จากปีที่ 1 ถึงปีที่ 91 ของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง: ต้นแบบการสืบทอดอำนาจในรัฐธรรมนูญไทย ที่ให้ ส.ว. มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. (ตอนที่ 4: รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489)

ในตอนที่ 1 ผู้เขียนได้แสดงให้เห็นแล้วว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้อำนาจบุคคลนอกเหนือจาก ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้อำนาจบุคคลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งคือ รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 (ต่อไปจะใช้ว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475) ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกของไทยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 โดยในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 46 กำหนดไว้ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกนายหนึ่ง และรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบสี่นาย อย่างมากยี่สิบสี่นาย ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานแห่งสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ให้คณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน” [1]

การกำหนดให้ประธานแห่งสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ หมายถึง ประธานสภาเป็นผู้เสนอชื่อบุคคลให้เป็นคณะรัฐมนตรี (นั่นคือ นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี) และตามหลักการของระบบรัฐสภา ประธานแห่งสภาจะเสนอชื่อบุคคลที่สภาเห็นชอบต่อพระมหากษัตริย์

แม้ว่าในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 16 กำหนดว่า “สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งขึ้น” [2] แต่บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 65 กำหนดไว้ว่า

“เมื่อราษฎรผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ยังมีการศึกษาไม่จบประถมศึกษาสามัญมากกว่ากึ่งจำนวนทั้งหมดและอย่างชาต้องไม่เกินกว่าสิบปี นับแต่วันใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภทมีจำนวนเท่ากัน

(1) สมาชิกประเภทที่ 1 ได้แก่ ผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นตามเงื่อนไขในบทบัญญัติ มาตรา 16, 17

(2) สมาชิกประเภทที่ 2 ได้แก่ ผู้ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475” [3]

ดังนั้น จากมาตรา 65 ในบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 คำว่า สภาผู้แทนราษฎรจึงประกอบไปด้วย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 ประเภท นั่นคือ ประเภทที่หนึ่ง และ ประเภทที่สอง ซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองในบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 นี้ต่อมาก็คือสมาชิกพฤฒิสภาและวุฒิสภาในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆมานั่นเอง

ดังนั้น คำว่า ประธานแห่งสภา จึงหมายถึง ประธานแห่งสภาผู้แทนราษฎรที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสองประเภท และรายชื่อของคณะรัฐมนตรีที่ประธานแห่งสภาเสนอต่อพระมหากษัตริย์ คือ รายชื่อที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทเห็นชอบ แต่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาวันที่ 21 ธันวาคม พ.ศ. 2475) ภาค 2 “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ ๒” มาตรา 47 กำหนดไว้ว่า “ในชั้นต้น พระมหากษัตริย์ทรงประกาศพระราชกฤษฎีกาตั้งสมาชิกประเภทที่ 2 ขึ้นตามรัฐธรรมนูญมาตรา 65” [4]

ข้อความใน มาตรา 47 พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ไม่ได้กล่าวว่า พระมหากษัตริย์มีอำนาจในการเลือกบุคคลและแต่งตั้งให้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง แต่กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงประกาศพระราชกฤษฎีการตั้งสมาชิกประเภทที่สองตามมาตรา 65 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475

พระราชกฤษฎีกาคืออะไร ? พระราชกฤษฎีกา คือ พระราชกฤษฎีกา คือ บัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น โดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี [5]

การที่พระมหากษัตริย์ทรงตรากฎหมายหรือพระราชกฤษฎีกาตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี เป็นการใช้อำนาจตาม มาตรา 7 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ดังมีข้อความดังนี้คือ “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี” [6]

ดังนั้น จากมาตรา 47 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองจึงมาจากการเสนอรายชื่อจากคณะรัฐมนตรี ขณะเดียวกัน จำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีเท่ากับจำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งตามมาตรา 65 ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475

และรายชื่อคณะรัฐมนตรีที่จะได้ความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรย่อมจะต้องได้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรที่ประกอบได้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภท การแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองเกิดขึ้นครั้งแรกวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476 โดยมีพันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ [7] (ผู้เสนอรายชื่อ) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีจำนวนทั้งสิ้น 78 คน เท่ากับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่มาจากการเลือกตั้งครั้งแรกของประเทศไทย (ซึ่งเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม) ในวันที่ 15 พฤศจิกายน พ.ศ. 2476 [8] คณะรัฐมนตรีที่เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองตามพระราชกฤษฎีกาตั้งสมาชิกผู้แทนราษฎรประเภทที่สองในวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476 คือ คณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 ของประเทศไทย และคณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 ทั้ง 17 คน [9] ได้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองจำนวน 78 คน [10] และในจำนวน 78 คนนั้น มีรายชื่อที่ซ้ำกับรายชื่อของคณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 เป็นจำนวน 13 คน นั่นคือ คณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 จำนวน 13 คนใน 17 คนได้เลือกตัวเองหรือเห็นชอบที่ตัวเองได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองที่มีอำนาจในการเลือกคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม ต่อมาได้มีการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ของประเทศไทยตามมาตรา 46 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 โดยคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภททั้ง 18 คน [11] เป็นบุคคลที่ซ้ำกับรายชื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง 13 คนที่เคยเป็นคณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 เป็นจำนวนทั้งสิ้น 12 คน

และในตอนที่ 2 ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นว่า แม้ว่า คณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ต้องสิ้นสุดลงในเดือนกันยายน พ.ศ. 2477 เพราะสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบที่รัฐบาลกับความตกลงระหว่างประเทศ เรื่องควบคุมการจำกัดยาง คณะรัฐมนตรี คณะที่ 6 ที่ได้รับการรับรองอย่างเป็นเอกฉันท์จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภท [12] แตกต่างไปจากคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 สี่ชื่อ และเมื่อคณะรัฐมนตรี คณะที่ 6 ต้องสิ้นสุดลงเพราะนายเลียง ไชยกาล ผู้แทนราษฎรจังหวัดอุบลราชธานี ตั้งกระทู้ถามเกี่ยวกับการขายที่ดินของพระคลังข้างที่ให้แก่บุคคลบางคน และต่อจากนั้นนายไต๋ ปาณิกบุตร ผู้แทนราษฎรจังหวัดพระนคร ก็ได้เสนอญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปในนโยบายว่าด้วยการจัดระเบียบทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ได้อภิปรายกันจนหมดเวลา และได้เลื่อนไปอภิปรายในวันต่อไป นายกรัฐมนตรีได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งเพื่อให้โอกาสแก่ทุกฝ่ายได้สอบสวนตามความชอบธรรมและคณะรัฐมนตรีทั้งคณะก็ขอลาออกด้วย โดยลาออกเมื่อวันที่ 28 กรกฎาคม 2480 [13]

คณะรัฐมนตรี คณะที่ 7 มีชื่อซ้ำกับคณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 ที่เป็นคณะรัฐมนตรีที่แต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 เป็นจำนวน 6 คน ได้แก่ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน) พันเอก หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม) หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) นาวาเอก หลวงสินธุสงครามชัย ร.น. (สินธุ์ กมลนาวิน) นาวาโท หลวงศุภชลาศัย ร.น. (บุง ศุภชลาศัย) และ นาวาตรี หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ ร.น. (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์) และ ภายใต้รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 พันเอก หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม) ได้เป็นนายกรัฐมนตรียาวนานถึง 6 ปีระหว่าง พ.ศ. 2481-2487 นอกจากนั้น หนึ่งในนั้นยังได้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ นั่นคือ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) (16 ธันวาคม พ.ศ. 2484 – 5 ธันวาคม พ.ศ. 2488) และภายใต้รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 มาตรา 10 การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์กระทำผ่านการลงมติโดยสภาผู้แทนราษฎร อันประกอบได้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 และประเภทที่ 1 [14]

และในตอนที่ 3 ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นว่า รายชื่อของคณะรัฐมนตรี คณะที่ 8 จะพบว่าซ้ำกับรายชื่อคณะรัฐมนตรี คณะที่ 7 เป็นจำนวนถึง 14 คนในจำนวนรัฐมนตรีทั้งหมด 18 คน [15]

และเช่นเคย มีรัฐมนตรีหน้าเดิมที่มีรายชื่อซ้ำกับคณะรัฐมนตรี ตั้งแต่ คณะที่ 4, 5, 6 และ 7 เป็นจำนวน 6 คนเนั่นคือ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน) พันเอก หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม) หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) นาวาเอก หลวงสินธุสงครามชัย ร.น. (สินธุ์ กมลนาวิน) นาวาโท หลวงศุภชลาศัย ร.น. (บุง ศุภชลาศัย) และ นาวาตรี หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ ร.น. (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์)

ต่อมาได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พ.ศ. 2489 แทนรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ในวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 [16] แม้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จะยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีที่ให้อำนาจสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ลงคะแนนรับรองคณะรัฐมนตรีร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ที่เปลี่ยนจาการเลือกตั้งทางอ้อมมาเป็นการเลือกตั้งโดยตรงในปี พ.ศ. 2480) [17] และเปลี่ยนจากการมีสมาชิกสภาประเภทที่ 2 มาเป็นสมาชิกพฤฒสภา และตามมาตรา 17 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 กำหนดไว้ว่า

“รัฐสภาประกอบด้วยพฤฒสภาและสภาผู้แทน..”

และมาตรา 66 กำหนดให้

“พระมหากษัตริย์ทรงตั้งรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบคน อย่างมากสิบแปดคน ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานพฤฒสภาและประธานสภาผู้แทนเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ...”

จากมาตรา 66 จะเห็นได้ว่า นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีไม่ได้มาจากการลงคะแนนเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น แต่จะต้องมาจากการลงคะแนนเสียงของสมาชิกพฤฒสภาด้วย

คำถามคือ แล้วสมาชิกพฤฒสภามาจากไหน ?

คำตอบอยู่ที่ มาตรา 90 ในบทเฉพาะกาลแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ได้กำหนดไว้ว่า “ในวาระเริ่มแรก พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งองค์การเลือกตั้งสมาชกพฤฒสภาเป็นผู้เลือกตั้งภายในกำหนดสิบห้าวันนับแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้” [18]

ดังนั้น แม้ว่าจะยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่เลือกโดยคณะรัฐมนตรีและเปลี่ยนมาเป็นสมาชิกพฤฒสภา แต่ในช่วงแรกเริ่ม สมาชิกพฤฒสภาก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งทางตรงโดยประชาชนอยู่ดี แต่มาจากการลงคะแนนเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ดังนั้น กลุ่มการเมืองใด ได้ ส.ส. เป็นจำนวนมากในสภาผู้แทนราษฎร ก็มีแนวโน้มค่อนข้างแน่ชัดว่า จะได้สมาชิกพฤฒสภาเป็นพวกของตน และมีแนวโน้มอย่างยิ่งที่จะได้รับความไว้วางใจให้เป็นนายกรัฐมนตรี

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จึงยังคงเข้าข่ายให้ ส.ว. (สมาชิกพฤฒสภา) มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส.

ส่วนรายละเอียดของปรากฏการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วงรอยต่อรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 กับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 จะเป็นอย่างไรนั้น โปรดติดตามตอนต่อไป

[1] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[2] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[3] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[4] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/16516

[5] http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=พระราชกฤษฎีกา#cite_note-1

[6] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/040/1.PDF

[7] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/35919

[8] http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=สภาผู้แทนราษฎร#

[9] https://www.soc.go.th/?page_id=5752

[10] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/35919

[11] https://www.soc.go.th/?page_id=5754

[12] ไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทแม้แต่คนเดียวที่ยกมือคัดค้านhttps://dl.parliament.go.th/backoffice/viewer2300/web/viewer.php