ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 (ตอนที่ 42)

ที่ผ่านมา ผู้เขียนได้แสดงให้เห็นถึงการปกครองภายใต้คณาธิปไตยสืบทอดอำนาจของคณะราษฎรตลอดระยะเวลา 13 ปี ตั้งแต่ พ.ศ. 2476-2489 สาเหตุการเกิดระบอบคณาธิปไตยสืบทอดอำนาจโดยคณะราษฎรเกิดขึ้นจากปัจจัยสองประการ ประการแรกคือตัวรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 (ถือเป็นฉบับที่สอง)  เอง ประการที่สองคือตัวคน

ปัจจัยในตัวรัฐธรรมนูญคือ มาตรา 46 และมาตรา 47 และมาตรา 47 ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 มาตราทั้งสามนี้กำหนดให้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีสองประเภท ประเภทที่ 1 มาจากการเลือกตั้ง ประเภทที่ 2 มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี และทั้งสองประเภทมีจำนวนเท่าๆกันและมีสิทธิ์ในการให้ความเห็นชอบรับรองคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นมาใหม่  ขณะเดียวกัน ผู้ที่มีสิทธิ์แต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 คือ คณะรัฐมนตรี

แต่ปัจจัยที่ตัวคน คือ คณะรัฐมนตรี คณะแรกที่เริ่มใช้สิทธิ์ตามรัฐธรรมนูญและ พ.ร.บ. ว่าด้วยการเลือกตั้งฯ เป็นคณะรัฐมนตรีที่มาจากการทำรัฐประหาร จากนั้นคณะรัฐมนตรีดังกล่าวก็ได้แต่งตั้งตัวเองและพวกให้เป็นสมาชิกฯประเภทที่ 2 โดยส่วนใหญ่     

ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 หากพิจารณาจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ระหว่างวันที่ 9 มิถุนายน พ.ศ. 2475 – 11 มิถุนายน พ.ศ. 2489 พบว่า มีจำนวนทั้งสิ้น 96 คน พบว่าในจำนวน 96 คน  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ชุดแรกที่แต่งตั้งเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476 จำนวน 78 คน ได้รับแต่งตั้ง (หรือแต่งตั้งตัวเองหรือเห็นชอบที่ได้รับแต่งตั้ง) เป็นรัฐมนตรีถึง 47 คน นั่นคือ กว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ชุดแรก 78 คน

และหากนับทั้งหมด 96 คน ผู้ที่ได้เป็นรัฐมนตรีมีจำนวนทั้งสิ้น 51 คน จะพบว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ชุดแรก (78 คน) ได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีมากที่สุดตลอดระยะเวลา 13  ปี 

นอกจากนี้ ในสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ชุดแรก (แต่งตั้งวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476) จำนวน 78 คน เป็นสมาชิกคณะราษฎรเสีย 46 คน  ต่อมาในการแต่งตั้งเพิ่มหรือไม่ก็สลับกันไปมาก็เป็นบุคคลจากสมาชิกคณะราษฎรเสียส่วนใหญ่    หรือไม่ก็เป็นบุคคลที่เป็นเครือข่ายของรัฐมนตรีที่ทรงอำนาจอิทธิพลทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นเครือข่ายสายทหารและคนสนิทของหลวงพิบูลสงครามหรือเครือข่ายสายลูกศิษย์นักกฎหมายและเครือข่ายเสรีไทยของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ทั้งหมดจำนวน 96 คนที่เป็นสมาชิกคณะราษฎรเสีย 51 คน ได้เป็นรัฐมนตรีถึง 38 คน

ส่วนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่ได้รับแต่งตั้งครั้งแรกจำนวน 78 ปีที่เป็นสมาชิกคณะราษฎรจำนวน 78 คน ได้เป็นรัฐมนตรีถึง 34 คน

ตลอดระยะเวลา 13 ปี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีต่อเนื่องยาวนานที่สุดและรองลงมาได้แก่

1. หลวงศุภชลาศัย (บุง) */** เป็นรัฐมนตรี 9 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15)  ได้แก่ คณะที่ 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14
2. หลวงสินธุ์สงครามชัย (สินธุ์ กมลนาวิน) */** เป็นรัฐมนตรี 8 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15)  ได้แก่ คณะที่ 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
3. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม */** เป็นรัฐมนตรี (รวมนายกรัฐมนตรี) 7 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15)  ได้แก่ คณะที่ 4, 5, 6, 7, 8, 9, 15 (เว้นช่วงเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ระหว่าง พ.ศ. 2484-2488)
4. จอมพล ป. พิบูลสงคราม */** เป็นรัฐมนตรี (รวมนายกรัฐมนตรี) 7 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15) ได้แก่ คณะที่ 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
5. หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ เป็นรัฐมนตรี 7 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15) ได้แก่ คณะที่ 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
6. เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ (จิตร์ ณ สงขลา) ** เป็นรัฐมนตรี 6 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15) ได้แก่ คณะที่ 4, 5, 8, 9, 11, 14
7. หลวงนฤเบศร์มานิต (สงวน จูฑะเตมีย์) */** เป็นรัฐมนตรี 6 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15) ได้แก่ คณะที่ 4, 5, 6, 8, 9, 15
8. นายควง อภัยวงศ์ */** เป็นรัฐมนตรี (รวมนายกรัฐมนตรี) 5 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15) ได้แก่ คณะที่ 8. 9. 10, 11, 14
9. พระยาพหลพลพยุหเสนา */** เป็นรัฐมนตรี (รวมนายกรัฐมนตรี) 5 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15) ได้แก่ คณะที่ 4, 5, 6, 7, 11
10. หลวงอดุลเดชจรัส ** (ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ตั้งแต่ 16 กรกฎาคม พ.ศ. 2481)  เป็นรัฐมนตรี 5 ใน 12 คณะ (คณะที่ 4-15) ได้แก่ คณะที่  8, 9, 10, 12, 13              

ตลอดระยะเวลาหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นเวลาเกือบ 13 ปี (16 ธันวาคม พ.ศ. 2476 – 11 มิถุนายน พ.ศ. 2489) ภายใต้รัฐธรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475   เมื่อเทียบจำนวนรัฐมนตรีหรือผู้ใช้อำนาจบริหารที่มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีกับรัฐมนตรีที่มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ที่มาจากการเลือกตั้ง คือ 153:39  คิดเป็นอัตราส่วนเท่ากับ 3.9: 1 หากเกณฑ์ความเป็นประชาธิปไตยหมายถึงตัวแทนประชาชนที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารผ่านการเป็นรัฐมนตรี  ในส่วนของการใช้อำนาจบริหารจะพบว่า ในช่วงระหว่าง 16 ธันวาคม พ.ศ. 2476 – 11 มิถุนายน พ.ศ. 2489  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ที่ได้เข้าดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีมีส่วนในการใช้อำนาจบริหารเพียง 1 ส่วนเท่านั้น แต่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีมีส่วนใช้อำนาจบริหารถึง 3.9 ส่วน

หากเกณฑ์ความเป็นประชาธิปไตยหมายถึงตัวแทนประชาชนที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติผ่านทางกระบวนการรัฐสภา ในส่วนของการใช้อำนาจนิติบัญญัติจะพบว่า ในช่วงระหว่าง 16 ธันวาคม พ.ศ. 2476 – 11 มิถุนายน พ.ศ. 2489  เนื่องจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 มีจำนวนเท่ากัน ดังนั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนจึงมีอำนาจนิติบัญญัติเพียง 50% หรือเพียงกึ่งหนึ่งเท่านั้น

ส่วนความเป็นคณาธิปไตยของคณะรัฐมนตรีและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 หากพิจารณาจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ระหว่างวันที่ 9 มิถุนายน พ.ศ. 2475 – 11 มิถุนายน พ.ศ. 2489 พบว่า มีจำนวนทั้งสิ้น 96 คน พบว่าในจำนวน 96 คน  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ชุดแรกที่แต่งตั้งเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476 จำนวน 78 คน ได้รับแต่งตั้ง (หรือแต่งตั้งตัวเองหรือเห็นชอบที่ได้รับแต่งตั้ง) เป็นรัฐมนตรีถึง 47 คน นั่นคือ กว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ชุดแรก 78 คน

และหากนับทั้งหมด 96 คน ผู้ที่ได้เป็นรัฐมนตรีมีจำนวนทั้งสิ้น 51 คน จะพบว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ชุดแรก (78 คน) ได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีมากที่สุดตลอดระยะเวลา 13  ปี 

นอกจากนี้ ในสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ชุดแรก (แต่งตั้งวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476) จำนวน 78 คน เป็นสมาชิกคณะราษฎรเสีย 46 คน  ต่อมาในการแต่งตั้งเพิ่มหรือไม่ก็สลับกันไปมาก็เป็นบุคคลจากสมาชิกคณะราษฎรเสียส่วนใหญ่    หรือไม่ก็เป็นบุคคลที่เป็นเครือข่ายของรัฐมนตรีที่ทรงอำนาจอิทธิพลทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นเครือข่ายสายทหารและคนสนิทของหลวงพิบูลสงครามหรือเครือข่ายสายลูกศิษย์นักกฎหมายและเครือข่ายเสรีไทยของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม

หากพิจารณาความหมายที่ดั้งเดิมที่สุดของคำว่า คณาธิปไตย ที่มาจาก oligarchy ที่มาจากภาษากรีก oligarkhia คณาธิปไตยหมายถึงการปกครองโดยกลุ่มคน (rule be few)  ที่รูปแบบของโครงสร้างอำนาจกำหนดให้อำนาจอยู่ที่กลุ่มคนจำนวนน้อย จากความหมายดังกล่าว กล่าวได้ว่า ตลอดระยะเวลา 13 ปีภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 อำนาจทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นอำนาจบริหารหรืออำนาจนิติบัญญัติกระจุกตัวอยู่ที่กลุ่มคนที่ดำรงตำแหน่งคณะรัฐมนตรีที่เป็นผู้แต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่มีอำนาจลงมติรับรองคณะรัฐมนตรี ดังที่ได้แสดงให้เห็นไปแล้ว

คำถามที่ตามมาคือ เมื่อสิ้นสุด รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ถือเป็นสิ้นสุดการสืบทอดอำนาจหรือไม่  ?             

คำตอบคือ ไม่

หลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พ.ศ. 2489 แทนรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ในวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489    แม้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จะยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีที่ให้อำนาจสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ลงคะแนนรับรองคณะรัฐมนตรีร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ที่เปลี่ยนจาการเลือกตั้งทางอ้อมมาเป็นการเลือกตั้งโดยตรงในปี พ.ศ. 2480)  และเปลี่ยนจากการมีสมาชิกสภาประเภทที่ 2 มาเป็นสมาชิกพฤฒสภา และตามมาตรา 17 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 กำหนดไว้ว่า             

“รัฐสภาประกอบด้วยพฤฒสภาและสภาผู้แทน..”

และมาตรา 66 กำหนดให้

“พระมหากษัตริย์ทรงตั้งรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบคน อย่างมากสิบแปดคน  ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานพฤฒสภาและประธานสภาผู้แทนเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ...”                                                                                            จากมาตรา 66 จะเห็นได้ว่า นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีไม่ได้มาจากการลงคะแนนเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น แต่จะต้องมาจากการลงคะแนนเสียงของสมาชิกพฤฒสภาด้วย

คำถามคือ แล้วสมาชิกพฤฒสภามาจากไหน ?

คำตอบอยู่ที่ มาตรา 90 ในบทเฉพาะกาลแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ได้กำหนดไว้ว่า “ในวาระเริ่มแรก พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งองค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาเป็นผู้เลือกตั้งภายในกำหนดสิบห้าวันนับแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้”

ดังนั้น แม้ว่าจะยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่เลือกโดยคณะรัฐมนตรีและเปลี่ยนมาเป็นสมาชิกพฤฒสภา   แต่ในช่วงแรกเริ่ม สมาชิกพฤฒสภาก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งทางตรงโดยประชาชนอยู่ดี  แต่มาจากการเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ดังนั้น กลุ่มการเมืองใด ได้ ส.ส. เป็นจำนวนมากในสภาผู้แทนราษฎร ก็มีแนวโน้มค่อนข้างแน่ชัดว่า จะได้สมาชิกพฤฒสภาเป็นพวกของตน และมีแนวโน้มอย่างยิ่งที่จะได้รับความไว้วางใจให้เป็นนายกรัฐมนตรี       

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จึงยังคงเข้าข่ายให้ ส.ว. (สมาชิกพฤฒสภา)  มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. 

ส่วนรายละเอียดของปรากฏการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วงรอยต่อรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 กับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จะเป็นอย่างไรนั้น โปรดติดตามได้ตอนต่อไป และจะพบถึงสาเหตุของการทำรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 และกำเนิดรัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 ด้วย