วิเคราะห์การตัดสินยุบพรรคอนาคตใหม่จากมุมมองทางรัฐศาสตร์ ? (ตอนที่ห้า)

กรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยตัดสินยุบพรรคอนาคตใหม่จากการกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคตัวเองเมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2563 ที่มีคนจำนวนหนึ่งหาว่าเป็นการกลั่นแกล้ง และทางพรรคอนาคตใหม่ก็มีข้อโต้แย้งในการต่อสู้คดีว่า “การกู้ยืมเงินในระบบกฎหมายต่างประเทศ พรรคการเมืองกู้ยืมเงินได้ โดยมีเงื่อนไขแตกต่างกัน และเมื่อเทียบเคียงกับนานาอารยประเทศแล้ว การกู้ยืมเงินเป็นนิติกรรมปกติ ที่พรรคการเมืองสามารถกระทำได้ทั่วไปและยังมีพรรคการเมืองอีก ๑๖ พรรคการเมือง ที่มีการกู้ยืมเงินซึ่งปรากฏในงบการเงินของพรรคการเมือง ประจำปี พ.ศ. ๒๕๖๑”

ในกรณีที่อ้างว่า “การกู้ยืมเงินในระบบกฎหมายต่างประเทศ พรรคการเมืองกู้ยืมเงินได้ โดยมีเงื่อนไขแตกต่างกัน และเมื่อเทียบเคียงกับนานาอารยประเทศแล้ว การกู้ยืมเงินเป็นนิติกรรมปกติ ที่พรรคการเมืองสามารถกระทำได้ทั่วไป” ในสามตอนที่ผ่านมา ผู้เขียนได้นำหลักฐานการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองในสหราชอาณาจักร และกติกาการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองในสหรัฐอเมริกาและสวีเดนมาแสดงให้เห็น และ พบว่า ในสหราชอาณาจักร ไม่ได้ห้ามพรรคการเมืองกู้ยืมเงิน แต่ในทางปฏิบัติ พรรคการเมืองไม่ได้กู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคหรือนักการเมืองในพรรค อีกทั้งในการกู้ยืมเงิน ก็กระจายการกู้ ไม่ให้พรรคเป็นลูกหนี้เฉพาะเจ้าหนี้รายใดรายหนึ่งเท่านั้น สำหรับสหรัฐอเมริกาก็เช่นกัน ไม่ห้ามการกู้ยืมเงิน แต่จำกัดจำนวนเงินที่จะกู้ไว้ค่อนข้างจำกัดมาก และก็ไม่ปรากฎว่าพรรคการเมืองยืมเงินหัวหน้าพรรคตัวเอง ส่วนสวีเดนถือเป็นประเทศที่มีลักษณะพิเศษกว่าประเทศอื่นๆในตะวันตก นั่นคือ ไม่มีกฎหมายควบคุมการเงินของพรรคการเมืองอย่างเคร่งครัดอะไร แต่พรรคการเมืองกลับสมัครใจมาตกลงทำสัตยาบันสร้างบรรทัดฐานเรื่องการเงินขึ้นมาเอง โดยจะไม่รับเงินบริจาคหรือกู้ยืมเงินจากองค์กรเอกชนใดๆ มิพักต้องพูดถึงการกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคตัวเอง อีกทั้งสวีเดนเป็นประเทศที่รัฐธรรมนูญกำหนดการให้เงินสนับสนุนพรรคการเมืองเป็นจำนวนที่สูงมากอยู่แล้ว นั่นคือ เกือบร้อยละเก้าสิบของการใช้จ่ายของพรรคมาจากเงินสนับสนุนที่รัฐจัดให้ มาคราวนี้ ผู้เขียนจะได้กล่าวถึงกรณีของพรรคการเมืองในประเทศกรีซ

กรณีของกรีซ

กฎหมายการเงินพรรคการเมืองของกรีซ อนุญาตให้พรรคการเมืองกู้เงินได้ และในกรณีของพรรคการเมืองกรีซ พรรคการเมืองทำการกู้สถาบันการเงิน “โดยใช้หลักประกันซึ่งเป็นเงินสนับสนุนจากรัฐสำหรับการเลือกตั้งซึ่งพรรคจะได้รับในอนาคต อย่างพรรคการเมืองในประเทศกรีซหลายพรรคได้กู้เงินจากธนาคารตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1990 โดยใช้เงินทุนที่จะได้รับอุดหนุนจากรัฐเป็นเครื่องค้ำประกัน ในปี ค.ศ. 2001 การกู้เงินของพรรคการเมืองจากธนาคารคิดเป็นจำนวนร้อยละ 33 และร้อยละ 11 ของรายได้ทั้งหมดของสองพรรคการเมืองใหญ่ของกรีซ นั่นคือ พรรค PASOK และพรรค Nea Democratia และในปี ค.ศ. 2007 การกู้เงินธนาคารได้เพิ่มเป็นร้อยละ 63 และร้อยละ 42 ของพรรคการเมืองสองพรรคดังกล่าว จะเห็นได้ว่า การกู้เงินของพรรคการเมืองในประเทศกรีซมิได้เป็นการกู้เงินจากหัวหน้าพรรคของตน

ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองในสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา สวีเดนและกรีซสอดคล้องกับที่พบได้ในการศึกษาของ Anika Gauja (Political Parties and Elections: legislating for representative democracy. London: Routledge, 2010.) ที่ว่า แม้ในแต่ละประเทศจะมีกฎหมายควบคุมการเงินของพรรคการเมืองแตกต่างกัน แต่ที่สำคัญคือ ทุกประเทศมีหลักการที่ล้วนต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการเกิดสภาวะรวมศูนย์ในพรรคการเมือง (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองทุกพรรค และหลักการดังกล่าวนี้ก็ปรากฏในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 45 ที่มี “ความมุ่งหมายเพื่อรับรองเสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองโดยกำหนดกรอบของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งและการบริหารพรรคการเมือง เพื่อให้พรรคการเมืองเป็นของประชาชนอย่างกว้างขวาง และมีการบริหารกิจการภายในของพรรคการเมือง ที่เป็นไปตามหลักความเป็นประชาธิปไตยภายในพรรคการเมือง โดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และพรรคการเมืองสามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำหรือชี้นำ โดยบุคคลหรือคณะบุคคลใด ๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (เน้นโดยผู้เขียน) โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดตั้งพรรคการเมือง ตั้งแต่เริ่มแรก และกำหนดให้การบริหาร การส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และการดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ ของพรรคการเมือง สมาชิกต้องมีส่วนร่วมด้วย อันเป็นการป้องกันมิให้ พรรคการเมืองเป็นธุรกิจการเมือง หรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งอาศัยความได้ปรียบทางการเงินมาเป็นผู้บงการพรรค แต่เพียงผู้เดียวหรือกลุ่มเดียวได้ รัฐสภาจึงได้ตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ขึ้นเป็นกฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๕ บัญญัติไว้”

ดังนั้น การที่พรรคอนาคตใหม่ได้ทำการกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคเป็นจำนวนทั้งสิ้น 191,200,000 บาทจึงขัดกับเจตนารมณ์ของมาตรา 45 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 และขัดกับหลักการสากลที่ต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการเกิดสภาวะรวมศูนย์ในพรรคการเมือง (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองทุกพรรค อย่างไรก็ตาม นอกจากจะอ้างถึงการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองในต่างประเทศแล้ว พรรคอนาคตใหม่ยังยกกรณีในประเทศไทยที่ “พรรคการเมืองอีก ๑๖ พรรคการเมือง ที่มีการกู้ยืมเงินซึ่งปรากฏในงบการเงินของพรรคการเมือง ประจำปี พ.ศ. ๒๕๖๑” ด้วย

ดังนั้น ผู้เขียนจะขอสำรวจคำกล่าวของพรรคอนาคตใหม่ในประเด็นดังกล่าวนี้

จากการตรวจสอบข้อเท็จจริงในกรณีนี้ พบว่า สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org ตรวจสอบข้อมูลจากงบการเงินของพรรคการเมือง รวม 82 พรรค ประจำปี 2561 ที่ต้องแจ้งต่อสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง พบว่า มีพรรคการเมืองอย่างน้อย 8 พรรค ที่แจ้งว่ามีเงินกู้ยืม หรือเงินกู้ยืมทดรองจ่าย ได้แก่

หนึ่ง พรรคเพื่อไทย ระบุในหมายเหตุงบการเงินในส่วนหนี้สินหมุนเวียนว่า มีเจ้าหนี้เงินสำรองจ่ายจากกรรมการ วงเงิน 13 ล้านบาท โดยระบุว่าเงินดังกล่าว เป็นเงินที่กรรมการนำมาสำรองจ่ายเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารสำนักงานพรรค และสาขาพรรค โดยเงินสำรองจ่ายดังกล่าวไม่มีดอกเบี้ย

สอง พรรคภูมิใจไทย ระบุในหมายเหตุงบการเงินในส่วนหนี้สินหมุนเวียนว่า มีเงินทดรองจ่ายจากกรรมการ วงเงิน 30,164,287 บาท โดยระบุว่าเงินดังกล่าวเป็นเงินทดรองจ่ายจากกรรมการบริหารพรรคมาใช้หมุนเวียนกิจการงานในพรรค ในการบริหารงานของพรรค ได้แก่ ค่าสาธารณูปโภค ค่าจ้างบุคลากร

สาม พรรครวมพลังประชาชาติไทย ระบุในหมายเหตุงบการเงินในส่วนหนี้สินไม่หมุนเวียนว่า มีเงินกู้ยืมจากบุคคลที่เกี่ยวข้องกัน วงเงิน 5 ล้านบาท โดยระบุว่า เงินกู้ยืมทั้งจำนวนเป็นเงินกู้ยืมจากกรรมการ โดยไม่มีการคิดดอกเบี้ย และไม่มีการทำสัญญา

สี่ พรรคชาติพัฒนา ระบุในหมายเหตุงบการเงินในส่วนหนี้สินหมุนเวียนว่า มีเจ้าหนี้เงินกู้ยืม จำนวน 2 ล้านบาท โดยแจ้งในส่วนหนี้สินประกอบว่าเป็นเจ้าหนี้เงินกู้ยืมจาก นายสังวรณ์ ลิปตพัลลภ (พี่ชายนายสุวัจน์ ลิปตพัลลัภ) จำนวนหนี้ 2 ล้านบาท ทำสัญญาเมื่อวันที่ 2 ส.ค. 2554 อัตราดอกเบี้ยร้อยละ 5 ต่อปี

ห้า พรรคชาติไทยพัฒนา ระบุในหมายเหตุงบการเงินในส่วนหนี้สินหมุนเวียนว่า มีเจ้าหนี้-เงินยืมทดรอง จำนวน 5,050,457 บาท รวม 15 ราย เช่น นายวราวุธ ศิลปอาชา (ปัจจุบันเป็น รมว.ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) 547,330 บาท นายธีระ วงศ์สมุทร 266,000 บาท เป็นต้น

หก พรรคพลังชล ระบุในหมายเหตุงบการเงินในส่วนหนี้สินหมุนเวียนว่า มีเจ้าหนี้เงินยืมทดรองจ่าย (สาขา) วงเงิน 2,816,000 บาท รวม 8 ราย

เจ็ด พรรคไทยรักษาชาติ (ปัจจุบันถูกศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยยุบพรรคไปแล้ว) ระบุในหมายเหตุงบการเงินในส่วนหนี้สินหมุนเวียนว่า มีเจ้าหนี้เงินยืมจากหัวหน้าพรรค คณะกรรมการบริหารพรรค 1,738,868 บาท โดยระบุว่า เจ้าหนี้เงินยืมจากหัวหน้าพรรค คณะกรรมการบริหารพรรค และเหรัญญิกพรรค จำนวน 1,738,868 บาท เป็นเงินที่กรรมการนำมาสำรองจ่ายเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายบริหารสำนักงานพรรค และสาขาพรรค โดยเงินสำรองดังกล่าวไม่มีดอกเบี้ย

จากนั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งได้ทำการตรวจสอบกรณีการเงินของพรรคการเมืองทั้งเจ็ดข้างต้น พบว่า นายทะเบียนพรรคการเมืองได้ตรวจสอบงบการเงินของพรรคการเมือง จำนวน 32 พรรคการเมือง ที่กู้ยืมเงินมาใช้ในกิจการของพรรคการเมืองแล้ว ไม่เป็นการฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 62 ประกอบมาตรา 72 โดยได้ชี้แจงข้อมูลการตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับรายละเอียดรายการบัญชีที่เกี่ยวข้องกับการกู้ยืมเงินของพรรคการเมือง จำนวน 32 พรรคการเมือง ดังนี้

1. การกู้ยืมเงินของพรรคการเมือง ศาลรัฐธรรมนูญได้วางแนวทางเกี่ยวกับการกู้ยืมเงิน ของพรรคการเมืองตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 5/2563 เมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2563 ดังนี้

1.1 สถานะของเงินกู้ยืม เงินกู้ยืมมิใช่เป็นรายได้ของพรรคการเมืองตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 62 แต่เป็นรายรับและเป็นเงินทางการเมือง การดำเนินการ เกี่ยวกับการได้มาและการใช้จ่ายเงินเพื่อดำเนินกิจกรรมทางการเมือง จึงกระทำได้ภายในขอบเขต ที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น

1.2 รายรับถือเป็นประโยชน์อื่นใดตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง การให้กู้ยืมเงินโดยไม่คิดดอกเบี้ย หรือคิดดอกเบี้ยที่ไม่เป็นไปตามปกติทางการค้า หรือการทำให้หนี้ที่พรรคการเมืองเป็นลูกหนี้ลดลงหรือเป็นการได้เงินหรือประโยชน์อื่นใดที่ไม่ต้องออกค่าใช้จ่ายซึ่งโดยปกติต้องจ่าย ย่อมถือว่าเป็นประโยชน์อื่นใดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย พรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 4 และต้องอยู่ภายใต้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 45 วรรคสอง และอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการบริจาคและการรับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 66 และมาตรา 72

1.3 หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการรับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 66 กำหนดห้ามมิให้พรรคการเมืองรับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดซึ่งมีมูลค่าเกินกว่า 10 ล้านบาทต่อคนต่อปี นอกจากนี้ มาตรา 72 กำหนดให้การรับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด โดยรู้หรือควรจะรู้ว่าได้มาโดยไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 66 ไม่ว่าจะจำนวนเท่าใดก็ตาม ย่อมถือว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายทั้งสิ้น

2. ในการตรวจสอบงบการเงินของพรรคการเมืองทุกพรรคการเมืองนับแต่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มีผลใช้บังคับแล้ว พบว่า มีพรรคการเมือง จำนวน 3 พรรคการเมือง ที่มีงบการเงินประจำปี 2561 ปรากฏรายการกู้ยืมเงินเกินกว่า 10 ล้านบาท ได้แก่ พรรคภูมิใจไทยมียอดเงินกู้ยืม จำนวน 30 ล้านบาท พรรคประชากรไทยมียอดเงินกู้ยืม จำนวน 12 ล้านบาท และพรรคเพื่อไทยมียอดเงินกู้ยืม จำนวน 13 ล้านบาท เป็นกรณีที่พรรคการเมืองดังกล่าวกู้ยืมเงินมาตั้งแต่ปี 2555 และยังไม่มีการใช้เงินคืน ซึ่งเป็นยอดหนี้คงค้างไว้ในงบการเงินประจำปี 2561 และในแต่ละปีเป็นยอดเงินกู้ยืมไม่เกิน 10 ล้านบาทต่อคนต่อปี จึงไม่เป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 62 ประกอบมาตรา 72

ดังนั้น ข้อโต้แย้งส่วนที่สองของพรรคอนาคตใหม่ที่อ้างถึงการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองอื่นๆจึงไม่เป็นประเด็น เพราะเป็นเงินยืมสำรองจ่าย (Advances) และยอดเงินกู้ยืมไม่เกิน 10 ล้านบาทต่อคนต่อปี ในขณะที่การกู้ยืมเงิน (อำพราง) ของพรรคอนาคตใหม่เป็นการรับเงินจากนายธนาธร หัวหน้าพรรคเพียงคนเดียวเป็นจำนวนถึง 191,200,000 บาท ไม่รวมเงินที่นายธนาธรบริจาคให้พรรคไปแล้วจำนวน 8,500,000 บาท

ในตอนต่อไป ผู้เขียนจะได้กล่าวถึง ความจำเป็นที่ต้องให้พรรคการเมืองมีงบประมาณเพียงพอที่จะดำเนินกิจกรรมทางการเมือง

(แหล่งอ้างอิง: Funding of Political Parties and Election Campaigns A Handbook on Political Finance,  Elin Falguera Samuel Jones Magnus Ohman, eds., International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), (Sweden: 2014); https://www.isranews.org/isranews/84444-isranews-84444.html ; การตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับรายละเอียดรายการบัญชีที่เกี่ยวข้องกับการกู้ยืมเงินของพรรคการเมือง วันที่ 24 ก.ย. 2563;  https://www.ect.go.th/ewt/ewt/sakonnakhon/ewt_news.php?nid=8317&ewt=ZGJfMTE5X2VjdF90aA== )