จากปีที่ 1 ถึงปีที่ 91 ของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง: ต้นแบบการสืบทอดอำนาจในรัฐธรรมนูญไทย ที่ให้ ส.ว. มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส.

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักจากการที่กำหนดให้ ส.ว. มีอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. เป็นเวลาห้าปี ดังที่ปรากฎในบทเฉพาะกาล มาตรา 272 [1]

แต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้อำนาจบุคคลนอกเหนือจาก ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้อำนาจบุคคลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งคือ รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 (ต่อไปจะใช้ว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475)  ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกของไทยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ดังที่ผู้เขียนจะแสดงให้เห็น 

ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 46 กำหนดไว้ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกนายหนึ่ง และรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบสี่นาย อย่างมากยี่สิบสี่นาย ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานแห่งสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ให้คณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน” [2]

การกำหนดให้ประธานแห่งสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ หมายถึง ประธานสภาเป็นผู้เสนอชื่อบุคคลให้เป็นคณะรัฐมนตรี (นั่นคือ นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี) และตามหลักการของระบบรัฐสภา ประธานแห่งสภาจะเสนอชื่อบุคคลที่สภาเห็นชอบต่อพระมหากษัตริย์ 

แม้ว่าในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 16  กำหนดว่า “สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งขึ้น” [3] แต่บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 65 กำหนดไว้ว่า

“เมื่อราษฎรผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ยังมีการศึกษาไม่จบประถมศึกษาสามัญมากกว่ากึ่งจำนวนทั้งหมดและอย่างชาต้องไม่เกินกว่าสิบปี นับแต่วันใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475  สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภทมีจำนวนเท่ากัน

(1) สมาชิกประเภทที่ 1 ได้แก่ ผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นตามเงื่อนไขในบทบัญญัติ มาตรา 16, 17

(2) สมาชิกประเภทที่ 2 ได้แก่ ผู้ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475” [4]

ดังนั้น จากมาตรา 65 ในบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475  คำว่า สภาผู้แทนราษฎรจึงประกอบไปด้วย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 ประเภท นั่นคือ ประเภทที่หนึ่ง และ ประเภทที่สอง ซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองในบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 นี้ต่อมาก็คือสมาชิกพฤฒิสภาและวุฒิสภาในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆมานั่นเอง                       

ดังนั้น คำว่า ประธานแห่งสภา จึงหมายถึง ประธานแห่งสภาผู้แทนราษฎรที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสองประเภท และรายชื่อของคณะรัฐมนตรีที่ประธานแห่งสภา เสนอต่อพระมหากษัตริย์ คือ รายชื่อที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทเห็นชอบ แต่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาวันที่  21 ธันวาคม พ.ศ. 2475)  ภาค 2  “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ ๒” มาตรา 47 กำหนดไว้ว่า “ในชั้นต้น พระมหากษัตริย์ทรงประกาศพระราชกฤษฎีกาตั้งสมาชิกประเภทที่ 2 ขึ้นตามรัฐธรรมนูญมาตรา 65” [5]

ข้อความใน มาตรา 47 พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ไม่ได้กล่าวว่า พระมหากษัตริย์มีอำนาจในการเลือกบุคคลและแต่งตั้งให้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง แต่กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงประกาศพระราชกฤษฎีการตั้งสมาชิกประเภทที่สองตามมาตรา 65 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475

พระราชกฤษฎีกาคืออะไร ?  พระราชกฤษฎีกา คือ พระราชกฤษฎีกา คือ บัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น โดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี [6]

การที่พระมหากษัตริย์ทรงตรากฎหมายหรือพระราชกฤษฎีกาตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี เป็นการใช้อำนาจตาม มาตรา 7 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ดังมีข้อความดังนี้คือ “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี” [7]

ดังนั้น  จากมาตรา 47 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองจึงมาจากการเสนอรายชื่อจากคณะรัฐมนตรี ขณะเดียวกัน จำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีเท่ากับจำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งตามมาตรา 65 ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475

และรายชื่อคณะรัฐมนตรีที่จะได้ความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรย่อมจะต้องได้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรที่ประกอบได้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภท

และถ้าจะถามว่า การแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองเกิดขึ้นครั้งแรกเมื่อไร ? คำตอบคือ มีการประกาศพระราชกฤษฎีกาตั้งสมาชิกผู้แทนราษฎรประเภทที่สองในวันที่ 9 ธันวาคม  พ.ศ. 2476 โดยมีพันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ [8] (ผู้เสนอรายชื่อ)   

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีจำนวนทั้งสิ้น 78 คน เท่ากับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่มาจากการเลือกตั้งครั้งแรกของประเทศไทย (ซึ่งเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม) ในวันที่  15 พฤศจิกายน พ.ศ. 2476  [9]

เมื่อ มาตรา 47 พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง คำถามคือ คณะรัฐมนตรีที่เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีใครบ้าง ?

คณะรัฐมนตรีที่เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองตามพระราชกฤษฎีกาตั้งสมาชิกผู้แทนราษฎรประเภทที่สองในวันที่ 9 ธันวาคม  พ.ศ. 2476 คือ คณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 ของประเทศไทย อันประกอบไปด้วย                                 

1. พันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน)

2. พลตรี พระยาประเสริฐสงคราม (เทียบ คมกฤส) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม

3. พระยาอุดมพงศ์เพ็ญสวัสดิ์ (หม่อมราชวงศ์ประยูร อิศรศักดิ์) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย

4. พระยาโกมารกุลมนตรี (ชื่น โกมารกุล ณ นคร) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเศรษฐการ

5. เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ (จิตร์ ณ สงขลา) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

6.  เจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี (สนั่น เทพหัสดิน) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงธรรมการ

7. พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์ (วัน จามรมาน)  รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม

8. พระยาอภิบาลราชไมตรี (ต่อม บุนนาค) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ

9. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) รัฐมนตรี                                             

10. พระยาสุริยานุวัตร (เกิด บุนนาค) รัฐมนตรี

11. พันเอก พระสิทธิเรืองเดชพล (แสง พันธุประภาส) รัฐมนตรี 

12. พันโท หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม) รัฐมนตรี

13. นาวาโท หลวงศุภชลาศัย (บุง ศุภชลาศัย) รัฐมนตรี

14. นาวาโท หลวงสินธุสงครามชัย (สินธุ์ กมลนาวิน) รัฐมนตรี

15. หลวงนฤเบศร์มานิต (สงวน จูทะเตมีย์) รัฐมนตรี

16. หลวงสิริราชไมตรี (จรูญ สิงหเสนี) รัฐมนตรี

17. เรือเอก หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์) รัฐมนตรี [10]

คณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 ทั้ง 17 คนนี้ได้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองจำนวน 78 คน [11] และในจำนวน 78 คนนั้น มีรายชื่อที่ซ้ำกับรายชื่อของคณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 จำนวน 13 คน ได้แก่        

1. พระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน)
2. พระยาประเสริฐสงคราม (เทียบ คมกฤส)
3. พระยาโกมารกุลมนตรี (ชื่น โกมารกุล ณ นคร)
4. เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ (จิตร์ ณ สงขลา)
5. เจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี (สนั่น เทพหัสดิน ณ อยุธยา)
6. พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์ (วัน จามรมาน)
7. พระยาอภิบาลราชไมตรี (ต่อม บุนนาค)
8. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)
9. พระสิทธิเรืองเดชพล (แสง พันธุประภาส)
10. หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม)
11. หลวงศุภชลาศัย (บุง ศุภชลาศัย)
12. หลวงสินธุสงครามชัย (สินธุ์ กมลนาวิน)
13. หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์)   

จากข้างต้น หมายความว่า คณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 จำนวน 13 คนใน 17 คนได้เลือกตัวเองหรือเห็นชอบที่ตัวเองได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองที่มีอำนาจในการเลือกคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม

หลังจากมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทแล้ว ต่อมาได้มีการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ของประเทศไทยตามมาตรา 46 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475  โดยคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทมีรายนามดังนี้คือ

1. พันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน) นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงธรรมการ

2. พลตรี พระยาประเสริฐสงคราม (เทียบ คมกฤส) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม

3. เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ (จิตร์ ณ สงขลา) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

4. พระยาอภิบาลราชไมตรี (ต่อม บุนนาค)    รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ

5. พระสารสาสน์ประพันธ์ (ชื้น จารุวัสตร์) รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงธรรมการ

6. พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์ (วัน จามรมาน) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม

7. เจ้าพระยาวรพงศ์พิพัฒน์ (หม่อมราชวงศ์เย็น อิศรเสนา) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวัง           

8. พระยาโกมารกุลมนตรี (ชื่น โกมารกุล ณ นคร )   รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเศรษฐการ

9. พระดุลยธารณปรีชาไวท์ (ยม สุทนุศาสน์) รัฐมนตรี

10. เรือเอก หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์) รัฐมนตรี

11. หลวงนฤเบศร์มานิต (สงวน จูทะเตมีย์) รัฐมนตรี

12. พันโท หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม) รัฐมนตรี

13. พระยามานวราชเสวี (ปลอด ณ สงขลา) รัฐมนตรี

14. นาวาโท หลวงศุภชลาศัย (บุง ศุภชลาศัย) รัฐมนตรี

15. พระยาสมันตรัฐบุรินทร์ (ตุ้ย สมันตรัฐ หรือ บินอับดุลลาห์) รัฐมนตรี

16. พันเอก พระสิทธิเรืองเดชพล (แสง พันธุประภาส) รัฐมนตรี

17. นาวาโท หลวงสินธุสงครามชัย (สินธุ์ กมลนาวิน) รัฐมนตรี

18. พระยาสุริยานุวัตร (เกิด บุนนาค) รัฐมนตรี [12]

รายชื่อของคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ทั้ง 18 คนนี้ซ้ำกับรายชื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง 13 คนที่เคยเป็นคณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 เป็นจำนวนทั้งสิ้น 12 คน นั่นคือ

1. พันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน)
2. พระยาประเสริฐสงคราม (เทียบ คมกฤส)
3. พระยาโกมารกุลมนตรี (ชื่น โกมารกุล ณ นคร)
4. เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ (จิตร์ ณ สงขลา)
5. พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์ (วัน จามรมาน)
6. พระยาอภิบาลราชไมตรี (ต่อม บุนนาค)
7. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)
8. พระสิทธิเรืองเดชพล (แสง พันธุประภาส)
9. หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม)
10. หลวงศุภชลาศัย (บุง ศุภชลาศัย)
11. หลวงสินธุสงครามชัย (สินธุ์ กมลนาวิน)
12. หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์)                                                 

จากข้างต้น หมายความว่า คณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 จำนวน 13 คนได้เลือกตัวเองเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองที่มีอำนาจในการเลือกคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ส่งผลให้ รัฐมนตรีในคณะที่ 4 จำนวน 13 คนสืบทอดอำนาจตัวเองเป็นรัฐมนตรีต่อในคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ถึง 12 คน

อาจมีคนสงสัยว่า แล้วคณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 มาจากไหน ?  คำตอบคือ มาจากการทำรัฐประหารวันที่ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2476 โดยผู้นำคณะรัฐประหารครั้งนั้นคือ พันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน) และผู้ก่อการสำคัญที่คุมกำลังคือ หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม) และหลวงสินธุสงครามชัย (สินธุ์ กมลนาวิน)  [13]                                         

สวัสดีปีเก่าครับ !  และในตอนต่อไป  ขอต้อนรับปีใหม่ ปีแห่งการก้าวเข้าสู่ปีที่ 92 ของการเปลี่ยนแปลงการปกครองด้วยการกล่าวถึง รัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆที่ออกแบบให้ ส.ว. มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส.

[1] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/040/1.PDF  

[2] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[3] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[4] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[5] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/16516

[6] http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=พระราชกฤษฎีกา#cite_note-1

[7] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/040/1.PDF   

[8] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/35919

[9] http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=สภาผู้แทนราษฎร#

[10] https://www.soc.go.th/?page_id=5752

[11] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/35919

[12] https://www.soc.go.th/?page_id=5754

[13] http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=รัฐประหาร_20_มิถุนายน_2476