพียงการกำหนดขอบเขตของการใช้จ่ายและการกำหนดให้ต้องเปิดเผยนั้น ได้ละเลยความจำเป็นที่จะต้องจัดหาทุนที่เพียงพอให้กับการดำเนินกิจกรรมของพรรค ดังนั้น ภายใต้กฎข้อบังคับที่เป็นอยู่ในขณะนี้ เป็นไปได้อย่างมากว่า วิกฤตเรื่องการเงินของพรรคจะเกิดขึ้นอีกอย่างแน่นอนในอนาคตอันใกล้ IDEA หวังว่า จะสามารถแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นได้เร็วพออย่างในกรณี “วิกฤตการกู้เงิน” (loan crisis) ที่เกิดขึ้นในสหราชอาณาจักร (และรัฐสภาได้ออกพระราชบัญญัติอุดช่องโหว่และเพิ่มเติมรายละเอียดภายในสี่เดือนหลังจากที่สาธารณะรับรู้เรื่องราวที่เกิดขึ้น/ผู้เขียน)

โดยคงต้องรอดูประสิทธิภาพการทำงานของคณะกรรมการการเลือกตั้งของสหราชอาณาจักร (ECUK) เพราะได้มีการให้อำนาจเพิ่มแก่คณะกรรมการการเลือกตั้งฯผ่าน PPEA ในปี ค.ศ. 2009 การแก้ปัญหาความไม่สุจริตทางการเงินและการรวมศูนย์อำนาจภายในพรรคการเมืองก็คงไม่ต่างจากการแก้ปัญหาทุจริตในการเลือกตั้ง นั่นคือ จะต้องมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้มีประสิทธิภาพและเท่าทันต่อพฤติกรรมการฉ้อฉลของนักการเมืองอยู่ตลอดเวลา อย่างเช่นในเรื่องการทุจริตซื้อเสียงเลือกตั้ง มีนักการเมืองไทยจำนวนไม่น้อยให้ความเห็นว่า การซื้อขายเสียงในการเลือกตั้งของไทยเรานั้นถือเป็นลักษณะโดดเด่นและเป็นวัฒนธรรมที่คงแก้ไม่ได้  อย่างไรเสียก็ต้องซื้อขายเสียงกันต่อไป ไม่ควรออกกฎหมายลงโทษรุนแรงถึงขนาดยุบพรรคกัน แต่ถ้าย้อนไปดูการเลือกตั้งของอังกฤษในช่วง 195 ปีแรกหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครอง จะพบว่า อังกฤษมีปัญหาการซื้อสิทธิขายเสียงกันอย่างหนักและมีการใช้ความรุนแรงด้วย ดังข้อความที่ปรากฏในหนังสือ “Parliamentary Reform: 1785-1928”  เป็นตำราที่ใช้เรียนในระดับมัธยมของอังกฤษ ผู้แต่งคือ Sean Lang  ตีพิมพ์ปี ค.ศ. 1999 หน้า 82: “..elections could still be very violent affairs and were often as brazenly corrupt as ever—indeed, some thought the Ballot Act  made them more corrupt rather than less, since the more venal voters (venal แปลว่า ทำอะไรก็ได้เพื่อเงิน)  could now accept bribes from both parties without either knowing how they actually voted.”   

จะเห็นได้ว่า อังกฤษก็มีปัญหาการซื้อขายเสียงอย่างหนักมาก่อน แม้ว่าในศตวรรษที่สิบเก้า จะมีคนอังกฤษและนักการเมืองอังกฤษจำนวนไม่น้อยมีความคิดเห็นไม่ต่างกับคนไทยและนักการเมืองไทยในปัจจุบันว่า การทุจริตซื้อเสียงในอังกฤษเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้และจะต้องเป็นเช่นนี้ต่อไป แต่ก็มีคนอังกฤษและนักการเมืองอังกฤษอีกฝั่งหนึ่งที่ไม่ยอมรับ และหาทางต่อสู้แก้ไขปัญหาดังกล่าวนี้ เช่น มีการออกกฎหมายในปี ค.ศ.1883 (the Corrupt Practices Act) โดยมีบทโทษทั้งจำคุกและทั้งปรับอย่างรุนแรง รวมทั้งในช่วงเวลาที่ถูกคุมขังอยู่นั้น นักโทษจะถูกลงโทษให้ทำงานใช้แรงงานอย่างหนัก ดังที่ผู้เขียนได้กล่าวไปแล้วข้างต้น

ในกรณีของสหรัฐอเมริกาก็เช่นกัน สหรัฐอเมริกามีประสบการณ์การทุจริตในการเลือกตั้งไม่น้อยไปกว่าของไทยเลย  เพียงแต่คนอเมริกันที่ไม่ยอมรับในไม่คิดว่าเป็นวัฒนธรรมประจำชาติอย่างที่คนไทยจำนวนหนึ่งชอบกล่าวอ้าง   แต่ข้อเท็จจริงที่นักวิชาการอเมริกันอย่างศาสตราจารย์ทางด้านกฎหมาย Michal D. Gilbert ได้นำเสนออย่างซื่อตรงไม่เจืออคติทางการเมืองหรือหลงใหลเทิดทูนความยิ่งใหญ่ของการเมืองอเมริกันจนมองข้ามข้อเท็จจริงในประวัติศาสตร์การเมืองอเมริกัน นั่นคือ ประชาธิปไตยอเมริกันได้ประสบปัญหาการทุจริตเลือกตั้งอย่างรุนแรงมาเป็นเวลายาวนาน ตั้งแต่เริ่มแรกจนถึงปัจจุบันเลยก็ว่าได้ ดังจะได้กล่าวในตอนต่อไป

(แหล่งอ้างอิง: Ada-Iuliana Popescu, Financing Democracy or Corruption? Political Party Financing in the EU’s Southeastern and Eastern Member States, CES Working Papers, ISSN 2067-7693, Alexandru Ioan Cuza University of Iasi, Centre for European Studies, Iasi, Vol. 7, Iss. 2a, 2015; Funding of Political Parties and Election Campaigns A Handbook on Political Finance, Elin Falguera Samuel Jones Magnus Ohman, eds., International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), (Sweden: 2014); Michael D. Gilbert, “The Problem of Voter Fraud,” Columbia Law Review, Vol. 115, No. 3, (April 2015): “American democracy has long suffered from electoral fraud.”)