วิเคราะห์การตัดสินยุบพรรคอนาคตใหม่จากมุมมองทางรัฐศาสตร์ ? (ตอนที่สอง)

การที่พรรคการเมืองกู้เงินหัวหน้าพรรคตัวเองนั้น ขัดกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๕ ที่มี “ความมุ่งหมายเพื่อรับรองเสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองโดยกำหนดกรอบของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งและการบริหารพรรคการเมือง เพื่อให้พรรคการเมืองเป็นของประชาชนอย่างกว้างขวาง และมีการบริหารกิจการภายในของพรรคการเมือง ที่เป็นไปตามหลักความเป็นประชาธิปไตยภายในพรรคการเมือง โดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และพรรคการเมืองสามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำหรือชี้นำ โดยบุคคลหรือคณะบุคคลใด ๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (เน้นโดยผู้เขียน) โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดตั้งพรรคการเมือง ตั้งแต่เริ่มแรก และกำหนดให้การบริหาร การส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และการดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ ของพรรคการเมือง สมาชิกต้องมีส่วนร่วมด้วย อันเป็นการป้องกันมิให้ พรรคการเมืองเป็นธุรกิจการเมือง หรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งอาศัยความได้ปรียบทางการเงินมาเป็นผู้บงการพรรค แต่เพียงผู้เดียวหรือกลุ่มเดียวได้ รัฐสภาจึงได้ตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ขึ้นเป็นกฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๕ บัญญัติไว้”

ซึ่งหลักการสำคัญในมาตรา ๔๕ ข้างต้นสอดคล้องกับหลักการที่พบได้ในการศึกษาของ Anika Gauja (Political Parties and Elections: legislating for representative democracy. London: Routledge, 2010.) ที่ว่า ประเทศที่ปกครองโดยกฎหมายจารีตประเพณีและมีวัฒนธรรมของประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่เหมือนกัน (common law democracies) และเป็นประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและการพัฒนาทางการเมืองที่อยู่ในระดับเดียวกัน อันได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ แคนาดา และออสเตรเลีย แม้จะมีมาตรการทางกฎหมายในการควบคุมพรรคการเมืองที่แตกต่างกัน แต่มีแนวโน้มที่กฎหมายพรรคการเมืองในประเทศเหล่านี้จะมีพัฒนาเหมือนกันมากขึ้นเรื่อยๆ Gauja ชี้ว่า การที่แต่ละประเทศในห้าประเทศนี้มีกฎหมายควบคุมสถานะและการดำเนินกิจกรรมต่างๆของพรรคการเมืองที่แตกต่างกัน เป็นเพราะผู้บัญญัติกฎหมายและผู้พิพากษาตีความตัวบทกฎหมายของแต่ละประเทศมีชุดปทัสถานเกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตยตัวแทนและการทำหน้าที่ของตัวแทนที่แตกต่างกัน ส่งผลให้การจัดวางตำแหน่งแห่งที่และการออกมาตรการควบคุมพรรคการเมืองในแต่ละประเทศมีความแตกต่างกันตามไปด้วย แต่ที่สำคัญคือ ปรากฏการณ์เกี่ยวกับการบัญญัติกฎหมายพรรคการเมืองที่เกิดขึ้นในประเทศเหล่านี้วางอยู่บนหลักการพื้นฐานร่วมกัน นั่นคือ ทุกประเทศล้วนต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการเกิดสภาวะรวมศูนย์ในพรรคการเมือง (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองทุกพรรค

ดังนั้น จากมุมมองทางรัฐศาสตร์ การกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคย่อมมีความเป็นไปได้อย่างยิ่งที่จะเกิดสภาวะรวมศูนย์อำนาจขึ้นในพรรคการเมือง !

แล้ว พรรคการเมืองอื่นๆในประเทศไทยมีการกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคหรือไม่ ? และพรรคการเมืองในประเทศตะวันตกมีการกู้ยืมเงินในลักษณะนี้หรือไม่ ? เพราะข้อโต้แย้งประการหนึ่งของพรรคอนาคตใหม่ในการสู้คดีคือ “การกู้ยืมเงินในระบบกฎหมายต่างประเทศ พรรคการเมืองกู้ยืมเงินได้ โดยมีเงื่อนไขแตกต่างกัน และเมื่อเทียบเคียงกับนานาอารยประเทศแล้ว การกู้ยืมเงินเป็นนิติกรรมปกติ ที่พรรคการเมืองสามารถกระทำได้ทั่วไป และยังมีพรรคการเมืองอีก ๑๖ พรรคการเมือง ที่มีการกู้ยืมเงินซึ่งปรากฏในงบการเงินของพรรคการเมือง ประจำปี พ.ศ. ๒๕๖๑”

ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองในต่างประเทศก่อน จากการสำรวจและศึกษาเกี่ยวกับกฎหมายการเงินของพรรคการเมืองในต่างประเทศที่ผู้วิจัยได้กล่าวไปแล้วข้างต้น มีคำอธิบายต่อข้อโต้แย้งดังกล่าวของพรรคอนาคตใหม่ดังนี้ คือ จริงอยู่ที่กฎหมายการเงินพรรคการเมืองในประเทศที่ประชาธิปไตยตั้งมั่นอย่างสหราชอาณาจักร สวีเดน สหรัฐอเมริกาและกรีซ อนุญาตให้พรรคการเมืองกู้เงินได้ และการกู้ยืมเงินเป็นนิติกรรมปกติที่พรรคการเมืองสามารถกระทำได้ทั่วไป และมีเงื่อนไขแตกต่างกัน แต่มีรายละเอียดที่ควรต้องพิจารณาดังต่อไปนี้

กรณีของสหราชอาณาจักร

ในกรณีของสหราชอาณาจักร กฎหมาย (พระราชบัญญัติพรรคการเมืองและการเลือกตั้ง พ.ศ. 2552 the Political Parties and Election Act 2009) ไม่ได้จำกัดจำนวนเงินกู้ แต่กำหนดเงื่อนไขในการกู้ไว้ โดยในส่วนของผู้มีสิทธิ์ให้กู้ ได้แก่

-ปัจเจกบุคคลที่ลงทะเบียนใช้สิทธิ์เลือกตั้งในสหราชอาณาจักร รวมทั้งผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งนอกสหราชอาณาจักรด้วย
-บริษัทส่วนใหญ่ที่จดทะเบียนในสหราชอาณาจักร (Most UK-registered companies)

-พรรคการเมืองที่จดทะเบียนในบริเตนใหญ่

-สหภาพแรงงานที่จดทะเบียนในสหราชอาณาจักร

-สถาบันการเงินที่จดทะเบียนในสหราชอาณาจักร (A UK-registered building society)

-ห้างหุ้นส่วนจำกัดที่จดทะเบียนในสหราชอาณาจักร (A UK-registered liability partnership/LLP) ที่ดำเนินธุรกิจในสหราชอาณาจักร

-สมาคมสงเคราะห์สมาชิกที่จดทะเบียนในสหราชอาณาจักร (A UK-registered friendly society)

-สมาคมที่ไม่ได้จดทะเบียนนิติบุคคลแต่มีที่ทำการและดำเนินกิจกรรมอยู่ในสหราชอาณาจักร

จากรายการของผู้มีสิทธิ์ให้พรรคการเมืองกู้ข้างต้น จะพบว่า ไม่ได้ห้ามหัวหน้าพรรคการเมืองให้กู้ เพราะหัวหน้าพรรคการเมืองก็มีสถานะของการเป็นปัจเจกบุคคลที่ลงทะเบียนใช้สิทธิ์เลือกตั้งในสหราชอาณาจักร รวมทั้งผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งนอกสหราชอาณาจักรด้วย นั่นหมายความว่า ไม่ได้ห้ามไม่ให้พรรคการเมืองกู้หัวหน้าพรรคการเมือง แต่ถ้าสังเกตรายการที่สามที่กำหนดว่า พรรคการเมืองที่จดทะเบียนในบริเตนใหญ่เป็นผู้มีสิทธิ์ให้พรรคการเมืองกู้ น่าจะหมายถึง พรรคการเมืองที่ให้กู้กับพรรคการเมืองที่กู้ ไม่ใช่พรรคการเมืองเดียวกัน เพราะพรรคการเมืองที่มีสถานะทางการเงินมากพอที่จะให้กู้ย่อมไม่ใช่พรรคการเมืองที่จะต้องการกู้ และคำว่าพรรคการเมืองที่ว่านี้ย่อมหมายถึงองค์กรนิติบุคคล ไม่ใช่หัวหน้าพรรคการเมืองในฐานะปัจเจกบุคคล

ขณะเดียวกัน ยังมีเงื่อนไขการกู้ที่กำหนดให้จะต้องกู้ในเชิงพาณิชย์ หลักทรัพย์ค้ำประกัน วันกำหนดชำระหนี้ (หรือมีหลักฐานที่ว่า ไม่มีระยะเวลาที่จำกัด) อัตราดอกเบี้ยตามอัตราการกู้เชิงพาณิชย์ (หากดอกเบี้ยไม่คงที่ จะต้องแจกแจงการคิดคำนวณให้ประจักษ์)

ในทางปฏิบัติ ก่อนที่จะมีการบังคับใช้ พระราชบัญญัติพรรคการเมืองและการเลือกตั้ง พ.ศ. 2552 the Political Parties and Election Act 2009 พรรคการเมืองใหญ่ทั้งสองพรรค อันได้แก่ พรรคแรงงานและพรรคอนุรักษ์นิยม ก็ไม่ได้กู้เงินจากหัวหน้าพรรคของตน แต่กู้จากบุคคลภายนอก ดังตัวอย่างที่ยกมาดังต่อไปนี้
ในวันที่ 20 มีนาคม ค.ศ. 2006 พรรคแรงงานได้แจ้งรายชื่อของผู้ให้กู้ทั้งหมดจำนวน 12 ราย และมียอดเงินที่กู้ทั้งหมดด้วย โดยมีรายละเอียดดังนี้

1) นาย รอด อัลดริจ (Rod Aldridge) หนึ่งล้านปอนด์ – อดีตประธานบริหารของ Capita

2) นายริชาร์ด แคริง (Richard Caring) สองล้านปอนด์- เจ้าของ the Ivy ลอนดอน

3) นายกอร์ดอน ครอฟอร์ด (Gordon Crawford) ห้าแสนปอนด์ – ประธาน London Bridge Software

4) เซอร์คริสโทเฟอร์ เอแวนส์ (Sir Christopher Evans) หนึ่งล้านปอนด์ – ผู้ก่อตั้ง Merlin Biosciences

5) เซอร์เดวิด การ์ราร์ด (Sir David Garrard) สองล้านสามแสนปอนด์

6) นายไนเจล มอริส (Nigel Morris) หนึ่งล้านปอนด์ – ผู้ร่วมก่อตั้ง Capital One และผู้อำนวยการ The Economist Group

7) เซอร์กูลัม นูน (Sir Gulam Noon) สองแสนห้าหมื่นปอนด์ ประธาน Noon Products Ltd.

8) นายชัย ปาเตล (Chai Patel) หนึ่งล้านห้าแสนปอนด์

9) นายแอนดริว โรเซนเฟล์ (Andrew Rosenfeld) – ประธาน Minerva plc

10) นายเดวิด เซนซเบอรี่ บารอน เซนซเบอรี่แห่งเทอร์วิลล์ (David Sainsbury, Baron Sainsbury of Turville) สองล้านปอนด์ – รัฐมนตรีในรัฐบาล

11) นายแบรี่ ทาวน์สลี่ (Barry Townsley) หนึ่งล้านปอนด์ – ประธาน Insinger Townsley

12) นายดิเรค ทัลเลท (Derek Tullett) สี่แสนปอนด์

รวมเป็นเงินกู้ทั้งสิ้น 13,950,000 ปอนด์ คิดเป็นเงินไทย 558,000,000 บาท (13,950,000 คูณ 40)
จะสังเกตได้ว่า หนึ่งในรายนามบุคคลหรือองค์กรที่พรรคแรงงานกู้เงินนั้น คือ ลอร์ดเซนซเบอรี่แห่งเทอร์วิลล์ ที่ดำรงตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีในรัฐบาลจนถึงเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2006 ในตอนแรก ลอร์ดเซนซเบอรี่ได้ประกาศผิดพลาดว่า เขาได้รายงานการให้กู้เงินไปยังปลัดกระทรวงพาณิชย์และอุตสาหกรรม ต่อมาเขาได้ขอโทษที่ทำให้สาธารณะเข้าใจผิดโดยไม่ได้ตั้งใจที่ทำให้เกิดความสับสนเกี่ยวกับการเปิดเผยการบริจาคเงินสองล้านปอนด์กับการให้กู้ในจำนวนเงินเท่ากันที่เขาไม่ได้รายงาน ส่งผลให้เขาถูกสอบสวนโดยเซอร์จอห์น บอร์น (Sir John Bourn) หัวหน้าสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (the National Audit Office) ในข้อหาอาจจะละเมิดระเบียบข้อบังคับของรัฐมนตรี (ministerial code) ขณะเดียวกัน แม้ว่าเป็นการกู้เงินของพรรคแรงงานจะมีจำนวนที่มากกว่าที่พรรคอนาคตใหม่กู้จากหัวหน้าพรรคกว่าสามร้อยล้านบาท แต่นอกจากพรรคแรงงานจะไม่ได้กู้หัวหน้าพรรคแล้ว การกู้เงินจำนวน 13,950,000 ปอนด์เป็นการกู้จากบุคคลภายนอกเป็นจำนวนทั้งสิ้น 11 คน (ไม่รวมกรณีของลอร์ดเซนซเบอรี่แห่งเทอร์วิลล์ที่อ้างว่าสับสนระหว่างการแจงรายการเงินกู้กับเงินบริจาคจนต้องถูกตรวจสอบ) และรายที่ให้กู้มากที่สุดคือ เซอร์เดวิด การ์ราร์ด (Sir David Garrard) สองล้านสามแสนปอนด์ หรือคิดเป็นเงินไทย 92,000,000 บาท และการกู้จากบุคคลภายนอกในจำนวนเงินที่กระจายไปนั้น แสดงให้เห็นว่า พรรคแรงงานไม่ต้องการจะให้มีภาพลักษณ์ที่พรรคตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของนายทุนที่เป็นเจ้าหนี้รายเดียว ซึ่งนอกจากจะทำให้เสียภาพลักษณ์ของพรรคต่อสาธารณะแล้ว แน่นอนว่า ในทางปฏิบัติ ผู้ให้กู้รายใหญ่รายเดียวอาจจะมีอิทธิพลครอบงำต่อการดำเนินการของพรรคได้

เช่นเดียวกันพรรคอนุรักษ์นิยม ที่นอกจากจะไม่ได้กู้หัวหน้าพรรคหรือรัฐมนตรีในพรรคแล้ว การกู้เงินจำนวน15,950,000 ปอนด์ (638,000,000 บาท) เป็นการกู้จากบุคคลภายนอกเป็นจำนวนทั้งสิ้น 13 คน และรายที่ให้กู้มากที่สุดคือ ไมเคิล แอชครอฟ บารอน แอชครอฟ (Michael Ashcroft, Baron Ashcroft) สามล้านหกแสนปอนด์ คิดเป็นเงินไทย 144,000,000 บาท

รายการและรายนามเจ้าหนี้ของพรรคอนุรักษ์นิยมในวันที่ 31 มีนาคม ค.ศ. 2006 มีดังนี้คือ

1) นายเฮนรี่ แอเกส (Henry Angest) ห้าแสนห้าหมื่นปอนด์ – ประธานและผู้บริหาร Arbuthnot Banking Group PLC

2) ไมเคิล แอชครอฟ บารอน แอชครอฟ (Michael Ashcroft, Baron Ashcroft) สามล้านหกแสนปอนด์
3) Cringle Corporation สี่แสนห้าหมื่นปอนด์

4) เดม วิเวียน ดัฟฟิลด์ (Dame Vivien Duffield) สองแสนห้าหมื่นปอนด์

5) นายโจฮัน เอเลียช (Johan Eliasch) สองล้านหกแสนปอนด์

6) นายแกรแฮม แฟคส์-มาร์ติน (Graham Facks-Martin) ห้าแสนปอนด์

7) นายไมเคิล ฮินซ์ (Michael Hintze) สองล้านห้าแสนปอนด์ – เจ้าของ CQS Management

8) เออวิน แลดลอว์ บารอน เลดลอว์ (Irvine Alan Stewart Laidlaw, Baron Laidlaw) สามล้านห้าแสนปอนด์
9) นายอลัน หลุยส์ (Alan Lewis) หนึ่งล้านปอนด์

10) นายเรมอนด์ ริชาร์ดส์ (ถึงแก่กรรม) หนึ่งล้านปอนด์

11) วิคตอเรีย เลดี้ เดอ รอทไชด์ (Victoria, Lady de Rothschild) หนึ่งล้านปอนด์

12) เลียวนาร์ด สไตเบิร์ก บารอนสไตเบิร์ก (Leonard Steinberg, Baron Steinberg) สองแสนห้าหมื่นปอนด์
13) นายชาร์ลส์ วิกอเดอร์ (Charles Wigoder) หนึ่งแสนปอนด์ – ประธานบริหาร Telecom Plus

รวมเป็นเงินกู้ทั้งสิ้น 15,950,000 ปอนด์ (638,000,000 บาท)

ดังนั้น จะเห็นได้ว่า กฎหมายพรรคการเมืองในอังกฤษไม่ได้ห้ามพรรคการเมืองกู้เงิน แต่การกู้จะต้องกระทำภายใต้เงื่อนไขการกู้ที่กำหนดให้จะต้องกู้ในเชิงพาณิชย์ หลักทรัพย์ค้ำประกัน วันกำหนดชำระหนี้ (หรือมีหลักฐานที่ว่า ไม่มีระยะเวลาที่จำกัด) อัตราดอกเบี้ยตามอัตราการกู้เชิงพาณิชย์ (หากดอกเบี้ยไม่คงที่ จะต้องแจกแจงการคิดคำนวณให้ประจักษ์) และการกู้เงินของพรรคการเมืองใหญ่ทั้งสองของอังกฤษก็กู้จากบุคคลภายนอกพรรค และไม่ได้กู้เป็นเงินก้อนใหญ่จากรายใดรายหนึ่ง แต่เป็นการกระจายหนี้ เพื่อไม่ให้เจ้าหนี้รายใดรายหนึ่งมีอิทธิพลต่อพรรค ทั้งนี้เป็นไปตามหลักการที่กล่าวไปข้างต้น นั่นคือ การบัญญัติกฎหมายพรรคการเมืองที่เกิดขึ้นในประเทศที่พัฒนาประชาธิปไตยแล้ว ได้วางอยู่บนหลักการพื้นฐานร่วมกัน นั่นคือ ต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการเกิดสภาวะรวมศูนย์ในพรรคการเมือง (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองทุกพรรค
ในตอนต่อไป ผู้เขียนจะได้กล่าวถึงลักษณะของการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองในสวีเดน สหรัฐอเมริกาและกรีซ
(ส่วนหนึ่งของงานวิจัย “เงินทางการเมืองในมุมมองเชิงเปรียบเทียบกรณีศึกษาประเทศไทย สหราชอาณาจักรและสวีเดน” ภายใต้โครงการวิจัยศึกษารัฐธรรมนูญ: การออกกฎหมายเพื่อรองรับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2560 สถาบันพระปกเกล้า พ.ศ. 2563)

(แหล่งอ้างอิง: คำวินิจฉัยที่ ๕/๒๕๖๓ เรื่องพิจารณาที่ ๓๗/๒๕๖๒ วันที่ ๒๑ เดือน กุมภาพันธ์ พุทธศักราช ๒๕๖๓, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๓๗ ตอนที่ ๒๑ ก วันที่ ๑๘ มีนาคม๒๕๖๓ หน้า 24; Anika Gauja (Political Parties and Elections: legislating for representative democracy. London: Routledge, 2010; "Labour reveals secret loans list". BBC. 20 March 2006. Retrieved 31 December 2009. http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/4826680.stm ; "Sainsbury faces inquiry about £2 m loan". Financial Times. 3 April 2006. https://www.ft.com/content/9b260140-c2ae-11da-ac03-0000779e2340; https://en.wikipedia.org/wiki/2006%E2%80%932007_Life_Peerages_scandal; "Conservative lenders unveiled". BBC. 31 March 2006. Retrieved 31 December 2009 http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/4864542.stm).