ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (๑): ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญ จาก พ.ศ. ๒๔๗๕-ปัจจุบัน

ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๕๕๗ (ฉบับที่ ๔)  วันที่ ๑๕ มกราคม พ.ศ. ๒๕๖๐  มีการแก้ไขเพิ่มเติมที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการดังนี้คือ ในมาตรา ๓ ให้เพิ่มความต่อไปนี้เป็นวรรคสามของมาตรา ๒ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗  และข้อความที่ให้เพิ่มเติมคือ “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง และเมื่อกรณีเป็นไปตามมาตรานี้แล้ว มิให้นําความในมาตรา ๑๘ มาตรา ๑๙ และมาตรา ๒๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาใช้บังคับ”                                                                                                                          

ก่อนหน้าที่จะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๕๕๗ ฉบับที่สี่  บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๕๕๗ ถูกกำหนดให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. ๒๕๕๐  โดยมาตราที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการปรากฏอยู่ในมาตรา ๑๘-๒๑  มีเนื้อความดังนี้คือ                                                                                                                        

มาตรา ๑๘  ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ                                                                                    

มาตรา ๑๙  ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา ๑๘ หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งซึ่งสมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้วให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ ให้วุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาในการให้ความเห็นชอบตามวรรคหนึ่ง                                                                                                                                   

มาตรา ๒๐  ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๘ หรือมาตรา ๑๙ ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน ในกรณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา ๑๘ หรือมาตรา ๑๙ ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคหนึ่ง หรือในระหว่างที่ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคสอง ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นประธานองคมนตรีมิได้ ในกรณีเช่นว่านี้ ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหนึ่งขึ้นทำหน้าที่ประธานองคมนตรีเป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน                                                                                                                     

มาตรา ๒๑  ก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา ๑๘ หรือมาตรา ๑๙ ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภาด้วยถ้อยคำ ดังต่อไปนี้  “ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระปรมาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชนทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ” ในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ ให้วุฒิสภาทำหน้าที่

รัฐสภาตามมาตรานี้                                                                                                                                

ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมที่เกิดขึ้นครั้งที่สี่กับรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๕๕๗ ก็คือ การเปลี่ยนแปลงจากกรณีที่ “            เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” มาเป็น “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้”  นั่นคือ  เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม  จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้”                                                                                          

การเปลี่ยนแปลงนี้ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในประวัติรัฐธรรมนูญของไทย หรือจะเรียกว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงหรือจะเรียกว่าเป็นวิวัฒนาการของประเพณีการปกครองอันว่าด้วยการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินก็แล้วแต่มุมมอง  เพราะตั้งแต่ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๕  ยังไม่เคยมีการกำหนดไว้ในลักษณะนี้มาก่อน  โดยผู้เขียนจะขอยกเนื้อข้อความของรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆที่ผ่านมาให้เห็นเป็นหลักฐาน            

เริ่มจากพระราชบัญญัติ ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว  ๒๔๗๕  พ.ร.บ. ธรรมนูญฯฉบับนี้ไม่ได้กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์  แต่ได้กำหนดให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธินั้นแทน นั่นคือ ในมาตรา ๕ กล่าวว่า “ถ้ากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธิแทน”     ต่อมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๕  มาตรา ๑๐  “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้ทรงตั้งบุคคลหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้นให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร ถ้าหากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ไซร้ ท่านให้สภาผู้แทนราษฎรปรึกษากันตั้งขึ้น และในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรยังมิได้ตั้งผู้ใด ท่านให้คณะรัฐมนตรีกระทำหน้าที่นั้นไปชั่วคราว”                                                                                                                                                

จากรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเห็นได้ว่า มีการเปลี่ยนแปลงจากที่ให้สิทธิคณะกรรมการราษฎรทำหน้าที่แทนอำนาจแทนพระมหากษัตริย์ “ถ้ากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร” มาให้พระมหากษัตริย์ “ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์”  และจะทรงแต่งตั้ง “บุคคลหนึ่ง” หรือ “หลายคนเป็นคณะ” ก็ได้ แต่จะต้องได้รับความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร  แต่ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๗๕ กำหนดให้เป็นอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ตั้งผู้สำเร็จราชการ ซึ่งแน่นอนว่าจะแต่งตั้ง “บุคคลหนึ่ง” และ “หลายคน” ก็ได้  และในขณะที่สภาผู้แทนราษฎรยังไม่ตั้งผู้ใด  ก็ให้คณะรัฐมนตรีทำหน้าที่ “ผู้สำเร็จราชการ” ไปก่อนเป็นการชั่วคราว             

ต่อมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๔๘๙ มาตรา ๑๐ “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้ทรงตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้นให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา ถ้าหากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ให้รัฐสภาปรึกษากันตั้งขึ้น และในระหว่างที่รัฐสภายังมิได้ตั้งผู้ใด ให้สมาชิกพฤฒสภาผู้มีอายุสูงสุดสามคน ประกอบเป็นคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ขึ้นชั่วคราว”                                                                                                                          

จะเห็นได้ว่า จากกฎหมายสูงสุดทั้ง ๓ ฉบับ นั่นคือ ตั้งแต่  พระราชบัญญัติ ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว  ๒๔๗๕  รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๕  และรัฐธรรมนูญแห่ง

ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๔๘๙  กำหนดให้มี “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์”  โดยจะเป็นบุคคลหรือคณะบุคคลปฏิบัติหน้าที่ในยามที่  “พระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใด”  ก็ตาม   นั่นคือ ฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๗๕ ให้คณะกรรมการราษฎร ฉบับ พ.ศ. ๒๔๗๕ ให้พระมหากษัตริย์ทรงตั้งหรือถ้าไม่สามารถจะทรงตั้ง ก็ให้ “สภาผู้แทนราษฎร” ปรึกษากันตั้งขึ้น และในขณะที่สภาฯยังไม่ได้ตั้ง ก็ให้คณะรัฐมนตรีทำหน้าที่                                                                        

ส่วนฉบับ พ.ศ. ๒๔๘๙ ก็ให้พระราชอำนาจพระมหากษัตริย์เหมือนฉบับ พ.ศ. ๒๔๗๕ แต่ถ้ามิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้ง ก็ให้ “รัฐสภา” ตั้ง และในระหว่างที่รัฐสภายังไม่ได้ตั้ง ก็ให้สมาชิกพฤฒสภาผู้มีอายุสูงสุดสามคนเป็น “คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” เป็นการชั่วคราว ค

ความแตกต่างอีกประการหนึ่งของกฎหมายสูงสุด ๓ ฉบับนี้ คือ ฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๗๕ ให้อำนาจคณะผู้ก่อการหรือคณะ “ปฏิวัติ”  ส่วนฉบับ พ.ศ. ๒๔๗๕ ให้อำนาจคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร และฉบับ พ.ศ. ๒๔๘๙ ให้อำนาจแก่ผู้อาวุโสสุงสุดสามท่านจากพฤฒสภาซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติในการทำหน้าที่ “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” เป็นการชั่วคราว                                                                         

ต่อจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๘๙  รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. ๒๔๙๐ มาตรา ๑๐  ได้กำหนดไว้ว่า “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที”                                                                                          

จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ยังกำหนดให้ต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไม่ต่างจาก ๓ ฉบับแรก  แต่จะมีข้อแตกต่างไปตรงที่ฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๙๐ กำหนดให้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรี ส่วนฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๗๕ ให้อำนาจคณะผู้ก่อการหรือคณะ “ปฏิวัติ” ทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์   ส่วนฉบับ พ.ศ. ๒๔๗๕ ให้อำนาจคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร และฉบับ พ.ศ. ๒๔๘๙ ให้อำนาจแก่ผู้อาวุโสสุงสุดสามท่านจากพฤฒสภาซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติในการทำหน้าที่ “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” เป็นการชั่วคราว นั่นคือ ฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๙๐ ได้กำหนดผู้ที่จะได้รับการแต่งตั้งให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้คือ อภิรัฐมนตรี   ขณะเดียวกัน หากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งหรือไม่สามารถแต่งตั้ง ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ นั่นคือ คณะบุคคลดังกล่าวทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์                                                                                    

และผู้เขียนจะได้กล่าวถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๔๙๒ และฉบับอื่นๆในตอนต่อไป