วิเคราะห์การตัดสินยุบพรรคอนาคตใหม่จากมุมมองทางรัฐศาสตร์ ? (ตอนที่สาม)

ข้อโต้แย้งประการหนึ่งของพรรคอนาคตใหม่ในการสู้คดีคือ “การกู้ยืมเงินในระบบกฎหมายต่างประเทศ พรรคการเมืองกู้ยืมเงินได้ โดยมีเงื่อนไขแตกต่างกัน และเมื่อเทียบเคียงกับนานาอารยประเทศแล้ว การกู้ยืมเงินเป็นนิติกรรมปกติ ที่พรรคการเมืองสามารถกระทำได้ทั่วไป และยังมีพรรคการเมืองอีก ๑๖ พรรคการเมือง ที่มีการกู้ยืมเงินซึ่งปรากฏในงบการเงินของพรรคการเมือง ประจำปี พ.ศ. ๒๕๖๑” นั่นคือ นานาอารยประเทศเขาให้พรรคการเมืองกู้ยืมเงินได้ ไฉนพรรคอนาคตใหม่จะกู้ไม่ได้ ?!

คราวที่แล้ว ผู้เขียนได้ยกตัวอย่างการกู้เงินของพรรคการเมืองในสหราชอาณาจักรมาแสดงให้เห็นว่า ภายใต้กฎหมายพรรคการเมืองในสหราชอาณาจักรอนุญาตให้พรรคการเมืองกู้ยืมเงินได้ และไม่ได้จำกัดวงเงินด้วย แต่จะต้องกู้ภายใต้กติกาที่กำหนดไว้ในกฎหมาย อันได้แก่ จะต้องกู้ในเชิงพาณิชย์ มีหลักทรัพย์ค้ำประกัน มีวันกำหนดชำระหนี้ (หรือมีหลักฐานที่ว่า ไม่มีระยะเวลาที่จำกัด) อัตราดอกเบี้ยตามอัตราการกู้เชิงพาณิชย์ (หากดอกเบี้ยไม่คงที่ จะต้องแจกแจงการคิดคำนวณให้ประจักษ์) และพบว่า พรรคการเมืองใหญ่ทั้งสองพรรค นั่นคือ พรรคแรงงานและพรรคอนุรักษ์นิยมต่างก็กู้ยืมเงินเป็นจำนวนมาก แต่ไม่ได้กู้เงินหัวหน้าพรรคหรือนักการเมืองภายในพรรคของตน แต่จะกู้บุคคลหรือองค์กรภายนอก และไม่ได้กู้รายใดรายหนึ่งเป็นจำนวนมาก แต่จะกระจายการกู้ออกไป (ดู https://www.thaipost.net/columnist-people/26305/) ในคราวนี้ ผู้เขียนจะนำเสนอกติกาการกู้เงินของพรรคการเมืองในสหรัฐอเมริกาที่เป็นผลการศึกษาของ ชยันต์ ไชยพร ( “เงินกู้พรรคการเมืองในต่างประเทศ” วันที่ 19 ธ.ค. 2562 https://www.posttoday.com/politic/columnist/609616) ดังความต่อไปนี้:

“การจัดการเงินกู้พรรคการเมืองและเงินยืมทดรองในประเทศสหรัฐอเมริกา (Loans and advances)เงินกู้ (Loans)

เงินกู้จากบุคคล คณะกรรมการ ให้แก่ผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งหรือคณะกรรมการทางการเมือง ให้ถือเป็นเงินสนับสนุนทางการเมือง (Contribution) จนกว่าจะได้รับการชำระคืน เมื่อชำระคืนเรียบร้อยแล้วให้ถือว่าจำนวนเงินกู้ดังกล่าวไม่นับรวมอยู่ในวงจำกัดเงินสนับสนุนทางการเมือง อย่างไรก็ตาม เงินกู้จากธนาคารไม่เป็นเงินสนับสนุนทางการเมืองหากกระทำตามขั้นตอนปกติและอยู่บนฐานว่าจะมีการชำระคืน

เงินยืมทดรอง (Advances)

เมื่อบุคคลใดใช้เงินส่วนตัวชำระค่าใช้จ่ายล่วงหน้าให้คณะกรรมการของพรรคการเมือง ให้ถือว่าเป็นการสนับสนุนทางการเมืองที่ไม่ใช่ตัวเงิน (In-kind contribution) จากบุคคลผู้นั้น จนกว่าจะได้รับคืน อย่างไรก็ตามการชำระค่าใช้จ่ายล่วงหน้าและการรับคืนจะต้องมีการรายงานให้คณะกรรมการการเลือกตั้งรับทราบตามข้อบังคับเฉพาะที่กำหนดไว้

วงจำกัดเงินสนับสนุนทางการเมือง

เงื่อนไขสำคัญเกี่ยวกับการเงินของพรรคการเมืองคือ วงจำกัดเงินสนับสนุนทางการเมือง ดังตารางต่อไปนี้

หน่วยเป็นดอลลาร์สหรัฐ

PAC หรือ Political Action Committee หมายถึงคณะกรรมการที่ให้การสนับสนุนกับคณะกรรมการการเมืองระดับชาติอื่น ๆ ทำหน้าที่รวบรวมเงินบริจาคจากสมาชิกและบริจาคต่อไปให้กิจกรรมรณรงค์ทางการเมืองต่าง ๆ องค์กรหนึ่ง ๆ จะถือเป็น PAC ก็ต่อเมื่อได้รับเงินสนับสนุนหรือใช้เงินสนับสนุนมากกว่า 1,000 ดอลลาร์สหรัฐเพื่อจุดประสงค์ในการเลือกตั้งระดับประเทศ สถานะทางกฎหมายของ PAC เกิดขึ้นมาจากการปฏิรูปการเงินทุนกิจกรรมรณรงค์ทางการเมืองของพรรคการเมืองเพื่อให้เกิดความโปร่งใสในเรื่องของแหล่งที่มารายได้ของพรรค

Super PACs หรือ Independent-expenditure only committees หมายถึงคณะกรรมการที่สามารถรับการสนับสนุนได้ไม่จำกัด แต่ต้องใช้เงินสนับสนุนดังกล่าวไปกับค่าใช้จ่ายทางการเมืองที่นอกเหนือจากกิจกรรมรณรงค์ทางการเมือง

จากข้อมูลข้างต้นจะสังเกตได้ว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งของสหรัฐฯ กำหนดให้การกู้เงินจากธนาคารไม่ถือเป็นการสนับสนุนทางการเมืองหากเป็นไปตามขั้นตอนปกติ และไม่ได้กำหนดวงจำกัดที่สามารถกู้ยืมได้ไว้ ส่วนการกู้เงินจากบุคคล ให้ถือเป็นการสนับสนุนทางการเมือง และมีการกำหนดวงจำกัดไว้แตกต่างกันไปตามสถานะของผู้ให้และผู้รับตามที่ปรากฎในตารางข้างต้น

ดังนั้น จากที่กล่าวไปถึงเงื่อนไขเกี่ยวกับการเงินของพรรคการเมืองในกรณีของสหรัฐอเมริกา จะเห็นได้ว่า แม้ว่ากฎหมายจะไม่ได้ห้ามให้พรรคการเมืองกู้เงินหัวหน้าพรรคการเมือง แต่จากเงื่อนไขจำกัดวงเงินการกู้ พรรคการเมืองจะกู้เงินหัวหน้าพรรคเป็นจำนวนมาก ๆ ไม่ได้ เพราะเงินกู้ถือเป็นการสนับสนุนทางการเมืองและมีวงจำกัดชัดเจน นอกเสียจากว่าจะกู้จากธนาคาร (รายละเอียดเหล่านี้ผู้อ่านสามารถเข้าไปศึกษาเพิ่มเติมด้วยตนเองได้ที่เว็บไซต์ทางการของคณะกรรมการการเลือกตั้งของสหรัฐฯ www.fec.gov/help-candidates-and-committees/handling-political-party-loans-debts-and-advances/loans/ )

นอกจากนี้ ตัวผู้เขียน (ชยันต์ ไชยพร) ยังได้ติดต่อสอบถามไปยังคณะกรรมการการเลือกตั้งของสหรัฐฯ โดยตรง เพื่อไม่ให้เกิดการตีความคลาดเคลื่อนได้ ซึ่งทางคณะกรรมการการเลือกตั้งของสหรัฐฯ ก็ได้ยืนยันชัดเจนว่าเงินกู้จากบุคคลถือเป็นการสนับสนุนทางการเมืองและมีวงจำกัด ซึ่งบทลงโทษก็จะมีได้ตั้งแต่จดหมายเตือนไปจนถึงการปรับเงิน คณะกรรมการการเลือกตั้งของสหรัฐฯ ยังบอกอีกว่ากฎหมายที่กำหนดให้เงินกู้จากบุคคลถือเป็นการสนับสนุนทางการเมืองนั้นถูกผ่านในปี ค.ศ. 1976 หลังจากคดีวอเตอร์เกต (Watergate scandal) อันอื้อฉาวสิ้นสุดลงได้ไม่นาน โดยทางคณะกรรมการการเลือกตั้งของสหรัฐฯ ได้แนะนำให้ไปศึกษาประวัติศาสตร์ของกฎหมายดังกล่าวเพิ่มเติมที่ https://transition.fec.gov/pdf/legislative_hist/legislative_history_1976.pdf?fbclid=IwAR34WHMFr9nnwr0eY9NjhTKKxXEojMv8wT-UPmFjmPiDPNlvWkLCZlqGXq8) ในเอกสารชิ้นนี้จะมีทั้งข้อถกเถียงและลำดับเหตุการณ์สำคัญต่าง ๆ มากมาย ต้องขอขอบคุณทางคณะกรรมการการเลือกตั้งของสหรัฐฯ เป็นอย่างยิ่งที่ให้การสนับสนุนอย่างดีเยี่ยม (เป็นการถามตอบทางอีเมล์ระหว่างวันที่ 17-18 ธันวาคม 2562) นอกจากสหรัฐอเมริกา ยังมีประเทศแคนาดาที่กำหนดให้การกู้เงินจากบุคคลถือเป็นการสนับสนุนทางการเมืองและมีวงจำกัด ในขณะที่สหราชอาณาจักรไม่ได้กำหนดวงจำกัดไว้ แต่ต้องรายงานให้คณะกรรมการการเลือกตั้งทราบหากจำนวนเงินที่ให้กู้สูงถึงเกณฑ์ที่กำหนดไว้”

จะเห็นได้ว่า พฤติกรรมการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองทั้งในสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกาล้วนเป็นไปตามหลักการที่พบได้ในการศึกษาของ Anika Gauja (Political Parties and Elections: legislating for representative democracy. London: Routledge, 2010.) ที่ว่า ประเทศที่ปกครองโดยกฎหมายจารีตประเพณีและมีวัฒนธรรมของประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่เหมือนกัน (common law democracies) และเป็นประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและการพัฒนาทางการเมืองที่อยู่ในระดับเดียวกัน อันได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ แคนาดา และออสเตรเลีย แม้จะมีมาตรการทางกฎหมายในการควบคุมพรรคการเมืองที่แตกต่างกัน

แต่มีแนวโน้มที่กฎหมายพรรคการเมืองในประเทศเหล่านี้จะมีพัฒนาเหมือนกันมากขึ้นเรื่อยๆ Gauja ชี้ว่า การที่แต่ละประเทศในห้าประเทศนี้มีกฎหมายควบคุมสถานะและการดำเนินกิจกรรมต่างๆของพรรคการเมืองที่แตกต่างกัน เป็นเพราะผู้บัญญัติกฎหมายและผู้พิพากษาตีความตัวบทกฎหมายของแต่ละประเทศมีชุดปทัสถานเกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตยตัวแทนและการทำหน้าที่ของตัวแทนที่แตกต่างกัน

ส่งผลให้การจัดวางตำแหน่งแห่งที่และการออกมาตรการควบคุมพรรคการเมืองในแต่ละประเทศมีความแตกต่างกันตามไปด้วย แต่ที่สำคัญคือ ปรากฏการณ์เกี่ยวกับการบัญญัติกฎหมายพรรคการเมืองที่เกิดขึ้นในประเทศเหล่านี้วางอยู่บนหลักการพื้นฐานร่วมกัน นั่นคือ ทุกประเทศล้วนต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการเกิดสภาวะรวมศูนย์ในพรรคการเมือง (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองทุกพรรค และหลักการดังกล่าวนี้ก็ปรากฏในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 45 ที่มี “ความมุ่งหมายเพื่อรับรองเสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองโดยกำหนดกรอบของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งและการบริหารพรรคการเมือง เพื่อให้พรรคการเมืองเป็นของประชาชนอย่างกว้างขวาง และมีการบริหารกิจการภายในของพรรคการเมือง ที่เป็นไปตามหลักความเป็นประชาธิปไตยภายในพรรคการเมือง

โดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และพรรคการเมืองสามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำหรือชี้นำ โดยบุคคลหรือคณะบุคคลใด ๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (เน้นโดยผู้เขียน) โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดตั้งพรรคการเมือง ตั้งแต่เริ่มแรก และกำหนดให้การบริหาร การส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และการดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ ของพรรคการเมือง สมาชิกต้องมีส่วนร่วมด้วย อันเป็นการป้องกันมิให้ พรรคการเมืองเป็นธุรกิจการเมือง หรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งอาศัยความได้ปรียบทางการเงินมาเป็นผู้บงการพรรค แต่เพียงผู้เดียวหรือกลุ่มเดียวได้ รัฐสภาจึงได้ตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ขึ้นเป็นกฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๕ บัญญัติไว้”

ดังนั้น การที่พรรคอนาคตใหม่ได้ทำการกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคเป็นจำนวนทั้งสิ้น 191,200,000 บาทจึงขัดกับเจตนารมณ์ของมาตรา 45 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 และขัดกับหลักการสากลที่ต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการเกิดสภาวะรวมศูนย์ในพรรคการเมือง (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองทุกพรรค คราวหน้าจะได้กล่าวถึงกรณีกฎหมายการเงินของพรรคการเมืองในสวีเดน