จากปีที่ 1 ถึงปีที่ 91 ของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง: ต้นแบบการสืบทอดอำนาจในรัฐธรรมนูญไทย ที่ให้ ส.ว. มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. (ตอนที่ 6: รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489)

 

ในตอนที่ 1-4  ผู้เขียนได้แสดงให้เห็นแล้วว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้อำนาจบุคคลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง  (ทางอ้อม ในปี พ.ศ. 2476 และเลือกทางตรงตั้งแต่ พ.ศ. 2480)      แต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ว่านี้ คือ ฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 อันเป็นรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี มีอำนาจเลือกคณะรัฐมนตรี (นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี)  ร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่ง  กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีอำนาจเลือกคณะรัฐมนตรีร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ได้กำหนดให้จำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองเท่ากับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่ง

จากเงื่อนไขดังกล่าวนี้ ทำให้เกิดการสืบทอดอำนาจยาวนานจนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ได้สิ้นสุดลงหลังจากที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489   และในตอนที่ 5 ผู้เขียนได้แสดงให้เห็นอีกว่า แม้จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 แทนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 และจะยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีมาเป็นสมาชิกพฤฒสภา และตามมาตรา 17 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 กำหนดไว้ว่า  “รัฐสภาประกอบด้วยพฤฒสภาและสภาผู้แทน..” และมาตรา 66 กำหนดให้  “พระมหากษัตริย์ทรงตั้งรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบคน อย่างมากสิบแปดคน  ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานพฤฒสภาและประธานสภาผู้แทนเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ...” จากมาตรา 66 จะเห็นได้ว่า นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีไม่ได้มาจากการลงคะแนนเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น แต่จะต้องมาจากการลงคะแนนเสียงของสมาชิกพฤฒสภาด้วย

แม้ว่า มาตรา 24 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จะกำหนดให้ “พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้งจำนวน 80 คน สมาชิกพฤฒสภาต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาให้ใช้วิธีลงคะแนนเสียงทางอ้อมและลับ”   แต่ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 มาตรา 90 ได้กำหนดไว้ว่า “ในวาระเริ่มแรก พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งองค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาเป็นผู้เลือกตั้งภายในกำหนดสิบห้าวันนับแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้”  ดังนั้น ในความเป็นจริง สมาชิกพฤฒสภาชุดแรกจึงยังไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของราษฎร  แต่มาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ดังนั้น แม้ว่าจะยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่เลือกโดยคณะรัฐมนตรีและเปลี่ยนมาเป็นสมาชิกพฤฒสภา   แต่สมาชิกพฤฒสภาก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งทางตรงโดยประชาชนอยู่ดี  แต่มาจากการลงคะแนนเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ดังนั้น กลุ่มการเมืองใด ได้ ส.ส. เป็นจำนวนมากในสภาผู้แทนราษฎร ก็มีแนวโน้มค่อนข้างแน่ชัดว่า จะได้สมาชิกพฤฒสภาเป็นพวกของตน และมีแนวโน้มอย่างยิ่งที่จะได้รับความไว้วางใจให้เป็นนายกรัฐมนตรี

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จึงยังคงเข้าข่ายให้ ส.ว. (สมาชิกพฤฒสภา)  มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส.  (สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร)

และเป็นที่น่าสังเกตและน่าแปลกใจว่า ในบทความเรื่อง “24 พฤษภาคม 2489 – เลือกตั้ง ‘พฤฒสภา’ หรือวุฒิสภา เป็นครั้งแรก”  ที่เขียนขึ้นโดย The Standard Team เผยแพร่วันที่ 24 พฤษภาคม พ.ศ. 2565 (https://thestandard.co/onthisday-24052489/)  กลับเขียนว่า                     

“....ย้อนกลับไปวันนี้เมื่อ 73 ปีที่แล้ว ถือเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยมีการเลือกตั้ง ส.ว. ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 โดยใช้ชื่อในขณะนั้นว่า ‘พฤฒสภา’  หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน พ.ศ. 2475 ไทยได้เลือกรูปแบบการปกครองโดยมีเพียง ‘สภาเดี่ยว’ หรือสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ก่อนจะมีการยกร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 โดยเปลี่ยนจากระบบสภาเดี่ยวมาเป็นสภาคู่ ทำให้เกิดพฤฒสภาหรือสภาสูง โดยระบุในมาตรา 24 ของรัฐธรรมนูญว่า  ‘พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้งจำนวน 80 คน สมาชิกพฤฒสภาต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาให้ใช้วิธีลงคะแนนเสียงทางอ้อมและลับ’   สำหรับการเลือกสมาชิกพฤฒสภา 80 คนแรก มีจำนวนมากที่เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เคยถูกแต่งตั้งมาก่อนหน้านั้น และอีกจำนวนไม่น้อยเป็นผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่งหลังการเลือกตั้งได้มีการประชุมพฤฒสภาเป็นครั้งแรก ณ พระที่นั่งอภิเศกดุสิต ในวันที่ 3 มิถุนายน 2489 โดยที่ประชุมได้เลือก วิลาศ โอสถานนท์ เป็นประธานพฤฒสภา และ ไต๋ ปาณิกบุตร เป็นรองประธานพฤฒสภา ทั้งนี้ พฤฒสภาชุดนั้นมีอายุการทำงานเพียง 1 ปี 5 เดือน 16 วัน เพราะรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ถูกยกเลิกจากการรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 ต่อมาจึงมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490 โดยเปลี่ยนชื่อ ‘พฤฒสภา’ เป็น ‘วุฒิสภา’ และรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา จนถึงปัจจุบันก็ไม่ปรากฏคำว่า ‘พฤฒสภา’ อีกเลย”

ข้อความข้างต้นในบทความดังกล่าวของ the Standard  ย่อมทำให้ผู้อ่านเข้าใจไปว่า สมาชิกพฤฒสภา 80 คนแรกที่ประชุมกันเป็นครั้งแรกในวันที่ 3 มิถุนายน พ.ศ. 2489 มาจากการเลือกตั้งของราษฎรตามมาตรา 24 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 แต่ความจริงมิได้เป็นเช่นนั้น ดังที่ผู้เขียนได้อธิบายไปข้างต้นโดยชี้ให้เห็นถึงมาตรา 90 ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489

นอกจากบทความดังกล่าวของ  the Standard แล้ว ในบทความ  “ ‘รธน. 2489’ แม่แบบการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง” ของ อิทธิพล โคตะมี ที่เผยแพร่ในเวปไซต์สถาบันปรีดี พนมยงค์ (วันที่ 26 ตุลาคม 2564 https://pridi.or.th/th/content/2021/10/878) ก็กล่าวในทำนองเดียวกันที่ทำให้ผู้อ่านเข้าใจไปว่า สมาชิกพฤฒสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชน ดังข้อความที่ว่า  “ปรีดีเสนอว่า หัวใจสำคัญคือการต้องทำให้รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตย ความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านั้น คือ ปรีดีเห็นว่าพฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทน ต้องเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา ตามที่ปรากฏใน มาตรา 24 …...”

โดยละเลยที่จะกล่าวถึงมาตรา 90 ในบทเฉพาะกาลที่กำหนดไว้ว่า “ในวาระเริ่มแรก พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งองค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาเป็นผู้เลือกตั้งภายในกำหนดสิบห้าวันนับแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้”

ขณะเดียวกัน ในบทความ  “ ‘รธน. 2489’ แม่แบบการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง” อิทธิพล โคตะมี ต้องการสื่อว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 เป็นแม่แบบการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง

ซึ่งจริงๆแล้ว ควรจะกล่าวว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้แยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง มากกว่าจะกล่าวว่าเป็น “แม่แบบ”

จริงอยู่ที่ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดกำหนดให้แยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง ดังปรากฏในมาตรา 24,  29 และ 66 ที่ไม่ให้สมาชิกพฤฒสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและรัฐมนตรีเป็นข้าราชการประจำ

แต่แม่แบบหรือต้นแบบทางความคิดที่ต้องการให้แยกข้าราชการประจำออกจากการเมืองเริ่มเกิดขึ้นมาตั้งแต่ พ.ศ. 2476 และผู้ริเริ่มให้มีการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมืองก็หาใช่ปรีดี พนมยงค์ไม่ อีกทั้งปรีดีก็มิได้มีท่าทีแข็งขันสนับสนุนความคิดที่ให้มีการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมืองแต่อย่างใด ดังที่ผู้เขียนจะได้นำข้อความในรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 58 (สมัยสามัญ) วันพฤหัสบดีที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2476  มาให้ผู้อ่านได้เห็นเป็นประจักษ์ในตอนต่อไป