เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๙): การเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขการยุบสภาเมื่อใกล้ครบวาระของอังกฤษ

อย่างที่ทราบกันว่า อังกฤษเป็นต้นแบบการปกครองแบบรัฐสภาของโลก ถึงขนาดเรียกการปกครองระบอบรัฐสภาของอังกฤษว่า ตัวแบบเวสต์มินสเตอร์ (Westminster model)  ผู้เขียนได้เคยเล่าประวัติความเป็นของการเกิดสภา การเรียกประชุมและการปิดประชุมสภาของอังกฤษไปแล้ว มาคราวนี้ จะขอกล่าวถึงการยุบสภาที่น่าจะมีอะไรสัมพันธ์เชื่อมโยงกับการเมืองไทยขณะนี้ได้ 

ที่ว่าสัมพันธ์เชื่อมโยงกับการเมืองไทยขณะนี้ก็คือ ในช่วงนี้ถือว่าสภาใกล้จะครบวาระสี่ปีแล้ว ซึ่งถ้าครบสี่ปี ก็จะต้องมีการยุบสภาเพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปและมีสภาผู้แทนราษฎรที่ประกอบไปด้วยสมาชิกสภาชุดใหม่ ซึ่งจะเป็นสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ 26  ทีนี้หน้าที่รัฐสภาอังกฤษจะมีการตราพระราช บัญญัติที่มีชื่อว่า the Fixed-Term Parliament Act 2011 (พ.ศ. 2554) ตามประเพณีการปกครองของอังกฤษเดิม เมื่อเข้าสู่ระยะปีสุดท้ายของสภาผู้แทนราษฎร นายกรัฐมนตรีจะยุบสภาเมื่อไรก็ได้โดยไม่ต้องมีเงื่อนไขอะไร การยุบสภาในช่วงปีสุดท้ายถือเป็นสิทธิ์ของนายกรัฐมนตรีที่จะเลือกจังหวะเวลาที่เหมาะสมและได้เปรียบในยุบสภาและเลือกตั้งก่อนสภาครบวาระในวันสุดท้าย  นายกรัฐมนตรีหรือผู้นำพรรคการเมืองฝ่ายรัฐสภาจะสามารถเลือกกำหนดช่วงเวลาที่เหมาะสมและได้เปรียบที่สุดในการเลือกตั้งทั่วไป แต่กระนั้นก็เป็นไปได้ว่า รัฐบาลอาจจะคาดการณ์ผิด และอาจจะแพ้การเลือกตั้งหรือแม้นไม่แพ้ แต่ได้คะแนนเสียงน้อยกว่าเดิม

แต่ก่อนจะถึงช่วงปีสุดท้ายที่สภาจะครบวาระ การยุบสภาจะต้องมีเงื่อนไขต่างๆ ไม่ใช่ว่านายกรัฐมนตรีจะยุบได้ตามอำเภอใจ ผู้เขียนได้กล่าวถึงเงื่อนไขต่างๆนี้ไว้ในบทความก่อนๆแล้ว

แต่อย่างที่กล่าวไปข้างต้นว่า ในปี ค.ศ. 2011 อังกฤษได้มีการออกพระราชบัญญัติที่เรียกว่า the Fixed-Term Parliament ที่กำหนดให้การยุบสภาก่อนครบวาระจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อได้รับเสียงเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นจำนวนสองในสาม ซึ่งถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงแบบแผนประเพณีในการยุบสภาครั้งใหญ่ของอังกฤษและของโลกเลยก็ว่าได้  และเข้าข่ายเป็นการทบทวนทั้งระบอบการเมืองทั้งระบบอย่างที่มีนักวิชาการชื่อ Markesinis ได้กล่าวไว้ แต่อย่างไรก็ตาม ผู้กราบบังทูลฯพระมหากษัตริย์เพื่อขอพระปรมาภิไธยในการยุบสภา ก็ยังอยู่ที่ตัวนายกรัฐมนตรี แต่ไม่ใช่การตัดสินใจเฉพาะของตัวนายกรัฐมนตรีอีกต่อไป  

ความเป็นมาของพระราชบัญญัติฉบับนี้ เริ่มเกิดขึ้นมาตั้งแต่ช่วงระหว่าง ค.ศ. ๑๙๗๖-ต้นทศวรรษ ๑๙๘๐ ได้เกิดข้อวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับแบบแผนประเพณีการยุบสภาฯของอังกฤษที่ให้สิทธิอำนาจแก่นายกรัฐมนตรีแต่ผู้เดียวในการถวายคำแนะนำในการยุบสภาฯต่อองค์พระมหากษัตริย์ อันเป็นแบบแผนการปฏิบัติที่เพิ่งเกิดขึ้นในช่วงสงครามโลก และได้กลายเป็นแบบแผนประเพณีที่สืบทอดกันมาตั้งแต่หลังสงครามโลกจนถึงทศวรรษ ๑๙๘๐  ซึ่งก่อนหน้านั้น สิทธิอำนาจในการถวายคำแนะนำการยุบสภาฯอยู่ภายใต้การตัดสินใจและรับผิดชอบร่วมกันของคณะรัฐมนตรี

ข้อวิพากษ์วิจารณ์นี้มาจากนักการเมืองทั้งฝั่งอนุรักษ์นิยมและปีกซ้ายจัดของพรรคแรงงาน นั่นคือ ลอร์ด แฮลแชม (Lord Hailsham) นักการเมืองฝั่งอนุรักษ์นิยม และโทนี่ เบน (Tony Benn) นักการเมืองปีกซ้ายจัดของพรรคแรงงาน   โดยโทนี่ เบนเป็นผู้เสนอให้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาฯ และลอร์ด แฮลแชมเองก็วิจารณ์และแสดงความกังวลต่อแบบแผนการยุบสภาฯที่เป็นอยู่ในขณะนั้นด้วยเช่นกัน โดยเขาได้วิจารณ์แบบแผนการยุบสภาฯที่เป็นอยู่ในขณะนั้นว่าเป็นการเอื้อให้เกิด “เผด็จการที่มาจากการเลือกตั้ง (an elective dictatorship……ที่มีแนวโน้มที่จะส่งผลให้มีผู้นำทางการเมืองอยู่ในอำนาจตลอดไป”  

โดยเงื่อนไขหนึ่งที่ทำให้เกิด “เผด็จการที่มาจากการเลือกตั้ง” ก็คือ นายกรัฐมนตรีมีสิทธิ์ในการกำหนดช่วงเวลาการยุบสภาและการเลือกตั้งที่พรรคของตนมีแนวโน้มที่จะชนะ ไม่ว่าจะอาศัยข้อมูลจากผลการเลือกตั้งซ่อมหรือการสำรวจทัศนคติของประชาชน

นอกจากคำวิจารณ์ของลอร์ด แฮลแชมซึ่งเป็นนักการเมืองฝั่งอนุรักษ์นิยมแล้ว โทนี เบน นักการเมืองซ้ายจัดของพรรคแรงงานได้ให้ข้อเสนอของเขาไว้ตั้งแต่ ค.ศ. 1982  โดยเขาได้เสนอว่า สภาผู้แทนราษฎรควรจะต้องมีอำนาจเหนือพระราชอำนาจทั้งมวลของพระมหากษัตริย์  ซึ่งต่อมา สมาชิกพรรคแรงงานจำนวนหนึ่งได้เห็นด้วยและยอมรับข้อเสนอดังกล่าวนี้  ซึ่งปรากฏเป็นกลุ่มรณรงค์ของกลุ่มสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคแรงงาน และในปี ค.ศ. 1984 ได้มีการเผยแพร่เอกสารที่เสนอข้อแนะนำยี่สิบข้อสำหรับการปฏิรูปรัฐสภา โดยเรียกร้องให้ “การใช้พระราชอำนาจทั้งหมด (all crown prerogatives) จะต้องอยู่ภายใต้การตัดสินใจของสภาผู้แทนราษฎร รวมทั้งอำนาจในการยุบสภาก่อนที่สภาจะครบวาระ” ซึ่งข้อเรียกร้องดังกล่าวนี้ได้ปรากฏในร่างกฎหมายที่เรียกว่า the Reform Bill 1985 และมีการเสนอร่างกฎหมายนี้อีกในปี ค.ศ. 1988 ภายใต้ชื่อ the Crown Prerogatives (House of Commons Control) Bill 1988  ซึ่งโทนี เบนเป็นผู้เสนอร่างกฎหมายทั้งสองฉบับ  แต่ร่างกฎหมายทั้งสองผ่านการพิจารณาเพียงวาระแรกเท่านั้น  แต่ก็ถูกบันทึกไว้เป็นหลักฐานของสภาฯในฐานะที่เป็นร่างกฎหมายที่เสนอแนวคิดใหม่เกี่ยวกับพระราชอำนาจในการยุบสภา      

ข้อเสนอในการปฏิรูปการยุบสภาผู้แทนราษฎรของ
โทนี เบน เรียกร้องให้มีการเปลี่ยนแปลงสำคัญ 3 ประการ อันได้แก่                             

หนึ่ง การทูลเกล้าฯถวายคำแนะนำการยุบสภาต่อพระมหากษัตริย์จะกระทำมิได้จนกว่าสภาผู้แทนราษฎรจะได้มีการลงคะแนนเสียงและเห็นชอบช่วงเวลาที่จะยุบสภา               

สอง ผู้ที่จะทูลเกล้าฯการยุบสภาจะต้องเปลี่ยนจากนายกรัฐมนตรีมาเป็นประธานสภาฯ โดยประธานสภาฯจะเป็นผู้รับผิดชอบในการทูลเกล้าฯถวายคำแนะนำการยุบสภาต่อพระมหากษัตริย์ว่าสภาฯได้มีการลงคะแนนเสียงอย่างไรต่อญัตติดังกล่าว     

สาม วาระเวลาสูงสุดของสภาผู้แทนราษฎรจะต้องลดลงจากห้าปีมาเป็นสี่ปี

โรเบิร์ต แบล็คเบิร์น

โรเบิร์ต แบล็คเบิร์น (Robert Blackburn)  ศาสตราจารย์สาขานิติศาสตร์ได้กล่าวถึงมูลเหตุที่มาของข้อเสนอเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาผู้แทนราษฎรของโทนี เบน ว่า          โทนี เบนและนักการเมืองคนอื่นๆแสดงความกังวลต่อแบบแผนการยุบสภาฯที่ให้เสรีภาพแก่นายกรัฐมนตรีในการตัดสินใจยุบสภาฯในช่วงเวลาใดก็ได้ตามแต่ที่ตัวนายกรัฐมนตรีต้องการ  และไม่เพียงแต่การได้เปรียบพรรคคู่แข่งเท่านั้น แต่สิทธิอำนาจในการกำหนดช่วงเวลาการเลือกตั้งทำให้ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมีอำนาจเหนือพรรคและบรรดารัฐมนตรีร่วมรัฐบาลของเขาเองด้วย  

โทนี เบนได้อธิบายความเป็นมาของสิทธิอำนาจในการยุบสภาของผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีว่าเป็นสิทธิอำนาจเป็นผลที่เกิดขึ้นจากผู้ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในช่วงสงครามโลก ที่มีคุณสมบัติและลักษณะส่วนตัวที่โดดเด่นของตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในช่วงสงครามโลก ที่ทำให้นายกรัฐมนตรีใช้อำนาจเฉพาะของตนในถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ให้มีการยุบสภา โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้ง ทั้งๆที่ก่อนหน้านั้น การยุบสภามาจาการการตัดสินใจร่วมกันของคณะรัฐมนตรี แต่เมื่อมีการใช้อำนาจตัดสินใจลำพังแต่ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีขึ้น ต่อมาจึงได้กลายเป็นแบบแผนที่นายกรัฐมนตรีสามารถตัดสินใจยุบสภาได้โดยไม่ต้องหารือคณะรัฐมนตรี

ข้อเสนอในการปฏิรูปอีกประการหนึ่งของโทนี เบน คือ ความพยายามที่จะลดอำนาจอิทธิพลของนายกรัฐมนตรีต่อคณะรัฐมนตรี โดยให้ความสำคัญกับพรรคมากขึ้น เขาเสนอว่า ในอนาคต  หากพรรคแรงงานเป็นรัฐบาล คณะรัฐมนตรีจะต้องมาจากการลงคะแนนเลือกโดยคณะผู้แทนของพรรค (electoral college) และต้องมีการลงคะแนนใหม่ทุกปี โดยยกเลิกการให้สิทธิอำนาจที่นายกรัฐมนตรีจะเลือกคนมาเป็นรัฐมนตรีตามความเห็นชอบของตัวนายกรัฐมนตรีเองแต่ผู้เดียว

เพราะจากการที่อำนาจในการยุบสภาฯเป็นของนายกรัฐมนตรีโดยลำพัง ทำให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจอิทธิพลเหนือคณะรัฐมนตรี โดยนายกรัฐมนตรีจะใช้การยุบสภาฯเป็นเครื่องมือที่จะทำให้คณะรัฐมนตรีจะต้องสนับสนุนเขาต่อไป   

ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า ข้อเสนอที่ต้องการให้พรรคลงคะแนนเลือกหรือรับรองผู้ที่จะได้เข้ามาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีนั้น จะช่วยลดอิทธิพลของนายกรัฐมนตรีหรือลดอำนาจของคนๆเดียว ที่มีต่อคณะรัฐมนตรีและพรรคลงไปได้จริง อันจะทำให้เกิดความเป็นประชาธิปไตยในพรรคมากขึ้น         

แต่สำหรับพรรคการเมืองไทยที่ยังต้องพึ่งพาอาศัยทุนจากหัวหน้าพรรคที่ร่ำรวยและเป็นท่อน้ำเลี้ยงสำคัญ การเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์กติกาตามข้อเสนอของนักการเมืองอังกฤษเพื่อให้หัวหน้าพรรคไม่ผูกขาดเป็นเผด็จการภายในพรรคคงเป็นเรื่องเพ้อฝันเลยทีเดียว !