จำกัดพระราชอำนาจโดยรัฐธรรมนูญ: ที่มาของรัฐธรรมนูญ

วันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 เป็นวันที่เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบพระมหากษัตริย์พระราชอำนาจไม่ถูกจำกัดโดยกฎหมายใดๆมาสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ที่พระราชอำนาจจำกัดโดยรัฐธรรมนูญ  และวันที่มีประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรกคือ วันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475  แต่เป็นฉบับชั่วคราว

คำถามคือ รัฐธรรมนูญที่จะมาจำกัดพระราชอำนาจนั้นมาจากไหน ใครเป็นผู้ร่าง ?

ตามหลักการสากลของที่มาของรัฐธรรมนูญที่ปรากฎอยู่ในตำราของของหลวงประเจิดอักษรลักษณ์ (สมโภช อัศวนนท์) และไพโรจน์  ชัยนาม

หลักการที่มาของรัฐธรรมนูญมีอยู่สามแบบ ดังนี้

หนึ่ง รัฐธรรมนูญซึ่งประมุขของรัฐเป็นผู้มอบให้   ซึ่งหากประมุขของรัฐที่ว่านี้เป็นพระมหากษัตริย์ก็จะเรียกรัฐธรรมนูญที่ทรงพระราชทานลงมาว่า  “Charter”             

ส่วนแบบที่สอง คือรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นจากการตกลงร่วมกัน (Pact) หรือที่หลวงประเจิดอักษรลักษณ์เรียกว่า “รัฐธรรมนูญโดยทางสัญญา” (Le pacte) ซึ่งอาจเกิดขึ้นจากการตกลงร่วมกันระหว่างประมุขของรัฐกับราษฎร  หรือระหว่างประมุขของรัฐกับคณะบุคคลใดคณะหนึ่งที่กระทำการในนามของราษฎร หรือที่ราษฎรร่วมกันจัดการตั้งขึ้น ซึ่งในสาขาวิชาการเมืองเปรียบเทียบ ยังมีชุดคำอธิบายที่เรียกว่า “pactology” อันเป็นที่มาของแนวคิดเรื่องการตกลงกันของชนชั้นนำ (Elite pact) ซึ่งเป็นชุดคำอธิบายสำคัญชุดหนึ่งในการศึกษากระบวนการสร้างประชาธิปไตย (Democratization)

และสุดท้ายคือ  รัฐธรรมนูญที่เกิดจากการบัญญัติขึ้นโดยฝ่ายราษฎรเองเพียงฝ่ายเดียว  ไม่ว่าจะผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Convention) หรือการทำประชามติ (Referendum)

ในกรณีรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2475  ทั้งหลวงประเจิดอักษรลักษณ์  ไพโรจน์ ชัยนาม และนครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ต่างเห็นตรงกันว่า กระบวนการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ของสยาม  มีลักษณะตามตัวแบบที่สอง คือเป็นการตกลงร่วมกันระหว่างพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวกับคณะราษฎร  อันเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญฉบับถาวรในวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ในเวลาต่อมา

แต่ผมไม่แน่ใจในเจตนาเบื้องต้นของคณะราษฎรที่จะให้รัฐธรรมนูญของไทยฉบับแรกเกิดจากการตกลงร่วมกันหรือ “Pact” ระหว่างพระมหากษัตริย์กับและคณะราษฎร ?

เพราะในการยึดอำนาจเพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองเพื่อให้ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475  นั้น คณะราษฎรได้จับกุมตัวพระบรมวงศานุวงศ์ไว้เป็นตัวประกันเพื่อให้พระองค์ทรงยอมรับการยึดอำนาจเปลี่ยนแปลงการปกครองและยอมรับร่างรัฐธรรมนูญที่คณะราษฎรได้เตรียมไว้แล้ว นั่นคือ ในคืนวันที่ 25 มิถุนายน 2475 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จกลับพระนคร และในวันที่ 26 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรได้เข้าเฝ้าฯ เพื่อทูลเกล้าฯ ถวายร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พุทธศักราช 2475 พร้อมด้วยร่างพระราชกำหนดนิรโทษกรรมในคราวเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย

แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงเติมคำว่า “ชั่วคราว” ลงไป รัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย จึงมีชื่ออย่างเป็นทางการ ว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว” และพระองค์มีพระราชกระแสรับสั่งแก่คณะราษฎรว่าให้ใช้ พ.ร.บ. ธรรมนูญฯ นี้เป็นการชั่วคราว โดยให้เสนอสภาผู้แทนราษฎรเพื่อตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร เพื่อปรับปรุงข้อกฎหมายและข้อบังคับต่าง ๆ ให้มีความเสถียรภาพมากขึ้น

จากนั้น พระองค์พระราชทานความร่วมมือแก่คณะราษฎร เพื่อแก้ไขสถานการณ์ให้เข้าสู่ความสงบเรียบร้อย และหลีกเลี่ยงเหตุการณ์ที่อาจนำไปสู่การสูญเสียในบ้านเมือง ตามพระราชดำรัสวันที่  25 มิถุนายน 2475 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาตอบคณะราษฎรว่า

“ข้าพเจ้าเห็นแก่ความเรียบร้อยของอาณาประชาราษฎร์ ไม่อยากให้เสียเลือดเนื้อ กับทั้งเพื่อจัดการโดยละม่อมละไม ไม่ให้ขึ้นชื่อว่าได้จลาจลเสียหายแก่บ้านเมือง และความจริงข้าพเจ้าก็ได้คิดอยู่แล้วที่จะเปลี่ยนแปลงตามทำนองนี้ คือมีพระเจ้าแผ่นดินตามพระธรรมนูญ จึงยอมรับที่จะช่วยเป็นตัวเชิด เพื่อให้คุมโครงการตั้งรัฐบาลให้เป็นรูปตามวิธีเปลี่ยนแปลงตั้งพระธรรมนูญโดยสะดวก ถ้าเพราะว่าถ้าข้าพเจ้าไม่ยอมรับเป็นตัวเชิด นานาประเทศก็คงไม่ยอมรับรัฐบาลใหม่นี้ ซึ่งคงจะเป็นความลำบากยิ่งขึ้นหลายประการ…” 

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ในจุดเริ่มต้น คณะราษฎรไม่ได้ตั้งใจให้รัฐธรรมนูญเกิดจากการตกลงกันในแบบที่สองข้างต้นที่เรียกว่า “Pact”  และก็ไม่ใช่แบบแรกหรือ “Charter”  แน่ๆ ที่ให้ประมุขของรัฐเป็นผู้มอบให้   ซึ่งหากประมุขของรัฐที่ว่านี้เป็นพระมหากษัตริย์ก็จะเรียกรัฐธรรมนูญที่ทรงพระราชทานลงมา

แต่จะเป็นแบบที่สามหรือ ?  นั่นคือ เป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดจากการบัญญัติขึ้นโดยฝ่ายราษฎรเองเพียงฝ่ายเดียว  ไม่ว่าจะผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Convention) หรือการทำประชามติ (Referendum)

เท่าที่ทราบ ร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นร่างแรกที่ทูลเกล้าฯพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯนั้น ก็ไม่ได้เป็นการร่างโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ เหมือนอย่างที่เกิดขึ้นในการเปลี่ยนแปลงการปกครองของสวีเดนในปี ค.ศ. 1809 หรือนอร์เวย์ในปี ค.ศ. 1814 หรือเดนมาร์กในปี ค.ศ. 1849

ของสวีเดน คณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองไม่ได้ร่างรัฐธรรมนูญไว้ล่วงหน้าแต่อย่างใด จึงได้มีการตั้งคณะกรรมการร่างฯ คณะแรกร่างเสร็จ แต่สภาคว่ำไป สภาจึงแต่งตั้งชุดที่สอง และในการร่างรัฐธรรมนูญของสวีเดนฉบับ ค.ศ. 1809  Charles ผู้เป็นพระปิตุลาของพระมหากษัตริย์ Gustav IV ที่ถูกคณะผู้ก่อการยึดอำนาจและบังคับให้สละราชสมบัติ ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็มีส่วนในการให้ความเห็นตลอดกระบวนการการร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว

ส่วนของนอร์เวย์นั้น รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 เกิดจากสภาร่างชุดเดียว โดยมีสมาชิสภาร่างที่มาจากการเลือกจาก “โบสถ์ทางการ” และ “หน่วยทหาร” ทั่วประเทศ เพราะในเมืองนอก โบสถ์ก็คือที่ประชุมทำกิจกรรมต่างๆของคนในพื้นที่ และหน่วยทหารก็มีกระจายไปทั่วประเทศเช่นกัน สภาร่างฯของนอร์เวย์ใช้เวลาห้าสัปดาห์ในร่าง โดยมีตัวแบบรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศส แต่กระนั้นสภาร่างฯก็ยังให้คงสถาบันพระมหากษัตริย์อยู่ แต่มีเงื่อนไขว่าพระมหากษัตริย์ต้องยอมลงพระปรมาภิไธย รัฐสภาจึงจะยอมรับสถานะของพระมหากษัตริย์ กรณีของนอร์เวย์ซับซ้อนนิดหนึ่ง เพราะก่อนหน้านี้ นอร์เวย์อยู่ภายใต้การปกครองของพระมหากษัตริย์เดนมารก์ แต่เมื่อสวีเดนชนะสงครามต่อเดนมาร์ก  นอร์เวย์จึงถือโอกาสประกาศอิสรภาพแยกตัวออกจากเดนมาร์ก และรีบร่างรัฐธรรมนูญของตนขึ้น แต่ต่อมาในปี ค.ศ. 1818 นอร์เวย์ก็ต้องไปอยู่ใต้การปกครองของพระมหากษัตริย์กับสวีเดน แต่พระมหากษัตริย์สวีเดนยอมให้นอร์เวย์ใช้รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 ต่อไปได้

ส่วนของเดนมาร์กนั้น แม้แกนนำผู้เรียกร้องรัฐธรรมนูญจะมีร่างของพวกตนไว้แล้ว และฝ่ายพระมหากษัตริย์เองก็มีร่างอยู่แล้ว เพราะพระมหากษัตริย์พระองค์ก่อนที่เป็นพระราชบิดาของพระมหากษัตริย์เดนมาร์กขณะนั้นได้ตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญไว้เช่นกัน แต่ทั้งสองฝ่ายก็ยอมรับร่วมกันให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้น โดยมีสมาชิกสภาร่างฯจำนวนทั้งสิ้น 114 คน  มีทั้งฝ่ายพระมหากษัตริย์และฝ่ายแกนนำผู้เรียกร้องรัฐธรรมนูญ  เป็นคนที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง 38 คน ที่เหลือเป็นพวกเรียกร้องรัฐธรรมนูญที่ประกอบไปด้วยกลุ่มที่เรียกว่า เสรีนิยมแห่งชาติ (the National Liberals) และกลุ่มเครือข่ายชาวนา (the Friends of Peasants) ส่วนที่เป็นคนของพระมหากษัตริย์ก็ถือเป็นพวกอนุรักษ์นิยมไปตามธรรมเนียม และในที่สุด สภาร่างฯก็ลงมติผ่านรัฐธรรมนูญฉบับที่น่าจะเรียกได้ว่าเป็น “Pact” ระหว่างพระมหากษัตริย์กับคณะบุคคลในนามของราษฎรเดนมาร์ก

กลับมาที่ความตั้งใจของคณะราษฎร ผมเข้าใจว่า คณะราษฎรน่าจะตั้งใจใช้หลักการแบบที่สาม และคาดหวังให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯยอมรับลงพระปรมาภิไธยร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่เข้าใจว่าร่างโดยปรีดี พนมยงค์แต่ผู้เดียว  

ส่วนคณะราษฎรตั้งใจที่จะให้มีการทำประชามติหรือไม่นั้น ผมไม่ทราบจริงๆ   

แต่สมมุติว่า ถ้าคณะราษฎรใจถึงพอที่จะให้ทำประชามติ  ก็น่าสมมุติต่อไปอีกว่า ผลประชามติจะออกมาอย่างไร ?

แต่ถ้าคณะราษฎรไม่เคยคิดเรื่องทำประชามติ ก็น่าคิดว่า เพราะอะไร ?

ถ้าพิจารณาตามหลักสากลโลกแล้ว ก็ถือว่าประเทศไทยยังโชคดีที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯท่านทรง “กล้าหาญ” ที่จะเติมคำว่า “ชั่วคราว” ลงไป และมีพระราชกระแสรับสั่งแก่คณะราษฎรว่าให้ใช้ พ.ร.บ. ธรรมนูญฯนี้เป็นการชั่วคราวก่อน และ “ทรงมีพระราชปณิธานมุ่งมั่นยืนยันในหลักการสากล” ที่จะต้องให้มีการเสนอสภาผู้แทนราษฎรเพื่อตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรขึ้น

มิฉะนั้นแล้ว เราคงมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ร่างโดยคนๆเดียว และคณะราษฎรก็หวังให้พระองค์เป็นเพียงตรายางประทับรับรองให้ความชอบธรรมแก่พวกเขา  โดยไม่ได้มีการฟังเสียงอันแท้จริงของประชาชนเลย             

ด้วยเหตุนี้ เราจึงเข้าใจพระราชหัตถเลขาสละราชสมบัติของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯได้ดียิ่งขึ้น โดยเฉพาะในจ้อความที่ว่า             

“ข้าพเจ้ามีความเต็มใจที่จะสละอำนาจเป็นของข้าพเจ้าอยู่แต่เดิมให้แก่ราษฎรโดยทั่วไป แต่ข้าพเจ้าไม่ยินยอมยกอำนาจทั้งหลายของข้าพเจ้าให้แก่ผู้ใดคณะใดโดยเฉพาะ เพื่อใช้อำนาจนั้นโดยสิทธิขาดและโดยไม่ฟังเสียงอันแท้จริงของประชาราษฎร” 

(ปรับปรุงจากต้นฉบับที่เผยแพร่ครั้งแรก 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2563)