รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ไม่ใช่จุดเริ่มต้นความคิดการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง

ในบทความ  “ ‘รธน. 2489’ แม่แบบการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง” ของ อิทธิพล โคตะมี ที่เผยแพร่ในเวปไซต์สถาบันปรีดี พนมยงค์ (วันที่ 26 ตุลาคม 2564 https://pridi.or.th/th/content/2021/10/878) ต้องการสื่อว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 เป็นแม่แบบการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง 

จริงอยู่ที่ รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ไม่มีการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง  และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดกำหนดให้แยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง ดังปรากฏในมาตรา 24,  29 และ 66 ที่ไม่ให้สมาชิกพฤฒสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและรัฐมนตรีเป็นข้าราชการประจำ

แต่จริงๆแล้ว ควรจะกล่าวว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้แยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง มากกว่าจะกล่าวว่าเป็น “แม่แบบ”  เพราะมีแม่แบบมาก่อนหน้านี้

ในตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้เกริ่นไว้ว่า แม่แบบหรือต้นแบบทางความคิดที่ต้องการให้แยกข้าราชการประจำออกจากการเมืองเริ่มเกิดขึ้นมาตั้งแต่ พ.ศ. 2476 ซึ่งปรากฎในรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 58 (สมัยสามัญ) วันพฤหัสบดีที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2476   แต่ถ้าค้นคว้าหลักฐานประวัติศาสตร์อย่างถี่ถ้วนแล้ว จะพบว่า  แม่แบบที่แท้จริงในการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมืองได้เกิดขึ้นก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญ (outline of a new constitution) ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้นายเรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) และพระยาศรีวิศาลวาจายกร่างขึ้นและสำเร็จเสร็จสิ้นเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม พ.ศ. 2474 [1]

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดให้มีการแยกสมาชิกสภานิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมจากข้าราชการ ดังข้อความที่กำหนดคุณสมบัติของสมาชิกสภานิติบัญญัติในฉบับร่างที่ว่า

“Qualifications of members of the Council.

They must be Siamese nationals and at least 30 years of age, able to read and write and must pay a certain amount of tax.  No elected member shall at the same time hold any other Government position.” [2]

(สมาชิกสภานิติบัญญัติจะต้องมีสัญชาติไทย อายุไม่ต่ำกว่า 30 ปี สามารถอ่านออกเขียนได้ และเสียภาษีตามจำนวนที่กำหนดไว้  ไม่มีสมาชิกสภานิติบัญญัติที่ได้รับเลือกตั้งคนใดจะดำรงตำแหน่งอื่นใดในรัฐบาล”

แต่คุณอิทธิพล โคตะมี อาจจะแย้งได้ว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้แยกข้าราชการประจำออกจากการเมืองเพียงผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภานิติบัญญัติเท่านั้น แต่ไม่ได้ห้ามรัฐมนตรีเป็นข้าราชการประจำ ซึ่งก็ต้องยอมรับว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มิได้ห้ามรัฐมนตรีเป็นข้าราชการประจำ

แต่ความคิดที่ต้องการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง ไม่ว่าจะเป็นตำแหน่งรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภานิติบัญญัติก็มิได้เกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 อยู่ดี   หากย้อนกลับไปดูรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 58 (สมัยสามัญ) วันพฤหัสบดีที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2476 จะพบว่า มีการเสนอให้มีการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง ดังที่ผู้เขียนจะยกข้อความในรายงานการประชุมสภาฯดังกล่าวมาให้เห็นเป็นประจักษ์ ดังต่อไปนี้:

“พระยาศรีวิศาลวาจา แถลงว่า  เรื่องนี้ (เรื่องข้าราชการประจำเป็นข้าราชการการเมืองในเวลาเดียวกันได้หรือไม่/ผู้เขียน) ได้สอบสวนดูแล้วว่า ในนานาประเทศเขาทำกันอย่างไร ปรากฏว่า เขาแบ่งข้าราชการออกเป็นข้าราชการประเภทการเมืองและประเภทข้าราชการประเภทประจำนั้น เขาห้ามไม่ให้เกี่ยวข้องกับการเมืองอย่างหนึ่งอย่างใดเลย ซึ่งเป็นวิธีปฏิบัติของประเทศต่างๆ ประเทศที่ออกกฎหมายห้ามนั้นก็มีประเทศเดียวคือ Cuba  ส่วนประเทศอื่นๆไม่ได้ออกกฎหมายห้ามประการใดเลย  แต่เขาก็มีระเบียบ มีจดหมายเวียนแนะนำข้าราชการประเภทประจำการไม่ให้เกี่ยวข้องกับการเมือง เพราะถือว่าความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับข้าราชการนั้นไม่ผิดเพี้ยนกันกับระหว่างนายจ้างลูกจ้าง และเป็นธรรมดาที่ลูกจ้างจะต้องปฏิบัติการให้เป็นที่พอใจแก่นายจ้าง ด้วยเหตุนี้ ตามเกณฑ์ที่เขาทำในต่างประเทศ ถ้าเขาเห็นว่า ข้าราชการคนใดเกี่ยวข้องกับการเมืองเกินความพอใจแล้ว ตามธรรมดา เขาก็ขอให้ออกคือปลดเสีย อันเป็นความมุ่งหมายที่จะไม่ให้ข้าราชการประจำเกี่ยวข้องกับการเมือง เพื่อความมั่นคงแห่งตำแหน่งหน้าที่ของตน ในอันที่จะรับราชการสืบไป ก็และเพื่อความมั่นคงเช่นนี้ จึ่งไม่ควรให้ข้าราชการประเภทประจำเกี่ยวข้องกับการเมือง มิฉะนั้นแล้ว เมื่อเปลี่ยนรัฐมนตรีคนใด ข้าราชการประจำก็ต้องเปลี่ยนตามไปด้วย อีกประการหนึ่ง มาตรา ๑๑ แห่งรัฐธรรมนูญ สภานี้ก็ได้รับรองและเราก็ได้พูดกันมากแล้วว่า ตั้งแต่หม่อมเจ้าขึ้นไปนั้นอยู่เหนือการเมือง และส่วนผู้แทนราษฎรนั้น เมื่อผู้ใดไม่ได้อยู่ในตำแหน่งประจำในราชการก็ดำรงอยู่ได้” [3]

………….

พระยาศรีวิศาลวาจา ได้กล่าวอีกด้วยว่า “…………ถ้าผู้ใดอยากเข้าการเมือง ก็ควรลาออก เพราะข้าราชการประจำนั้น ก็ทำงานเพื่อหวังในความมั่นคง และถ้าข้าราชการประจำเกี่ยวข้องกับการเมืองเสียแล้ว ก็ไม่มีประเทศใดดำรงอยู่ได้...” [4]

ในการอภิปรายถกเถียงในเรื่องดังกล่าวนี้ในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ 58 (สมัยสามัญ) วันพฤหัสบดีที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2476 หลวงประดิษฐ์มนูธรรมผู้มีบทบาทสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 อันเป็นฉบับที่อิทธิพล โคตะมีกล่าวถึงในฐานะ “แม่แบบการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง” ได้แถลงต่อเรื่องนี้สองครั้ง ครั้งแรกกล่าวว่า “ประเด็นสำคัญอยู่ที่ว่า พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์ ไม่ได้คัดค้านในเรื่องที่จะห้ามข้าราชการเกี่ยวข้องการเมือง ประเด็นไปอยู่ที่ว่า คำสั่งรัฐมนตรีชนิดนี้ในทางกฎหมายใช้ได้หรือไม่”  ครั้งที่สอง กล่าวว่า “ปัญหาว่ารูปการที่จะห้ามข้าราชการเข้าสมาคม จะต้องแยกพิจารณาว่าเข้าสมาคมการเมืองอย่างหนึ่ง และสมาคมธรรมดาอย่างหนึ่ง ประเด็นสำคัญอยู่ที่ว่า จะต้องออกพระราชบัญญัติหรือไม่”  [5] จากคำแถลงทั้งสองนี้ของหลวงประดิษฐ์ ไม่ได้แสดงให้เห็นถึงทีท่าที่จะสนับสนุนหรือคัดค้านอย่างชัดเจนของเขาต่อการแบ่งแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง  แต่คำแถลงทั้งสองของหลวงประดิษฐ์เป็นความเห็นต่อสถานะของคำสั่งรัฐมนตรีว่าจะสามารถใช้บังคับในทางกฎหมายได้หรือไม่ และจะต้องออกเป็นพระราชบัญญัติหรือไม่

แม้ว่าที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ 58 (สมัยสามัญ) วันพฤหัสบดีที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2476 จะเห็นด้วยในหลักการการแบ่งแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง แต่มีมติด้วยเสียงข้างมาก ๓๘ ต่อ ๑๑ ว่า “ควรจะต้องออกเป็นกฎหมายห้าม”  และไม่สามารถใช้เพียงคำสั่งกระทรวงหรือให้เป็นวิธีปฏิบัติ แต่ต่อมา ก็ไม่ได้มีการเสนอร่างกฎหมายนี้แต่อย่างใดจนเกิดการเรียกร้องของคณะกู้บ้านกู้เมืองในอีก 7 เดือนต่อมา

โดยข้อที่สาม ใน หกข้อเรียกร้องของคณะกู้บ้านกู้เมืองคือ

“๓. ข้าราชการซึ่งอยู่ในตำแหน่งประจำการทั้งทหารและพลเรือนต้องอยู่นอกการเมือง เว้นแต่ผู้ที่อยู่ในตำแหน่งซึ่งมีหน้าที่ในการเมืองโดยตรง แต่ความข้างต้นนั้นไม่ตัดสิทธิในการที่ข้าราชการประจำการจะนิยมถือลัทธิการเมืองใดๆที่ชอบด้วยกฎหมาย  แต่ห้ามมิให้ใช้อำนาจหรือโอกาสในตำแหน่งหน้าที่เพื่อสนับสนุนเผยแผ่ลัทธิที่ตนนิยม หรือเพื่อบังคับขู่เข็ญโดยทางตรงหรือทางอ้อมให้คนอื่นถือตามลัทธิที่ตนนิยมนั้นเป็นอันขาด

ตำแหน่งฝ่ายทหารตั้งแต่ผู้บัญชาการทหารบกและผู้บัญชาการทหารเรือลงไปต้องไม่มีหน้าที่ทางการเมือง” [6]

แต่พันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา นายกรัฐมนตรีได้ทำหนังสือตอบ ทูล พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบวรเดช หัวหน้าคณะกู้บ้านกู้เมือง โดยมีข้อความตอนหนึ่งกล่าวว่า “….คณะรัฐมนตรีได้ประชุมตกลงกันว่า คณะรัฐบาลนี้เป็นคณะซึ่งเคารพนับถือต่อรัฐธรรมนูญ...ดำเนินการตามรัฐธรรมนูญอย่างเคร่งครัดทุกประการ...เพราะฉะนั้น คำขอของท่านก็เป็นอันตกไป....” [7]

และในขณะนั้น หลวงประดิษฐ์มนูธรรมได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีอยู่ด้วย

[1] “An Outline of Changes in the Form of the Government,”  ใน แผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย” ตามแนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว, สถาบันพระปกเกล้า จัดพิมพ์ในงานพิธีเปิดพิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว วันที่ ๗ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๔๕, พิมพ์ครั้งที่สี่ พ.ศ. ๒๕๔๕, รวบรวมโดย สนธิ เตชานันท์, หน้า 198-200.

[2]   “An Outline of Changes in the Form of the Government,” เพิ่งอ้าง, หน้า 200.

[3] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 58 (สมัยสามัญ) วันพฤหัสบดีที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2476, หน้า 942.

[4] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 58 (สมัยสามัญ) วันพฤหัสบดีที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2476, หน้า 944-945.

[5] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 58 (สมัยสามัญ) วันพฤหัสบดีที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2476, หน้า 945, 949.

[6] กรมเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ ๓๙/๑๖๓, เรื่องคำขอหรือคำขาดและคำแถลงการณ์หรือใบปลิวของพวกกบฏ อ้างใน นิคม จารุมณี, กบฏบวรเดช พ.ศ. ๒๔๗๖, วิทยานิพนธ์ หลักสูตรปริญญาอักษรศาสตรมหาบัณฑิต แผนกวิชาประวัติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย พ.ศ. ๒๕๑๙,  หน้า 180-181.

[7] กรมเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ ๓๙/๑๖๓, เรื่องคำขอหรือคำขาดและคำแถลงการณ์หรือใบปลิวของพวกกบฏ อ้างใน นิคม จารุมณี, กบฏบวรเดช พ.ศ. ๒๔๗๖, วิทยานิพนธ์ หลักสูตรปริญญาอักษรศาสตรมหาบัณฑิต แผนกวิชาประวัติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย พ.ศ. ๒๕๑๙,  หน้า 182.