ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ ๒)

แปดเดือนหลังเสด็จขึ้นครองราชย์ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงให้ความสนใจอย่างยิ่งต่อประเด็นปัญหาเรื่องรูปแบบการปกครองของสยาม โดยวันที่ ๒๓ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๖๙ พระองค์ได้ทรงมีพระราชหัตถเลขาในภาษาอังกฤษเรื่อง “ปัญหาบางประการของสยาม” (Problems of Siam) ไปถึงที่ปรึกษาด้านการต่างประเทศ ฟรานซิส บี. แซร์ (Francis B. Sayre/พระยากัลยาณไมตรี)  ชาวอเมริกัน ผู้เป็นอาจารย์ด้านกฎหมายจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด                                                                                                        

โดยสองคำถามในคำถามสำคัญ ๙ ข้อใน “ปัญหาบางประการของสยาม” (Problems of Siam)   คือเรื่องหลักการการสืบราชสันตติวงศ์ และการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากราชาธิปไตยไปสู่ระบบรัฐสภาและการปกครองโดยมีตัวแทนของประชาชน                                                                                       

ตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้นำข้อแนะนำที่ฟรานซิส บี. แซร์มีต่อคำถามเกี่ยวกับเกณฑ์การสืบราชสันตติวงศ์ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ตั้งประเด็นและอธิบายเงื่อนไขความเป็นจริงของการสืบราชสันตติวงศ์ที่ผ่านมา รวมทั้งปัญหาความคลุมเครือในกฎมณเฑียรบาล พ.ศ. 2467 โดยแซร์ได้แนะนำว่า หากประเทศไทยยังปกครองด้วยระบอบราชาธิปไตยที่พระมหากษัตริย์ยังทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดิน พระมหากษัตริย์จึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง ดังนั้น ควรมีการคัดสรรจากสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์อย่างเปิดกว้างและเสรี โดยไม่ให้เรื่องสถานะตำแหน่งและอายุหรืออาวุโสเป็นข้อจำกัด เพื่อให้ตัวเลือกมีมากพอที่จะสรรหาผู้ที่มีความรู้ความสามารถและมีความมุ่งมั่นที่จะทำหน้าที่กษัตริย์อย่างแท้จริง  และควรมีการแต่งตั้งองค์รัชทายาทไว้ก่อนที่พระมหากษัตริย์จะสวรรคต  แซร์เห็นด้วยกับเงื่อนไขข้อจำกัดที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงเสนอไว้ นั่นคือ บุคคลนั้นจะต้องมีเชื้อสายของพระมหากษัตริย์  และเป็นพระโอรสของพระมหากษัตริย์และพระราชินี (แซร์ใช้คำว่า Royal Blood) และไม่รวมไปถึงพระโอรสของพระภรรยาที่เป็นนางสนม                                                                                                           

คำถามต่อมาที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงขอคำแนะนำจากแซร์คือ ใครคือผู้มีอำนาจในการสรรหาตัวผู้สืบราชสันตติวงศ์ ?                                                                                                                      

ในความเห็นของแซร์   อำนาจในการเลือกไม่ควรอยู่ที่พระมหากษัตริย์เพียงลำพังเท่านั้น   พระองค์ควรรับฟังความเห็นและขอความเห็นชอบจากสภาที่ปรึกษาในพระองค์ โดยแซร์ในขณะนั้น (พ.ศ. 2469) ใช้คำว่า the Privy Council      ผู้เขียนขออธิบายความเป็นมาของปรีวี เคาน์ซิลไว้พอสังเขปสำหรับผู้ที่ยังไม่ทราบความเป็นมาของปรีวีเคาน์ซิลก่อนหน้า พ.ศ. 2469                                                                                            

ปรีวีเคาน์ซิลเกิดขึ้นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2417 จากการถวายคำแนะนำของพระยาภาสกรวงศ์ (พร บุนนาค)   พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตั้งสภาขึ้นสองสภาในปีเดียวกันโดยการตราเป็นพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลเลอร์ และพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด ทำให้เกิดปรีวีเคาน์ซิลหรือที่ปรึกษาในพระองค์ และเคาน์ซิลออฟสเตด (the Council of State) หรือที่ปรึกษาราชการแผ่นดินขึ้น  ต่อมาในปี พ.ศ. 2435 ได้มีการตราพระราชกฤษฎีกาองคมนตรีสภา หรือที่ปรึกษาราชการในพระองค์ และให้ยกเลิกพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลเลอร์ นั่นหมายความว่า องคมนตรีสภาได้มาแทนที่ที่ปรึกษาราชการในพระองค์เดิมที่ตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2417                                                                                                                     

ความแตกต่างประการหนึ่งระหว่างปรีวีเคาน์ซิลเดิม กับ องคมนตรีสภา หรือปรีวีเคาน์ซิลใหม่คือ ของเดิมนั้น กำหนดไว้ว่า พระมหากษัตริย์ทรงเลือกบุคคลจากพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการในทุกระดับ (ข้อความในพระราชบัญญัติฯ พ.ศ. 2417 ใช้ว่า “ข้าทูลอองธุลีพระบาทผู้ใหญ่น้อย”) ได้ตามแต่พระองค์จะเห็นควร   แต่ในพระราชกฤษฎีกาองคมนตรีสภา พ.ศ. 2435 ไม่ได้กำหนดไว้ว่าจะต้องแต่งตั้งจากสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการ  เพียงแต่มีข้อความในมาตรา 2 ว่า “องคะมนตรีนี้ จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯเลือกสรรผู้ที่สมควร แล้วตั้งไว้ในตำแหน่ง….”   ดังนั้น จะเห็นได้ว่า เงื่อนไขในการตั้งองคมนตรีเปิดกว้างขึ้นไม่ถูกจำกัดแต่เฉพาะผู้มีเชื้อสายกษัตริย์หรือผู้ที่เป็นข้าราชการ แต่เน้นไปที่คุณสมบัติที่กำหนดไว้วรรคสองของมาตรา 2 ว่า “ผู้ที่สมควรเปนองคะมนตรีนั้น เปนผู้ประกอบด้วยอธิปัตยคุณทั้ง ๔ คือ ฉันทาธิปัตย์ เปนคนมีใจทำอะไรสำเร็จโดยพระราชประสงค์ วิริยาธิปัตย์ เปนคนมีความเพียรอุตสาหมาก จิตตาธิปัตย์ เปนคนมีน้ำใจมั่นคง วิมังสาธิปัตย์ เปนคนมีความรู้พิจารณาคดีความที่ผิดแลชอบ”                 

แต่สิ่งที่เหมือนกันประการหนึ่งระหว่างปรีวีเคาน์ซิลเดิมกับ องมนตรีสภา คือ ไม่ได้จำกัดจำนวนผู้ที่จะได้รับการแต่งตั้ง                                                                                                                           

ในสมัยรัชกาลที่ห้า มีการตั้งปรีวีเคาน์ซิลอยู่สองครั้ง ครั้งแรกในปี พ.ศ. 2417  จำนวน 49 พระองค์/คน ครั้งที่สองในปี พ.ศ. 2430 แต่งตั้งเพิ่มอีก 42 พระองค์/คน รวมเป็น  91 พระองค์/คน (ไม่นับที่สิ้นพระชนม์และเสียชีวิตไป) ในสมัยรัชกาลที่หก พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงแต่งตั้งองคมนตรีจำนวน 40 พระองค์/คน ตั้งเป็น สภากรรมการองคมนตรี ทำหน้าที่พิจารณาร่างกฎหมาย ต่อมาได้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งองคมนตรี ขึ้นใหม่ทุกปีในวันที่ 4 เมษายน เนื่องในพระราชพิธีถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยา เมื่อสิ้นรัชสมัยจึงมีองคมนตรีมากถึง 233 คน                                                                                           

จำนวน 233 นี้ มากไป และผิดปกติ หรือไม่ ?                                                                                   

ในการตั้งองคมนตรีเป็นจำนวนมากในสมัยรัชกาลที่หกนี้ ผู้มีข้อสันนิษฐานสองประการ หนึ่ง ตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลเดิม พ.ศ. 2417 และพระราชกฤษฎีกาองคมนตรีสภา พ.ศ. 2435 ไม่ได้จำกัดจำนวน พระมหากษัตริย์จะแต่งตั้งเท่าไรก็แล้วแต่พระองค์จะเห็นสมควร สอง พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงศึกษา ณ ประเทศอังกฤษเป็นเวลาเกือบสิบปีเต็ม (พ.ศ. 2436-2445)  พระองค์อาจจะศึกษาทำความเข้าใจและรับธรรมเนียมการแต่งตั้งที่ปรึกษาในพระองค์ของอังกฤษ (King’s or Queen’s Counsel หรือที่เรียกย่อๆว่า KC หรือ QC)      อย่างเช่นในปี พ.ศ. 2440 จำนวนของผู้ที่เป็น KC ของอังกฤษมีถึง 238 คน  และมีเพียงหนึ่งในสามเท่านั้นที่ปฏิบัติหน้าที่จริงๆ (Pulling, Alexander (1897). The Order of the Coif. W Clowes & Sons. p. 206 https://archive.org/details/ordercoif01pullgoog/page/n251/mode/2up  )                                                      

และหากดูตัวเลขของ QC ในรัชสมัยของสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่สอง จะพบว่าในปี พ.ศ. 2502 มี QC ที่ปฏิบัติหน้าที่ 181 คน และจำนวน QC ที่ปฏิบัติหน้าที่ในแต่เวลาทุกๆห้าปีจนถึง พ.ศ. 2513 คือ 208, 209, 221, 236 และ 262 (HC Deb 22 July 1970 vol 804 col 697 per Crowder MP.     http://hansard.millbanksystems.com/commons/1970/jul/22/maximum-number-of-judges-order-1970#column_697

http://hansard.millbanksystems.com/commons/1970/jul/22/maximum-number-of-judges-order-1970#column_697 ) และในแต่ละปี ตั้งแต่ พ.ศ. 2516 ถึง 2521 จำนวน QC ที่ปฏิบัติหน้าที่จริงคือ 329, 345, 370, 372, 384 และ 404  (Final Report of the Royal Commission on Legal Services. Cmnd 7648. HMSO. London. October 1979. Volume One. Page 479.)  และในปี พ.ศ. 2523 จำนวนที่ปฏิบัติหน้าที่จริงคือ 601 และในแต่ละปี ตั้งแต่ พ.ศ. 2534 ถึง 2543 คือ 736,760, 797, 845, 925,974,1006, 1043 และ 1072 ( HC Deb 13 November 2000 vol 356 col 545W per Lock MP  http://hansard.millbanksystems.com/written_answers/2000/nov/13/queens-counsel )                                      

และถ้าย้อนกลับไปในปี พ.ศ. 2441 ในบันทึกความเห็นของลอร์ดวัตสัน (Lord Watson) ต่อคดีความระหว่าง “อัยการแผ่นดินแห่งอาณาจักรแคนาดา (Dominion of Canada ที่เดิมทีอาณานิคมหนึ่งของสหราชอาณาจักร) กับ อัยการแผ่นดินสำหรับจังหวัดออนตาริโอ”  (Attorney General of the Dominion of Canada v. Attorney General for Province of Ontario) จะเห็นว่า การแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่ง “ที่ปรึกษาในพระองค์” (King’s or Queen’s Counsel) จะค่อยๆเปลี่ยนจากความต้องการคำแนะนำจากผู้รู้ในสาขาวิชาชีพต่างๆมาเป็นการตั้งแต่งเพื่อเป็นเกียรติและศักดิ์ศรีแก่บุคคลนั้นๆ โดยลอร์ดวัตสันได้กล่าวว่า                                            

“ตำแหน่งหน้าที่อันแท้จริงของที่ปรึกษาของสมเด็จพระราชินี (ขณะนั้นคือ สมเด็จพระราชินีนาถวิคตอเรีย/ผู้เขียน) เป็นเรื่องที่ควรจะให้มีการอภิปรายกันอย่างถี่ถ้วน ที่ปรึกษาของสมเด็จพระราชินีนาถเป็นหน่วยงานหนึ่งภายใต้สถาบันพระมหากษัตริย์ แม้ว่าหน้าที่ใด ๆที่เกี่ยวข้องกับเกือบจะไม่มีสาระสำคัญเมื่อเทียบกับผลตอบแทน แต่โดยธรรมชาติของเกียรติหรือศักดิ์ศรีของตำแหน่งที่ปรึกษาในพระองค์คือเครื่องหมายและการยอมรับความโดดเด่นทางวิชาชีพของที่ปรึกษาที่ได้รับมอบหมายโดยองค์พระมหากษัตริย์ผู้ทรงอำนาจสูงสุดในแผ่นดิน” ( Attorney General for the Dominion of Canada v Attorney General for the Province of Ontario, [1897] UKPC 49, [1898] AC 247. The Judicial Committee of the Privy Council Decisions:  http://www.bailii.org/uk/cases/UKPC/1897/1897_49.html )                                               

จากข้อมูลเกี่ยวกับการตั้งและเหตุผลในการตั้งที่ปรึกษาในพระองค์ (the Privy Council) ของอังกฤษในช่วงเวลาเดียวกันกับที่พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯทรงศึกษาอยู่ในอังกฤษ ทำให้เราเข้าใจเหตุผลในการตั้งองคมนตรี (the Privy Council) เป็นจำนวนทั้งสิ้น 233 คนตลอดรัชกาลของพระองค์                                   

การศึกษาเปรียบเทียบภูมิหลังและบริบทจะช่วยให้เราไม่ตัดสินใจอะไรบิดเบือนคลาดเคลื่อนออกไปจากความจริง ! ในหลายๆเรื่อง การตัดสินโดยไม่ศึกษาเปรียบเทียบภูมิหลังและบริบทคือ การใช้อคติ บรรทัดฐานในปัจจุบัน และความไม่รู้ไปตัดสินเรื่องราวในอดีต                                                                  

ในตอนหน้า จะกล่าวถึงเหตุผลและรายละเอียดที่แซร์แนะนำให้พระมหากษัตริย์ต้องรับฟังคำแนะนำและต้องได้รับความเห็นชอบจากที่ปรึกษาในพระองค์ (the Privy Council) ในการตัดสินพระทัยเลือกผู้ที่เหมาะสมเป็นองค์รัชทายาท  และจะกล่าวถึงความแตกต่างระหว่างคณะองคมนตรีกับคณะอภิรัฐมนตรี (the Supreme Council) ที่ตั้งขึ้นในวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2468 สามวันหลังจากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯเสด็จขึ้นครองราชย์.