ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ ๒๔)

รองศาสตราจารย์ สนธิ เตชานันท์ ได้รวบรวมเอกสารสำคัญที่เกี่ยวข้องกับแผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว  ซึ่งนอกจากจะมีพระราชนิพนธ์ พระราชหัตถเลขา พระราชบันทึก บทสัมภาษณ์พระราชทานแล้ว ยังมีเอกสารของบุคคลต่างๆอีกด้วย หนึ่งในเอกสารของบุคคลสำคัญที่มีส่วนในแผนพัฒนาการเมืองดังกล่าวคือ พระบันทึกของสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพที่ทรงมีต่อร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรี (ฟรานซิส บี. แซร์)

ในมาตรา 2 ของร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรีที่คาดว่าจะปูทางไปสู่การปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย” ที่เป็นการริเริ่มของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ กำหนดให้มีตำแหน่ง “นายกรัฐมนตรี” ขึ้น แต่ไม่ใช่มาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่มาจากการแต่งตั้งและถอดถอนโดยพระมหากษัตริย์ (มาตรา ๒ ในร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรี) และพระยากัลยาณไมตรีได้กราบบังคมทูลเสนอว่า ควรจะแต่งตั้งจากสามัญชนที่มีความรู้ความสามารถ และไม่ควรจะแต่งตั้งจากพระบรมวงศานุวงศ์ (ผู้เขียนได้อธิบายเหตุผลที่พระยากัลยาณไมตรีได้ให้ไว้แล้ว) และนายกรัฐมนตรีจะมีอำนาจในการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีของตนด้วย (มาตรา ๓)             

กรมพระยาดำรงฯทรงมีพระบันทึกแสดงความคิดเห็นต่อข้อเสนอดังกล่าวของพระยากัลยาณไมตรี โดยพระองค์ทรงไม่เห็นด้วยกับการให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่แต่งตั้งและถอดถอนโดยพระมหากษัตริย์ โดยที่ยังไม่มีรัฐสภา ด้วยเหตุผลที่กล่าวไปในตอนก่อนๆ ซึ่งสรุปได้ดังนี้คือ

1.ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบในการดูแลและกำหนดแนวทางในการบริหารราชการแผ่นดินเป็นของใหม่ที่ประชาชนชาวไทยยังไม่รู้จักและยังไม่คุ้นเคย และอำนาจหน้าที่ดังกล่าวนี้เป็นของพระมหากษัตริย์ เมื่อพระมหากษัตริย์แต่งตั้งบุคคลอื่นที่เป็นสามัญชนมาทำหน้าที่นี้โดยถาวร ประชาชนจะไม่เข้าใจและตั้งข้อสงสัยว่า พระมหากษัตริย์มิทรงใส่พระทัยที่จะทำหน้าที่ของพระมหากษัตริย์แล้วหรืออย่างไร ?                   

2.เมื่อแต่เดิม อำนาจหน้าที่นี้เป็นของพระมหากษัตริย์ เมื่อบุคคลอื่นที่เป็นสามัญชนมามีอำนาจหน้าที่ดังกล่าวนี้ ประชาชนจะให้ความเคารพนับถือเท่าองค์พระมหากษัตริย์หรือไม่ ?

3.หรือเป็นเพราะสภาอภิรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ซึ่งประกอบไปด้วยพระบรมวงศานุวงศ์ที่ล้วนอาวุโสกว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นว่าพระองค์ทรงเป็นพระมหากษัตริย์ที่อ่อนแอ จึงได้ใช้อิทธิพลให้พระองค์ทรงกำหนดตำแหน่งนายกรัฐมนตรีขึ้นมาและให้พระองค์ทรงแต่งตั้งบุคคลอื่นมาทำหน้าที่แทน                                 

4.ไม่ว่าจะเป็นข้อ 1 หรือข้อ 3 จะส่งผลกระทบต่อพระบารมีของพระมหากษัตริย์

5.การตั้งตำแหน่งนายกรัฐมนตรีขึ้นมา อาจจะส่งผลให้เกิดปัญหาดังที่เคยเกิดขึ้นในกรณีการตั้งอภิรัฐมนตรีสภาขึ้นมาได้ ปัญหาที่ว่านี้ได้แก่

5.1 พวกที่ชื่นชมและสมัครใจที่จะสนับสนุนองค์กรใหม่ อาจจะสนับสนุนด้วยมีความเชื่อในหลักการการจัดตั้งสภาอภิรัฐมนตรี หรือสนับสนุนเพียงเพราะความจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ แม้ว่าตนจะไม่ได้เชื่อในหลักการดังกล่าว และพวกที่ชื่นชมเพราะคาดหวังว่าจะได้ประโยชน์จากการมีสภาอภิรัฐมนตรี

5.2 พวกที่ไม่ได้เห็นด้วยหรือเห็นด้วยและสงวนท่าที อาจจะเป็นเพราะพวกเขาไม่เห็นว่ามีอะไรที่จะเป็นประโยชน์แก่ตัวเอง หรือเป็นพวกฉวยโอกาส ที่รอคอยที่จะหาประโยชน์ให้ตัวเองจากผลอะไรก็ตามที่เกิดขึ้น

5.3 พวกที่ไม่เห็นด้วย เพราะจากความคิดความเชื่อของตน หรือมีความอิจฉาริษยา หรือสูญเสียผลประโยชน์จากการจัดตั้งสภาอภิรัฐมนตรีขึ้น

6.ในกรณีที่แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นแล้ว และเมื่อนายกรัฐมนตรีเผชิญกับข้อครหาต่างๆ ก็เป็นที่เข้าใจได้ว่า นายกรัฐมนตรีก็จำเป็นต้องใช้กุศโลบายต่างๆ (strategems) ไม่ว่าดีหรือไม่ดีในการที่จะรักษาตำแหน่งของเขาไว้ หรือไม่เขาก็จะล้มคณะรัฐมนตรีที่เขาแต่งตั้งไปพร้อมกับเขาด้วย

7.ในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี พระมหากษัตริย์ย่อมจะทรงคัดเลือกบุคคลในราชอาณาจักรที่มีคุณสมบัติเหมาะสมให้เป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของพระองค์ แต่ถ้าบุคคลที่พระองค์ทรงคัดเลือกมาด้วยพระบรมราชวินิจฉัยที่ดีที่สุดแล้ว กลับเป็นที่ไม่พอใจในสายตาของพระบรมวงศานุวงศ์หรือขุนนางเสนาบดีหรือประชาชนทั่วไป ย่อมจะเกิดปัญหาขึ้นทันที

8.สมมุติว่า การคัดสรรของพระองค์ได้รับการยอมรับเห็นชอบทั่วไป ความรู้สึกทั่วไปเบื้องแรกที่จะเกิดขึ้นจากการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี คือ ความคาดหวังว่า นายกรัฐมนตรีจะสามารถพัฒนาการบริหารราชการแผ่นดินไปในทางทางที่เป็นที่พอใจของสาธารณชนทั่วไป  ถ้านายกรัฐมนตรีไม่สามารถทำได้ตามคาดหวังของประชาชน ไม่ว่าความคาดหวังนั้นจะมีเหตุมีผลหรือไม่ก็ตาม นายกรัฐมนตรีจะต้องเผชิญกับคำวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากมายมหาศาลเสมอ ซึ่งจะทำให้ผู้ดำรงนายกรัฐมนตรียากที่จะรักษาความไว้วางใจจากประชาชนไว้ได้นาน นอกจากจะต้องรักษาความไว้วางใจจากประชาชนแล้ว ไม่ว่าตัวนายกรัฐมนตรีจะเป็นคนฉลาดและมีความสามารถแค่ไหนก็ตาม แต่เขายังจะต้องทำงานโดยได้รับความเห็นชอบจากพระมหากษัตริย์ และในเวลาเดียวกันก็ยังจะต้องได้รับการสนับสนุนและความช่วยเหลืออย่างภักดีจากบรรดารัฐมนตรีที่เขาแต่งตั้งด้วย   จากเงื่อนไขดังกล่าวนี้ จะแน่ใจได้อย่างไรว่า นายกรัฐมนตรีจะได้รับการสนับสนุนจากรัฐมนตรีที่เขาแต่งตั้งมา ?   

9.แม้ว่าในร่างรัฐธรรมนูญจะเสนอให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรี แต่ที่ผ่านมาจนถึง ณ เวลานั้น อำนาจดังกล่าวเป็นพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์เท่านั้น และถือเป็นหลักสำคัญในการป้องกันปัญหาการมุ่งร้ายส่วนตัวต่อกันและกันในหมู่คณะรัฐมนตรี ด้วย การใช้พระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ในสภาอภิรัฐมนตรีนั้นมีความแตกต่างอย่างยิ่งกับการให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจดังกล่าวด้วยความเห็นชอบจากองค์พระมหากษัตริย์  และหากจะคิดว่า การใช้พระราชอำนาจของพระองค์อาจมีนอกมีใน (backstair) อันเป็นเรื่องที่เลวร้ายอย่างยิ่ง (obnoxious) แล้วจะเป็นอย่างไรหากจะให้มีกรณีแบบนั้นกับผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีก ? 

10.หากสมมุติว่าไม่เกิดขึ้นปัญหาดังที่ได้กล่าวไป และถ้านายกรัฐมนตรีเห็นว่ารัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งหรือหลายคนไร้ความสามารถ นายกรัฐมนตรีจะเลือกใครมาแทนคนเหล่านั้น ?  แน่นอนว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องเลือกคนที่เขาไว้วางใจในความสามารถและภักดีต่อเขา ซึ่งในเงื่อนไขดังกล่าวจะปรากฎเค้าลางของการเกิดรัฐบาลที่เป็นกลุ่มเป็นพวก (party government) ขึ้นในประเทศ ในขณะที่ประเทศก็ยังไม่มีรัฐสภาที่จะคอยตรวจสอบควบคุมรัฐบาลที่เป็นกลุ่มเป็นพวกนี้  และเค้าลางดังกล่าวนี้จะนำไปสู่การมีรัฐบาลที่เป็นฝักเป็นฝ่าย (a government by faction) ได้ไม่ยาก          

11.ปัญหาที่อาจจะเกิดหรือยากที่จะหลีกเลี่ยงได้ คือ ความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์กับนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญและละเอียดอ่อนอย่างยิ่ง มันเป็นเรื่องที่อุดมคติมากที่จะคาดหวังว่า พระมหากษัตริย์และนายกรัฐมนตรีจะมีความเห็นตรงกันในทุกเรื่องเสมอ หรือนายกรัฐมนตรีทุกคนจะได้รับความไว้วางใจและเป็นที่พอใจของพระมหากษัตริย์ในระดับที่เท่ากัน หากพระมหากษัตริย์ทรงต้องการที่จะถอดถอนนายกรัฐมนตรี พระองค์จะต้องทรงหาเหตุผลที่น่าเชื่อถือในการถอดถอน แต่ในขณะที่ยังไม่มีรัฐสภา ใครหรือองค์กรใดจะเป็นผู้ให้ความเห็นสนับสนุนเหตุผลดังกล่าวเพื่อปกป้องการตัดสินพระทัยของพระมหากษัตริย์มิให้ถูกครหาได้ว่าเป็นการตัดสินที่ไม่เที่ยงธรรมและเป็นการตัดสินตามอำเภอใจ ?  นายกรัฐมนตรีที่ถูกถอดถอนย่อมจะไม่ป่าวประกาศยอมรับความผิดของตน และเขาอาจจะเป็นผู้ที่โดดเด่นและมีผู้ที่นิยมชมชอบและเห็นด้วยกับนโยบายของเขา  และสิ่งที่จะเกิดขึ้นก็คือ ความขัดแย้งระหว่างอำนาจ และไม่มีรัฐสภาที่จะทำหน้าที่ตรวจสอบควบคุม ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบอำนาจของฝ่ายไหนก็ตาม  และสิ่งที่จะเลวร้ายมากยิ่งขึ้นก็คือ เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงต้องการที่จะถอดถอนนายกรัฐมนตรี แต่นายกรัฐมนตรีได้รับการสนับสนุนทั่วไปจากประชาชน แม้ว่าจะเป็นแค่ประชาชนในกรุงเทพก็ตาม

12.ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งคือ ระบบราชการของไทยยังไม่เหมือนของประเทศในยุโรป ไม่ว่าจะเป็นประเทศที่มีระบอบการปกครองแบบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญอย่างอังกฤษ หรือราชาธิปไตยของรัสเซีย ที่เมื่อมีการเปลี่ยนคณะรัฐมนตรี ระบบราชการก็ยังสามารถดำเนินไปได้ แต่ของไทย รัฐมนตรีเป็นแกนสำคัญของกระทรวง แม้ในเงื่อนไขขณะนี้ที่ยังไม่มีการเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีบ่อยนัก ก็ยังยากที่จะหาบุคคลที่มีความรู้ความสามารถมาดูแลกระทรวงได้ และถ้าให้มีการเปลี่ยนตัวคณะรัฐมนตรีตามเงื่อนไขที่เสนอไว้ในร่างรัฐธรรมนูญในขณะที่ยังไม่มีการจัดระเบียบการทำงานของกระทรวงได้อย่างมีประสิทธิภาพเหมือนประเทศในยุโรป เกรงว่างานในกระทรวงก็จะอยู่ในสภาพที่สับสนไร้ระเบียบ และน่าสงสัยว่านายกรัฐมนตรีจะสามารถแก้ปัญหาดังกล่าวนี้ได้หรือ ?         

13.ขณะเดียวกัน ก็อาจจะการให้เหตุผลว่า ถ้าไม่ลองให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเสียก่อน ก็คงจะไม่รู้ว่าดีหรือไม่ แต่ในบางครั้ง เมื่อยังไม่มีความจำเป็น ก็ยังไม่ควรต้องเสี่ยง  เพราะความเสียหายที่จะเกิดขึ้นนั้นไม่คุ้มกับการเสี่ยง        

14.แม้ว่ากรมพระยาดำรงฯจะทรงตั้งข้อวิพากษ์ต่างๆข้างต้นต่อข้อเสนอให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่แต่งตั้งและถอดถอนโดยพระมหากษัตริย์ แต่พระองค์ทรงยืนยันว่า พระองค์มิได้จะหมายความว่า การปกครองแบบรัฐสภาและการมีนายกรัฐมนตรีจะเป็นสิ่งที่ไม่เหมาะสมกับประเทศไทยไปตลอดกาล พระองค์ทรงต้องการชี้ให้เห็นว่าภายใต้เงื่อนไขและสถานการณ์ ณ ขณะนั้น ประเทศไทยยังไม่พร้อม และหากให้มีนายกรัฐมนตรีตามที่เสนอมานั้น ผลที่เกิดขึ้นอาจจะสร้างความเสียหายร้ายแรงแก่ประเทศได้

15.มีปัญหาเฉพาะหน้าที่ร้ายแรงกว่าการไม่มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และเป็นปัญหาที่ต้องเร่งแก้ไข (ซึ่งจะได้กล่าวในตอนต่อไป)