ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 (ตอนที่ 48)

ไชยันต์ ไชยพร

ก่อนจะเกิดรัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 หรือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490  เรามีรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 คือฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 และฉบับที่ 3 คือฉบับ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489  ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นแล้วว่า รัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ที่ใช้อยู่ระหว่าง พ.ศ. 2475-2489 เป็นรัฐธรรมนูญที่นำไปสู่ระบอบคณาธิปไตยสืบทอดอำนาจโดยคณะราษฎร สาเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญคณาธิปไตยสืบทอดอำนาจโดยคณะราษฎร ได้แก่

1. การเปิดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 มีสิทธิ์รับรองคณะรัฐมนตรีร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1

2. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 มีจำนวนเท่ากับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ที่มาจากการเลือกตั้ง

3. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี และมีวาระอยู่ยาวตราบที่ยังบังคับใช้บทเฉพาะกาลอยู่

4. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ชุดแรกที่แต่งตั้งขึ้นในเดือนธันวาคม พ.ศ. 2476 มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 ที่มาจากการทำรัฐประหาร

คณะที่ 4 ที่มาจากการทำรัฐประหาร แต่งตั้งตัวเองและพวกพ้องซึ่งส่วนเป็นสมาชิกคณะราษฎรให้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2

6. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 รับรองตัวเองให้เป็นคณะรัฐมนตรี

จาก 1-5 บรรดาสมาชิกคณะราษฎรต่างแต่งตั้งตัวเองกลับไปกลับมาหมุนเวียนกันเป็นคณะรัฐมนตรี และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 เป็นระยะเวลาถึง 13 ปี จนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ นั่นคือ ฉบับที่ 3 เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489

รัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 นี้ แม้จะยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 และให้มีสมาชิกพฤฒสภาขึ้นแทน แต่ก็ยังกำหนดให้สมาชิกพฤฒสภามีสิทธิ์ในการรับรองคณะรัฐมนตรีร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง  และแม้ว่าจะกำหนดให้สมาชิกพฤฒสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่รัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 นี้ได้กำหนดไว้ว่า ในช่วงแรกให้สมาชิกพฤฒสภามาจากการเลือกของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 

จากสมาชิกพฤฒสภาที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้เลือกขึ้นมาเป็นจำนวน 80 คน พบว่า เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 เป็นจำนวน 49 คน  และเป็นสมาชิกคณะราษฎร 55 คน (ในตอนที่แล้ว ผู้เขียนให้ตัวเลขไว้ 45 และ  51 คน เพราะตกหล่นไปสี่ท่าน คือพันโท  ก้าน   จำนงภูมิเวท,  คุณปราโมทย์ [บุญล้อม] พึ่งสุนทร พ.ร.ต. พระยาศรยุทธเสนี (กระแส ประวาหะนาวิน) ร.น. และคุณจิตตะเสน  ปัญจะ ที่เป็นสมาชิกคณะราษฎรและได้รับแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ด้วย)

หมายความว่า กว่าครึ่ง (49/80 คน) ของสมาชิกพฤฒสภาสืบต่อมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 และกว่าครึ่ง (55/80) ของสมาชิกพฤฒสภาเป็นสมาชิกคณะราษฎร  นั่นคือ มีสมาชิกสภาพฤฒสภาที่เป็นสมาชิกคณะราษฎรเสีย 68.75 % ภายใต้รัฐธรรมนูญ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489

และเมื่อเทียบกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่ตั้งขึ้นครั้งแรกเมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ. 2476  จำนวน 78 คน พบว่าเป็นสมาชิกคณะราษฎรเสีย 46 คน  นั่นคือ มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่เป็นสมาชิกคณะราษฎร 58.9 % ภายใต้รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475

จะเห็นได้ว่า สัดส่วนของสมาชิกคณะราษฎรในสมาชิกพฤฒสภากลับเพิ่มมากขึ้นกว่าสมาชิกคณะราษฎรในสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่ตั้งขึ้นครั้งแรก

และคนในสมัยนั้นเรียกพฤฒสภาว่าเป็น “สภาปรีดี”

ส่วนสมาชิกพฤฒสภาที่เหลือที่ไม่เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 และไม่ได้เป็นสมาชิกคณะราษฎรมี 30 คน  ในตอนก่อนๆ ได้กล่าวถึงประวัติของสมาชิกพฤฒสภาไม่เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 และไม่ได้เป็นสมาชิกคณะราษฎรมี 30 คนไปบ้างแล้ว ได้แก่ คุณพึ่ง ศรีจันทร์   คุณแก้ว  สิงหะคเชนทร์  คุณเขียน กาญจพันธุ์ และพันโท เจือ  สฤษฎิ์ราชโยธิน คุณจินดา พันธุมจินดา (จินดา จินตเสรี) และคุณจำลอง ดาวเรือง  ต่อไปจะได้กล่าวถึงประวัติของคุณไต๋ ปาณิกบุตร

คุณไต๋ ปาณิกบุตร เป็นคนอุดร เป็นบุตรหลวงประจิตรรัฐกรรม  เดิมศึกษาวิชาชีพชั้นอุดมศึกษาในโรงเรียนเกษตรอยู่ 3 ปี ต่อมาโรงเรียนเกษตรถูกโอนไปขึ้นกับโรงเรียนข้าราชการพลเรือนของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว คุณไต๋เลยต้องเปลี่ยนมาศึกษาในทางรัฐศาสตร์ จากนั้นเริ่มรับราชการเมื่อ พ.ศ. 2456 ในระหง่างฝึกหัดราชการอยู่ได้รับตำแหน่งปลัดอำเภอในจังหวัดตะกั่วปา มณฑลภูเก็ต หลังจากสมัครเป็นสมาชิกเสือป่ากองรักษาดินแดน ผู้บังคับบัญชาเห็นความสามารถ ได้ขอพระราชทานยศนายหมู่เอกให้ แล้วส่งคุณไต๋เข้ามาอบรมศึกษาวิชาและหน้าที่เสือป่ายังกองเสือป่าหลวงรักษาพระองค์  (กรุงเทพฯ) จนเกิดสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง คุณไต๋กับน้องชาย (หลวงอรรถวิจารณนิติธร [เล็ก ปาณิกบุตร]) ได้อาสาสมัครไปในสงครามด้วย หลังจากนั้น คุณไต๋ได้เข้าศึกษาวิชากฎหมายในโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม จนสอบไล่ได้ชั้นเนติบัณฑิต และใช้วิชาชีพนี้ตลอดมา เป็นทนายความที่มีชื่อคนหนึ่งในสมัยนั้น หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อมีการเลือกตั้งครั้งแรก คุณไต๋ได้ลงสมัครรับเลือกตั้งและได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 จังหวัดพระนคร ได้รับเลือกตั้งครั้งแรกวันที่ 15 พฤศจิกายน พ.ศ. 2476 และดำรงตำแหน่งจนถึงวันที่ 6 พฤศจิกายน พ.ศ. 2480 

หลังจากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวสละราชสมบัติในช่วงต้นปี พ.ศ. 2477 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรจะต้องพิจารณาผู้สืบราชสันตติวงศ์  มีข้อความตอนหนึ่งที่คุณไต๋ได้กล่าวต่อที่ประชุมฯว่า   “เมื่อได้ฟังรัฐบาลแล้ว ข้าพเจ้าอยากจะขอประทานเสนอต่อที่ประชุมนี้ ข้าพเจ้าคิดว่า ตามกฎมณเฑียรบาลในมาตรา 10 ก็ได้ระบุไว้ว่า ข้าพเจ้าจะขออ่าน มาตรา 10    ท่านพระองค์ใดที่จะเสด็จขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์ ควรที่จะเป็นผู้ที่มหาชนนับถือได้ โดยเต็มที่ และเอาเป็นที่พึ่งได้ โดยความสุขใจ ฉะนั้น ท่านพระองค์ใดมีข้อที่ชนหมู่มากเห็นว่าเป็นที่น่ารังเกียจ ก็ควรที่จะให้พ้นเสียจากหนทางที่จะได้สืบราชสันตติวงศ์ เพื่อเป็นเครื่องตัดความวิตกแห่งพระบรมวงศานุวงศ์ ข้าทูลละอองธุลีพระบาท และอาณาประชาชน ในกฎมณเฑียรบาลนี้ก็ยังได้แบ่งข้อยกเว้นไว้ นอกจากนั้น ยังได้ฟังรัฐบาล รู้สึกว่าพระองค์เจ้าอานันทฯยังทรงพระเยาว์อยู่ เฉพาะตัวข้าพเจ้าแล้ว ข้าพเจ้านับถือเจ้านายในพระราชวงศ์จักรีนี้ทุกพระองค์ มิได้มีความรังเกียจอะไรมิได้ แต่สิ่งสำคัญที่จะต้องทำเวลานี้คือ จะต้องเลือกกษัตริย์ที่สามารถที่จะดำเนินความสุขหรือที่จะทำหน้าที่พระมหากษัตริย์ได้โดยเต็มที่ ข้าพเจ้าขอสนับสนุนคำอภิปรายของท่านผู้แทนราษฎรจังหวัดปราจีนบุรี (ร.ท. ทองดำ คล้ายโอภาส ที่เสนอไว้ว่า บุคคลที่สภาผู้แทนราษฎรสมควรจะเลือกให้เป็นกษัตริย์องค์ต่อไปควรจะมีคุณสมบัติดังต่อไปนี้คือ

1. ทรงเลื่อมใสในระบอบรัฐธรรมนูญ

2. ทรงเป็นผู้มีวิทยาคุณ รอบรู้ประวัติศาสตร์ในการปกครองมนุษยชาติ

3. ทรงมีความรู้ในวิชาทหารบกหรือทหารเรืออย่างน้อยในตำแหน่งสัญญาบัตร

4. ทรงมีพระอุปนิสัยรักใคร่ราษฎร และเป็นที่นิยมนับถือของประชาชนทั่วไป

5. ทรงบรรลุนิติภาวะแล้ว และสภาผู้แทนราษฎรไม่จำเป็นต้องเลือกกษัตริย์ตามกฎมณเฑียรบาล เพราะสภาผู้แทนราษฎรทรงไว้ซึ่งอำนาจสูงกว่ากฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ พ.ศ. ๒๔๖๗  สภาผู้แทนราษฎรจะเลือกเจ้านายพระองค์ใดก็ได้/ผู้เขียน)

ข้าพเจ้ารู้สึกว่า หลักเหล่านั้นเป็นหลักที่ข้าพเจ้าพอใจ เพื่อจะให้ท่านสมาชิกสภาฯนี้มีโอกาสวินิจฉัยกัน ข้าพเจ้าขอให้พยายามที่จะใช้วิจารณญาณให้รอบคอบ เพราะการเลือกครั้งนี้เป็นครั้งสำคัญ

อีกประการหนึ่ง ข้าพเจ้าขอเรียนว่า เราเพิ่งได้รับหนังสือจากรัฐบาล และเฉพาะตัวข้าพเจ้าเพิ่งได้รับเมื่อเวลาย่ำค่ำ มีเวลานิดเดียวเท่านั้น เราไม่มีเวลาตรึกตรองหรือปรึกษาหารือกันในระหว่างเพื่อนสมาชิก แต่ถึงอย่างไรก็ดี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 9 ที่ว่าด้วยการสืบราชสมบัติ ข้าพเจ้าเห็นว่า หลักสำคัญอยู่ที่ความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร และในมาตรานี้ การที่กล่าวไว้ว่า การสืบราชสมบัติ ท่านว่าให้เป็นโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลนั้น เห็นจะเป็นความมุ่งหมายที่จะให้สภาฯดำเนินการเลือกโดยอาศัยกฎมณเฑียรบาลเป็นหลักเท่านั้น  แต่หลักที่ว่ามีอย่างไร มีผู้อธิบายแล้ว เพราะฉะนั้น ในเรื่องนี้ ข้าพเจ้าคิดว่า ถ้าเราจะมาอธิบายในตัวคนและจะวางหลักในการเลือกเสียก่อนแล้ว จะได้ผลดีที่สุด  ข้อนี้มีปัญหาว่า เราจะเลือกผู้เยาว์ที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ หรือจะเลือกตามหลักที่ท่านผู้แทนราษฎรจังหวัดปราจีนบุรีกล่าวนั้นดี  นี่เป็นหลักที่เราจะได้คิดกันเสียก่อน  ดูเหมือนว่า ถ้าเราตั้งพระเจ้าแผ่นดินที่ยังทรงพระเยาว์เป็นกษัตริย์แล้ว ยังจะต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์อีก ซึ่งในที่สุด ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นั่นเองเป็นพระเจ้าแผ่นดิน ไม่ใช่พระเจ้าอยู่หัวพระองค์นั้น แล้วก็ทำอะไรไม่ได้ เป็นเวลา ๑๐ ปี แล้วพระเจ้าแผ่นดินที่ยังทรงพระเยาว์อยู่ต่อไปก็เป็นพระเจ้าแผ่นดินที่จะ.......” (ถูกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่านอื่นกล่าวขัดจังหวะ/ผู้เขียน)                          และต่อมา คุณไต๋ยังมีความเห็นอีกว่า               

“ข้าพเจ้าขอประทานกราบเรียนว่าหลักที่ข้าพเจ้าพูดนี้ คิดได้ในเวลานี้เท่านั้น ข้าพเจ้าไม่มีเวลาที่จะร้อยกรองหรือเตรียมตัวอะไรเลย ที่ข้าพเจ้าพูดนั้น จำเป็นจะต้องอธิบายให้เข้าใจเสียก่อนว่า การเลือกพระเจ้าแผ่นดินนั้นสำคัญมาก เพราะจะเป็นพระเจ้าแผ่นดินในประเทศซึ่งข้าพเจ้าอยู่ทั้งที จะไม่ให้ข้าพเจ้าคิดว่าเป็นเรื่องสำคัญอย่างไรได้ เพราะว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องใหม่ของประเทศสยาม ข้าพเจ้ามีความเห็นอย่างไร ข้าพเจ้าก็พูดอย่างนั้น ข้าพเจ้าไม่มีอาณัติจากเจ้านายพระองค์ใดและไม่มีการเกลียดชังอะไรเป็นส่วนตัว นี่เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการเลือกเหมือนกัน  ข้าพเจ้าเห็นว่าการที่จะมีพระเจ้าแผ่นดินเด็กๆเวลานี้มันก็เท่ากับที่ท่าน......ข้าพเจ้าไม่อยากจะพูดคำแรงๆมากไป เพราะมีผู้พูดกันแล้ว  อย่างที่ท่านสมาชิกจังหวัดปราจีนฯพูดนั้นจับใจอย่างยิ่ง  เช่นว่า เปรียบเหมือนเรือที่ไม่มีหางเสือ เพราะฉะนั้น ข้าพเจ้าขอเสนอให้คิดให้มากๆ ในข้อนี้ เราไม่มีทางที่จะรวบรวมกันได้ ไปกันคนละทางสองทาง เพราะฉะนั้น หมดปัญญา ไม่รู้จะทำอย่างไรได้ ข้าพเจ้าไม่มีความเห็นว่าจะเลือกพระมหากษัตริย์ที่ยังทรงพระเยาว์อยู่ ยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะ   ….”

จากข้างต้น แสดงให้เห็นว่า คุณไต๋ไม่เห็นด้วยที่ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรจะเลือกพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอานันทมหิดลเป็นผู้สืบราชสันตติวงศ์ด้วยเหตุผลที่น่าสนใจไม่น้อยดังที่กล่าวไปข้างต้น และเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่กี่คนที่มีความเห็นเช่นนั้น

คุณไต๋มีบทบาทที่สำคัญยิ่งอีกครั้งในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2480 หลังจากที่คุณเลียง ไชยกาล ผู้แทนราษฎรจังหวัดอุบลราชธานี ได้ตั้งกระทู้ถามรัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนาเกี่ยวกับการขายที่ดินของพระคลังข้างที่ให้แก่บุคคลบางคน คุณไต๋ก็ได้เสนอญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปในนโยบายว่าด้วยการจัดระเบียบทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ และได้อภิปรายกันจนหมดเวลา และได้เลื่อนไปอภิปรายในวันต่อไป แต่พระยาพหลพฯ นายกรัฐมนตรีได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งเพื่อให้โอกาสแก่ทุกฝ่ายได้สอบสวนตามความชอบธรรมและคณะรัฐมนตรีทั้งคณะก็ขอลาออกด้วย  เมื่อวันที่ 28 กรกฎาคม 2480

คุณไต๋น่าจะเป็นผู้ที่นิยมชมชื่นหลวงประดิษฐ์มนูธรรม เพราะในปี 2477 เมื่อมีการเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎร คุณไต๋ ส.ส. พระนคร ได้เสนอให้หลวงประดิษฐ์มนูธรรม เป็นประธานสภา โดยให้เหตุผลว่า “เท่าที่สังเกตงานในสภานี้มา เมื่อมีปัญหาข้อโต้เถียงใด ๆ ขึ้น มักจะถามหลวงประดิษฐ์มนูธรรมเสมอ จึงใคร่จะขอให้ท่านลองเป็นประธานสภาบ้าง บางที่จะเป็นผลดี  ได้ขอร้องที่ประชุมมิให้หลวงประดิษฐ์มนูธรรมถอนตัว และขอวิงวอนให้รับเป็นประธานสภาผู้แทนราษฎร” (https://www.facebook.com/pridibanomyonginstitute/posts/ในปี-2477-เมื่อมีการเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎร-นายไต๋-ปาณิกบุตร-สส-พระนคร-ได้เสนอ/3412744705441130/