จากปีที่ 1 ถึงปีที่ 91 ของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง: ต้นแบบการสืบทอดอำนาจในรัฐธรรมนูญไทย ที่ให้ ส.ว. มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. (ตอนที่ 5: ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489)

ในตอนที่ 1-4 ผู้เขียนได้แสดงให้เห็นแล้วว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้อำนาจบุคคลนอกเหนือจาก ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้อำนาจบุคคลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งคือ รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 (ต่อไปจะใช้ว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475) ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกของไทยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 โดยในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 46 กำหนดไว้ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกนายหนึ่ง และรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบสี่นาย อย่างมากยี่สิบสี่นาย ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานแห่งสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ให้คณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน” [1]

การกำหนดให้ประธานแห่งสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ หมายถึง ประธานสภาเป็นผู้เสนอชื่อบุคคลให้เป็นคณะรัฐมนตรี (นั่นคือ นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี) และตามหลักการของระบบรัฐสภา ประธานแห่งสภาจะเสนอชื่อบุคคลที่สภาเห็นชอบต่อพระมหากษัตริย์

แม้ว่าในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 16 กำหนดว่า “สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งขึ้น” [2] แต่บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 65 กำหนดไว้ว่า

“เมื่อราษฎรผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ยังมีการศึกษาไม่จบประถมศึกษาสามัญมากกว่ากึ่งจำนวนทั้งหมดและอย่างชาต้องไม่เกินกว่าสิบปี นับแต่วันใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภทมีจำนวนเท่ากัน

(1) สมาชิกประเภทที่ 1 ได้แก่ ผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นตามเงื่อนไขในบทบัญญัติ มาตรา 16, 17

(2) สมาชิกประเภทที่ 2 ได้แก่ ผู้ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475” [3]

ดังนั้น จากมาตรา 65 ในบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 คำว่า สภาผู้แทนราษฎรจึงประกอบไปด้วย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 ประเภท นั่นคือ ประเภทที่หนึ่ง และ ประเภทที่สอง ซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองในบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 นี้ต่อมาก็คือสมาชิกพฤฒิสภาและวุฒิสภาในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆมานั่นเอง

ดังนั้น คำว่า ประธานแห่งสภา จึงหมายถึง ประธานแห่งสภาผู้แทนราษฎรที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสองประเภท และรายชื่อของคณะรัฐมนตรีที่ประธานแห่งสภา เสนอต่อพระมหากษัตริย์ คือ รายชื่อที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทเห็นชอบ แต่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาวันที่ 21 ธันวาคม พ.ศ. 2475) ภาค 2 “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ ๒” มาตรา 47 กำหนดไว้ว่า “ในชั้นต้น พระมหากษัตริย์ทรงประกาศพระราชกฤษฎีกาตั้งสมาชิกประเภทที่ 2 ขึ้นตามรัฐธรรมนูญมาตรา 65” [4]

ข้อความใน มาตรา 47 พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ไม่ได้กล่าวว่า พระมหากษัตริย์มีอำนาจในการเลือกบุคคลและแต่งตั้งให้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง แต่กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงประกาศพระราชกฤษฎีการตั้งสมาชิกประเภทที่สองตามมาตรา 65 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475

พระราชกฤษฎีกาคืออะไร ? พระราชกฤษฎีกา คือ พระราชกฤษฎีกา คือ บัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น โดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี [5]

การที่พระมหากษัตริย์ทรงตรากฎหมายหรือพระราชกฤษฎีกาตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี เป็นการใช้อำนาจตาม มาตรา 7 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ดังมีข้อความดังนี้คือ “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี” [6]

ดังนั้น จากมาตรา 47 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองจึงมาจากการเสนอรายชื่อจากคณะรัฐมนตรี ขณะเดียวกัน จำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีเท่ากับจำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งตามมาตรา 65 ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475

และรายชื่อคณะรัฐมนตรีที่จะได้ความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรย่อมจะต้องได้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรที่ประกอบได้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภท การแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองเกิดขึ้นครั้งแรกวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476 โดยมีพันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ [7] (ผู้เสนอรายชื่อ) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีจำนวนทั้งสิ้น 78 คน เท่ากับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่มาจากการเลือกตั้งครั้งแรกของประเทศไทย (ซึ่งเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม) ในวันที่ 15 พฤศจิกายน พ.ศ. 2476 [8] คณะรัฐมนตรีที่เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองตามพระราชกฤษฎีกาตั้งสมาชิกผู้แทนราษฎรประเภทที่สองในวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476 คือ คณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 ของประเทศไทย และคณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 ทั้ง 17 คน [9] ได้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองจำนวน 78 คน [10] และในจำนวน 78 คนนั้น มีรายชื่อที่ซ้ำกับรายชื่อของคณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 เป็นจำนวน 13 คน นั่นคือ คณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 จำนวน 13 คนใน 17 คนได้เลือกตัวเองหรือเห็นชอบที่ตัวเองได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองที่มีอำนาจในการเลือกคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม ต่อมาได้มีการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ของประเทศไทยตามมาตรา 46 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 โดยคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภททั้ง 18 คน [11]เป็นบุคคลที่ซ้ำกับรายชื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง 13 คนที่เคยเป็นคณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 เป็นจำนวนทั้งสิ้น 12 คนต่อมาจนถึงคณะรัฐมนตรี คณ

ะที่ 8 มีรัฐมนตรีหน้าเดิมที่มีรายชื่อซ้ำกับคณะรัฐมนตรี ตั้งแต่ คณะที่ 4, 5, 6 และ 7 เป็นจำนวน 6 คนเนั่นคือ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน) พันเอก หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม) หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) นาวาเอก หลวงสินธุสงครามชัย ร.น. (สินธุ์ กมลนาวิน) นาวาโท หลวงศุภชลาศัย ร.น. (บุง ศุภชลาศัย) และ นาวาตรี หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ ร.น. (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์)

ต่อมาได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พ.ศ. 2489 แทนรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ในวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 [12] แม้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จะยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีที่ให้อำนาจสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ลงคะแนนรับรองคณะรัฐมนตรีร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ที่เปลี่ยนจาการเลือกตั้งทางอ้อมมาเป็นการเลือกตั้งโดยตรงในปี พ.ศ. 2480) [13]และเปลี่ยนจากการมีสมาชิกสภาประเภทที่ 2 มาเป็นสมาชิกพฤฒสภา และตามมาตรา 17 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 กำหนดไว้ว่า

“รัฐสภาประกอบด้วยพฤฒสภาและสภาผู้แทน..”

และมาตรา 66 กำหนดให้

“พระมหากษัตริย์ทรงตั้งรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบคน อย่างมากสิบแปดคน ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานพฤฒสภาและประธานสภาผู้แทนเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ...”

จากมาตรา 66 จะเห็นได้ว่า นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีไม่ได้มาจากการลงคะแนนเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น แต่จะต้องมาจากการลงคะแนนเสียงของสมาชิกพฤฒสภาด้วย

คำถามคือ แล้วสมาชิกพฤฒสภามาจากไหน ?

คำตอบอยู่ที่ มาตรา 90 ในบทเฉพาะกาลแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ได้กำหนดไว้ว่า “ในวาระเริ่มแรก พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งองค์การเลือกตั้งสมาชกพฤฒสภาเป็นผู้เลือกตั้งภายในกำหนดสิบห้าวันนับแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้” [14]

ดังนั้น แม้ว่าจะยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่เลือกโดยคณะรัฐมนตรีและเปลี่ยนมาเป็นสมาชิกพฤฒสภา แต่ในช่วงแรกเริ่ม สมาชิกพฤฒสภาก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งทางตรงโดยประชาชนอยู่ดี แต่มาจากการลงคะแนนเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ดังนั้น กลุ่มการเมืองใด ได้ ส.ส. เป็นจำนวนมากในสภาผู้แทนราษฎร ก็มีแนวโน้มค่อนข้างแน่ชัดว่า จะได้สมาชิกพฤฒสภาเป็นพวกของตน และมีแนวโน้มอย่างยิ่งที่จะได้รับความไว้วางใจให้เป็นนายกรัฐมนตรี

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จึงยังคงเข้าข่ายให้ ส.ว. (สมาชิกพฤฒสภา) มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส.

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 ของประเทศไทย ฉบับแรกคือ ฉบับชั่วคราว “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” ฉบับที่สองคือ ฉบับถาวรฉบับแรก “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม” (10 ธันวาคม พ.ศ. 2475) ทำไม่ต้องร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ ?

เหตุผลปรากฏอยู่ในคำปรารภ (ศุภัสดุ) ความว่า

“สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล เสด็จออก ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม ท่ามกลางอุดมสันนิบาต พระบรมวงศานุวงศ์และทูตานุทูตผู้แทนนานาประเทศ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เสนามาตยราชบริพาร เฝ้าเบื้องบาทบงกชพรั่งพร้อมกันโดยอนุกรม

ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ประกาศว่า พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก มหันตเดชนดิลกรามาธิบดีฯ พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้พระราชทานพระบรมราชวโรกาสให้ข้าราชการและประชาชนของพระองค์ได้มีส่วนมีเสียงตามความเห็นดีเห็นชอบในการจรรโลงประเทศไทยให้วัฒนาถาวรสืบไปในภายภาคหน้า จึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมพระราชทานรัฐธรรมนูญการปกครองแผ่นดินเมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน พุทธศักราช ๒๔๗๕ เป็นการชั่วคราว พอให้สภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมการราษฎรได้จัดรูปงานดำเนินประศาสโนบายให้เหมาะสมแก่ที่ได้มีการเปลี่ยนแปลง ครั้นแล้ว โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้สภาผู้แทนราษฎรปรึกษากันร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเพื่อถือเป็นหลักถาวรแห่งรัฐประศาสนวิธีต่อไป สภาผู้แทนราษฎรจึ่งตั้งอนุกรรมการคณะหนึ่งประกอบร่างรัฐธรรมนูญขึ้น

เมื่ออนุกรรมการได้เรียบเรียงรัฐธรรมนูญฉะบับถาวรสนองพระเดชพระคุณสำเร็จลงด้วยดี นำเสนอสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาปรึกษาลงมติแล้ว จึ่งทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายคำปรึกษา เมื่อทรงพระราชวิจารณ์ถี่ถ้วนทั่วกระบวนความแล้ว จึ่งมีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าเหนือกระหม่อมสั่งให้ตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกาศใช้แต่วันที่ ๑๐ ธันวาคม พุทธศักราช ๒๔๗๕ เป็นต้นมา

ต่อมา นายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในขณะนั้น ได้ปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรี ว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ พระมหากษัตริย์ได้พระราชทานแก่ชนชาวไทยมาแล้วเป็นปีที่ ๑๔ ถึงแม้ว่าการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีรัฐธรรมนูญเป็นหลักนี้จะได้ยังความเจริญให้เกิดแก่ประเทศชาตินับเป็นอเนกประการ ทั้งประชาชนจะได้ซาบซึ้งถึงคุณประโยชน์ของการปกครองระบอบนี้เป็นอย่างดีแล้วก็จริง แต่เหตุการณ์บ้านเมืองก็ได้เปลี่ยนแปลงไปเป็นอันมาก ถึงเวลาแล้วที่ควรจะได้เลิกบทฉะเพาะกาลอันมีอยู่ในรัฐธรรมนูญนั้น และปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย นายกรัฐมนตรีจึ่งนำความนั้นปรึกษาหารือกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ ๒ พร้อมกับคณะผู้ก่อการขอพระราชทานรัฐธรรมนูญ เมื่อได้ปรึกษาตกลงกันแล้ว รัฐบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ จึ่งเสนอญัตติต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ ๑๙ กรกฎาคม พุทธศักราช ๒๔๘๘ ขอให้ตั้งกรรมาธิการวิสามัญคณะหนึ่งเพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวจสอบว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้สมควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมอย่างไร เพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ของบ้านเมือง และเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยเป็นผลสมบูรณ์ยิ่งขึ้น” [15]

จากข้อความในคำปรารภ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ทำให้เราทราบที่มาของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ว่า มาจากความคิดริเริ่มของนายปรีดี พนมยงค์ ขณะที่ดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และจากข้อความเดียวกันนั้น พบว่า หลังจากที่นายปรีดีได้ปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรีแล้ว และนายควง อภัยวงศ์ได้ปรึกษาหารือกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง พร้อมกับคณะผู้ก่อการขอพระราชทานรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ จึงได้เสนอญัตติต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ ๑๙ กรกฎาคม พุทธศักราช ๒๔๘๘

ในปี พ.ศ. 2488 นายปรีดีได้ดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์มาเป็นเวลาเกือบสี่ปี โดย ได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ. 2484 แทนเจ้าพระยายมราช (ปั้น สุขุม) ซึ่งถึงแก่อสัญกรรมเมื่อวันที่ 30 ธันวาคม พ.ศ. 2481 ต่อมาเมื่อเจ้าพระยาพิชเยนทรโยธิน ถึงแก่อสัญกรรมในปี พ.ศ. 2485 พระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภา ทรงลาออกจากตำแหน่งเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม พ.ศ. 2487 และไม่ได้แต่งตั้งผู้ใดเพิ่ม นายปรีดี พนมยงค์ จึงเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์แต่ผู้เดียวมาตั้งแต่วันที่ 31 กรกฎาคม พ.ศ. 2487 [16] โดยแต่เดิมที่ในครั้งที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติกำหนดจำนวนผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ครั้งแรก ในขณะที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว อานันทมหิดลยังทรงพระเยาว์และประทับอยู่ต่างประเทศ ได้กำหนดให้มีคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นจำนวนสามท่าน และกำหนดให้ในการลงมติวินิจฉัยข้อปรึกษา “ให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ และในการลงนามในเอกสารราชการนั้น ให้ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ อย่างน้อยสองท่าน เป็นผู้ลงนาม” [17]

แต่ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติในวันที่ 1 สิงหาคม พ.ศ. 2487 กำหนดให้มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพียงคนเดียว และให้นายปรีดีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ [18] จึงไม่มีประเด็นเรื่องเสียงข้างมากอีกต่อไป

คำถามที่เกิดขึ้นจากที่มาของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 คือ การที่นายปรีดี พนมยงค์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ว่า “ถึงเวลาแล้วที่ควรจะได้เลิกบทฉะเพาะกาลอันมีอยู่ในรัฐธรรมนูญนั้น และปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย” นั้น นายปรีดี พนมยงค์กำลังใช้พระราชอำนาจแทนพระองค์ และพระราชอำนาจในการริเริ่มให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาจากไหน ? กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 หรือไม่ ? หรือเป็นพระราชอำนาจตามประเพณีการปกครอง ? ถ้าตามระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์ไม่มีพระราชอำนาจดังกล่าว การกระทำของนายปรีดี พนมยงค์ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถือเป็นการใช้พระราชอำนาจแทรกแซงการเมืองหรือไม่ ?

[1] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[2] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[3] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[4] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/16516

[5] http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=พระราชกฤษฎีกา#cite_note-1

[6] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/040/1.PDF

[7] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/35919

[8] http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=สภาผู้แทนราษฎร#

[9] https://www.soc.go.th/?page_id=5752

[10] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/35919

[11] https://www.soc.go.th/?page_id=5754

[12] https://dl.parliament.go.th/backoffice/viewer2300/web/viewer.php