ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (๓): ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญ จาก พ.ศ. ๒๔๗๕-ปัจจุบัน 'อำนาจการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์'

หลังจากตอนที่ ๑ ได้ตีพิมพ์เผยแพร่ออกไป มีผู้อ่านคือ คุณ Manit Sriwanichpoom ให้ความเห็นมาว่า           “หากมองความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในรธน.60 จะเห็นว่าบทบาทตัวแทนประชาชนผ่านรัฐสภากับสถาบันกษัตริย์​ได้ถูกลดทอนลงไปจากรธน.ฉับก่อนๆ​ ในแง่นี้จำเป็นหรือไม่ที่เรื่องควรผ่านความเห็นชอบของสภา​ก่อน   ถ้าจำไม่ผิดมาตรานี้ได้ถูกเปลี่ยนแปลงเนื้อหาหลังจากรธน.60​ ผ่านการลงประชามติของประชาชนแล้ว​ และก็น่าจะถือเป็นประวัติศาสตร์​อีกเช่นกันว่า กษัตริย์​ได้เปลี่ยนแปลงเนื้อหาในส่วนของสถาบันฯหลังประชามติของประชาชนแล้ว​ ซึ่งไม่เคยมีมาก่อนเช่นกัน​ (หรืออาจเคยเกิดขึ้นแล้วในอดีต​ รบกวนอาจารย์​ช่วยบอกด้วยครับ)​ แต่ขอไม่เถียงว่าทำได้หรือไม่ได้​ เพราะไม่ทราบข้อกฎหมาย​ อีกทั้งรธน.นั้นคุ้มครองกษัตริย์​ไม่ต้องรับผิดอยู่แล้ว                                                                                              

ประเด็นใหญ่ของเรื่องคือความสัมพันธ์​ระหว่างสถาบัน​กษัตริย์​กับรัฐสภาไทย”                                  

ในตอนที่สอง ผู้เขียนได้ตอบในส่วนที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์กับพระราชอำนาจในการเปลี่ยนแปลงแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติไปแล้ว  คราวนี้จะขอกล่าวถึงประเด็นความสัมพันธ์​ระหว่างสถาบัน​พระมหากษัตริย์ (the one) ​กับรัฐสภา (the few) ไทย โดยเชื่อมโยงกับรัฐธรรมนูญ              

การที่ผู้เขียนใช้คำว่า “the one” เพื่อสื่อความหมายถึงเอกบุคคล เพื่อทำให้เห็นภาพชัดเจนว่า อำนาจในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ อยู่ในที่คนๆเดียว หรือคณะบุคคล (the few) หรือคนส่วนมาก (the many)                                                           

มีแต่ พ.ร.บ. ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว  ๒๔๗๕  เท่านั้นที่ไม่ได้ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ (the one) ในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์  แต่ได้กำหนดให้คณะกรรมการราษฎร (the few) เป็นผู้ใช้สิทธินั้นแทน นั่นคือ ในมาตรา ๕ กล่าวว่า “ถ้ากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธิแทน”                       

นอกนั้น รัฐธรรมนูญไทยทุกฉบับให้อำนาจพระมหากษัตริย์ (the one)  ในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์โดยมีเงื่อนไขแตกต่างกันไป เช่น                                                                                

-ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร (รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 10, รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 แก้ไข พ.ศ. 2495 มาตรา 17)                                                                                                          

-ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา (รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 มาตรา 10, รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492 มาตรา ๑๙, รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2511 มาตรา 18,  รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 มาตรา 21,  รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 มาตรา 16)                                                                                                                                                  -ไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร แต่กำหนดให้ต้องตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ (รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๙๐ มาตรา 10)                                                 

-ไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร  (รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 มาตรา 16, รัฐธรรมนูญพ.ศ. 2540 มาตรา 18, รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 18, รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พ.ศ. 2560 มาตรา 16)     

ขณะเดียวกัน มีธรรมนูญการปกครองชั่วคราวหรือรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่เกิดจากการรัฐประหาร ที่ไม่มีมาตราที่กล่าวถึงการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์  แต่จะมีมาตราที่ให้ใช้ประเพณีการปกครอง  ซึ่งเริ่มต้นขึ้นครั้งแรกในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502                                    

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502  มีเพียง 20 มาตรา และไม่มีมาตราใดเลยกล่าวถึงการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ หรือกล่าวถึงการที่พระมหากษัตริย์จะไม่ประทับในราชอาณาจักรและไม่สามารถปฏิบัติพระราชภารกิจ  แต่มาตราสุดท้ายคือ มาตรา 20 ได้กำหนดไว้ว่า                                          

“ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใดให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีมีปัญหาเกี่ยวแก่การวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคก่อนเกิดขึ้นในวงงานของสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาวินิจฉัยให้สภาวินิจฉัยชี้ขาด”              

กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ  เมื่อไม่มีมาตราที่ว่าด้วยการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ก็ให้เป็นไปตาม “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย”  ที่กล่าวแบบนี้ เข้าใจว่า ต้องการจะบอกว่า ไม่ต้องการใช้ประเพณีการปกครองประเทศไทยก่อนที่จะประเทศไทยใช้ระบอบประชาธิปไตย                   

การอ้างวินิจฉัยตาม “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย” เมื่อไม่มีบทบัญญัติฯไว้ในธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว เกิดขึ้นครั้งแรกในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502                                                                                                               "ขณะเดียวกัน พบว่า ภายใต้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ซึ่งมีอายุการใช้งานไปจนถึง พ.ศ. 2511  คือประมาณ 9 ปี และในช่วงระหว่าง พ.ศ. 2502-2510   “พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช รัชกาลที่เก้า” ทรงเสด็จเยือนประเทศต่างๆเป็นจำนวนถึง 32 ประเทศในสามทวีปคือ เอเชีย ยุโรปและอเมริกา  และเมื่อพระองค์เสด็จเยือนต่างประเทศ ย่อมต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์  โดยในช่วงที่ไม่ได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรและไม่สามารถบริหารพระราชภารกิจได้   และอย่างที่กล่าวไปว่า ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.  2502  ไม่ได้กล่าวถึงการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่มีมาตรา 20  ซึ่งกำหนดให้เป็นไปตาม “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย”   นั่นหมายความว่า ในช่วงที่พระมหากษัตริย์ทรงไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรและไม่สามารถบริหารพระราชภารกิจได้ภายใต้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502  พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 20 ของ “ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502”                                                                                                                                                       ซึ่งการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตาม มาตรา 20 ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.  2502  ที่ว่าด้วย  “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย”   นั่นแตกต่างจากรัฐธรรมนูญหลายฉบับก่อนหน้าที่กำหนดให้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา  (the few)  และให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ                                                                                                                                        

การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 20 ของ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.  2502 เกิดขึ้นครั้งแรกเมื่อวันที่  14 ธันวาคม พ.ศ. 2502                                                                        

เราสามารถพิจารณาความแตกต่างระหว่างการแต่งตั้งตาม “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย”   กับ การแต่งตั้งตามที่รัฐธรรมนูญมีมาตราจำเพาะกำหนดไว้ ดังตัวอย่างของมาตรา 17 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 แก้ไข พ.ศ.  2495   ที่ให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร   ดังปรากฎในข้อความจากภาพประกอบสองภาพดังต่อไปนี้ฃ

ความแตกต่างคือ ตาม “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย”   พระมหากษัตริย์ (the one) ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์โดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนหรือรัฐสภา ที่เป็นคณะบุคคล (the few) ใดๆ  ซึ่งในเวลาต่อมา มีรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ตามนี้ เช่น รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 มาตรา 16, รัฐธรรมนูญพ.ศ. 2540 มาตรา 18, รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 18, รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พ.ศ. 2560 มาตรา 16)                                                                                                     

ในขณะที่รัฐธรรมนูญอีกกลุ่มหนึ่งกำหนดไว้ว่าจะต้องผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร (รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 10, รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 แก้ไข พ.ศ. 2495 มาตรา 17)   หรือ รัฐสภา (รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 มาตรา 10, รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492 มาตรา ๑๙, รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2511 มาตรา 18,  รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 มาตรา 21,  รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 มาตรา 16)                                                           ผู้เขียนจะวิเคราะห์และอธิบายถึงความแตกต่างในเงื่อนไข หลักการและเหตุผลของการให้อำนาจในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่แตกต่างกันในตอนต่อไป.