จากปีที่ 1 ถึงปีที่ 91 ของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง: ต้นแบบการสืบทอดอำนาจในรัฐธรรมนูญไทย ที่ให้ ส.ว. มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. (ตอนที่ 3)

ในตอนที่ 1 ผู้เขียนได้แสดงให้เห็นแล้วว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้อำนาจบุคคลนอกเหนือจาก ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้อำนาจบุคคลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งคือ รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 (ต่อไปจะใช้ว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475)  ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกของไทยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475   โดยในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 46 กำหนดไว้ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกนายหนึ่ง และรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบสี่นาย อย่างมากยี่สิบสี่นาย ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานแห่งสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ให้คณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน” [1]

การกำหนดให้ประธานแห่งสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ หมายถึง ประธานสภาเป็นผู้เสนอชื่อบุคคลให้เป็นคณะรัฐมนตรี (นั่นคือ นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี) และตามหลักการของระบบรัฐสภา ประธานแห่งสภาจะเสนอชื่อบุคคลที่สภาเห็นชอบต่อพระมหากษัตริย์

แม้ว่าในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 16  กำหนดว่า “สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งขึ้น” [2] แต่บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาตรา 65 กำหนดไว้ว่า

“เมื่อราษฎรผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ยังมีการศึกษาไม่จบประถมศึกษาสามัญมากกว่ากึ่งจำนวนทั้งหมดและอย่างชาต้องไม่เกินกว่าสิบปี นับแต่วันใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475  สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภทมีจำนวนเท่ากัน

(1) สมาชิกประเภทที่ 1 ได้แก่ ผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นตามเงื่อนไขในบทบัญญัติ มาตรา 16, 17

(2) สมาชิกประเภทที่ 2 ได้แก่ ผู้ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475” [3]

ดังนั้น จากมาตรา 65 ในบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475  คำว่า สภาผู้แทนราษฎรจึงประกอบไปด้วย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 ประเภท นั่นคือ ประเภทที่หนึ่ง และ ประเภทที่สอง ซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองในบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 นี้ต่อมาก็คือสมาชิกพฤฒิสภาและวุฒิสภาในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆมานั่นเอง

ดังนั้น คำว่า ประธานแห่งสภา จึงหมายถึง ประธานแห่งสภาผู้แทนราษฎรที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสองประเภท และรายชื่อของคณะรัฐมนตรีที่ประธานแห่งสภา เสนอต่อพระมหากษัตริย์ คือ รายชื่อที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทเห็นชอบ แต่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาวันที่  21 ธันวาคม พ.ศ. 2475)  ภาค 2  “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ ๒” มาตรา 47 กำหนดไว้ว่า “ในชั้นต้น พระมหากษัตริย์ทรงประกาศพระราชกฤษฎีกาตั้งสมาชิกประเภทที่ 2 ขึ้นตามรัฐธรรมนูญมาตรา 65” [4]

ข้อความใน มาตรา 47 พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ไม่ได้กล่าวว่า พระมหากษัตริย์มีอำนาจในการเลือกบุคคลและแต่งตั้งให้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง แต่กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงประกาศพระราชกฤษฎีการตั้งสมาชิกประเภทที่สองตามมาตรา 65 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475

พระราชกฤษฎีกาคืออะไร ?  พระราชกฤษฎีกา คือ พระราชกฤษฎีกา คือ บัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น โดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี [5]

การที่พระมหากษัตริย์ทรงตรากฎหมายหรือพระราชกฤษฎีกาตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี เป็นการใช้อำนาจตาม มาตรา 7 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ดังมีข้อความดังนี้คือ “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี” [6]

ดังนั้น  จากมาตรา 47 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองจึงมาจากการเสนอรายชื่อจากคณะรัฐมนตรี ขณะเดียวกัน จำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีเท่ากับจำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งตามมาตรา 65 ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475

และรายชื่อคณะรัฐมนตรีที่จะได้ความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรย่อมจะต้องได้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรที่ประกอบได้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภท  การแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองเกิดขึ้นครั้งแรกวันที่ 9 ธันวาคม  พ.ศ. 2476 โดยมีพันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ [7] (ผู้เสนอรายชื่อ) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองมีจำนวนทั้งสิ้น 78 คน เท่ากับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่มาจากการเลือกตั้งครั้งแรกของประเทศไทย (ซึ่งเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม) ในวันที่  15 พฤศจิกายน พ.ศ. 2476 [8] คณะรัฐมนตรีที่เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองตามพระราชกฤษฎีกาตั้งสมาชิกผู้แทนราษฎรประเภทที่สองในวันที่ 9 ธันวาคม  พ.ศ. 2476 คือ คณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 ของประเทศไทย และคณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 ทั้ง 17 คน [9] ได้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองจำนวน 78 คน [10] และในจำนวน 78 คนนั้น มีรายชื่อที่ซ้ำกับรายชื่อของคณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 เป็นจำนวน 13 คน นั่นคือ คณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 จำนวน 13 คนใน 17 คนได้เลือกตัวเองหรือเห็นชอบที่ตัวเองได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองที่มีอำนาจในการเลือกคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม  ต่อมาได้มีการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ของประเทศไทยตามมาตรา 46 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475  โดยคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภททั้ง 18 คน [11] เป็นบุคคลที่ซ้ำกับรายชื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง 13 คนที่เคยเป็นคณะรัฐมนตรี คณะที่ 4 เป็นจำนวนทั้งสิ้น 12 คน

และในตอนที่ 2 ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นว่า แม้ว่า คณะรัฐมนตรี คณะที่ 5 ต้องสิ้นสุดลงในเดือนกันยายน พ.ศ. 2477 เพราะสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบที่รัฐบาลกับความตกลงระหว่างประเทศ เรื่องควบคุมการจำกัดยาง คณะรัฐมนตรี คณะที่ 6 ที่ได้รับการรับรองอย่างเป็นเอกฉันท์จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภท [12] แตกต่างไปจากคณะรัฐมนตรี คณะที่ 5  สี่ชื่อ และเมื่อคณะรัฐมนตรี คณะที่ 6 ต้องสิ้นสุดลงเพราะนายเลียง ไชยกาล ผู้แทนราษฎรจังหวัดอุบลราชธานี ตั้งกระทู้ถามเกี่ยวกับการขายที่ดินของพระคลังข้างที่ให้แก่บุคคลบางคน และต่อจากนั้นนายไต๋ ปาณิกบุตร ผู้แทนราษฎรจังหวัดพระนคร ก็ได้เสนอญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปในนโยบายว่าด้วยการจัดระเบียบทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ได้อภิปรายกันจนหมดเวลา และได้เลื่อนไปอภิปรายในวันต่อไป นายกรัฐมนตรีได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งเพื่อให้โอกาสแก่ทุกฝ่ายได้สอบสวนตามความชอบธรรมและคณะรัฐมนตรีทั้งคณะก็ขอลาออกด้วย  โดยลาออกเมื่อวันที่ 28 กรกฎาคม 2480  [13]

ต่อมาในวันที่ 11 สิงหาคม พ.ศ. 2480 สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติรับรองคณะรัฐมนตรี คณะที่ 7 [14]น่าสังเกตว่า คณะรัฐมนตรี คณะที่ 7 มีชื่อซ้ำกับคณะรัฐมนตรีคณะที่ 4 (ที่เป็นคณะรัฐมนตรีที่แต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2) และซ้ำกับคณะที 5 และ 6  เป็นจำนวน 6 คน ได้แก่ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน)  พันเอก หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม)  หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) นาวาเอก หลวงสินธุสงครามชัย ร.น. (สินธุ์ กมลนาวิน)  นาวาโท หลวงศุภชลาศัย ร.น. (บุง ศุภชลาศัย) และ นาวาตรี หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ ร.น. (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์) [15]

ต่อมา เมื่อสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ชุดที่ 1 อยู่จนครบวาระสี่ปีโดยเริ่มตั้งแต่วันเปิดประชุมสภวันที่ 15 พฤศจิกายน พ.ศ. 2476 และมีการยุบสภาเมื่อวันที่  10 กันยายน พ.ศ. 2460  หลังจากนั้นได้จัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 7 พฤศจิกายน พ.ศ. 2480   สมาชิกสภาประเภทที่ 2 ที่แต่งตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476 จึงดำรงตำแหน่งอยู่ต่อไปตามมาตรา 47  พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475

ส่วนการเลือกตั้งทั่วไปที่เกิดขึ้นในวันที่ 7 พฤศจิกายน พ.ศ. 2480 ได้เปลี่ยนจากการเลือกตั้งโดยอ้อมมาเป็นการเลือกตั้งโดยตรงตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้ง พ.ศ. 2475 (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2479 วันที่ 20 สิงหาคม พ.ศ. 2479 [16]  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ที่ได้รับเลือกตั้งในวันที่ 7 พฤศจิกายน พ.ศ. 2480 มีจำนวน 91 คน เพี่มจากเดิมที่มี 78 คน เพราะมีการกำหนดจำนวนผู้แทนราษฎรใหม่ตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้ง พ.ศ. 2475 (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2479 วันที่ 20 สิงหาคม พ.ศ. 2479  ดังนั้น จึงต้องมีการเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 เพิ่มให้เท่ากับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ตามมาตรา 65 รัฐธรรมนูญ พ.ศ 2475 [17]     

และในวันที่ 23 ธันวาคม พ.ศ. 2480 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทได้ไว้วางใจคณะรัฐมนตรี คณะที่ 8   และเมื่อสำรวจรายชื่อของคณะรัฐมนตรี คณะที่ 8  จะพบว่าซ้ำกับรายชื่อคณะรัฐมนตรี คณะที่ 7  เป็นจำนวนถึง 14 คนในจำนวนรัฐมนตรีทั้งหมด 18 คน [18]

และเช่นเคย มีรัฐมนตรีหน้าเดิมที่มีรายชื่อซ้ำกับคณะรัฐมนตรี ตั้งแต่ คณะที่ 4, 5 และ 6 เป็นจำนวน 6 คนเนั่นคือ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน)  พันเอก หลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม)  หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) นาวาเอก หลวงสินธุสงครามชัย ร.น. (สินธุ์ กมลนาวิน)  นาวาโท หลวงศุภชลาศัย ร.น. (บุง ศุภชลาศัย) และ นาวาตรี หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ ร.น. (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์)

กล่าวได้ว่า บุคคลทั้งหกนี้คือ แกนนำสำคัญทางการเมืองในช่วงเวลานั้น

[1] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[2] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[3] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[4] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/16516

[5] http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=พระราชกฤษฎีกา#cite_note-1

[6] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/040/1.PDF   

[7] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/35919

[8] http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=สภาผู้แทนราษฎร#

[9] https://www.soc.go.th/?page_id=5752

[10] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/35919

[11] https://www.soc.go.th/?page_id=5754

[12] ไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทแม้แต่คนเดียวที่ยกมือคัดค้านhttps://dl.parliament.go.th/backoffice/viewer2300/web/viewer.php

[13] https://www.soc.go.th/?page_id=5760

[14] https://www.soc.go.th/?page_id=5764

[15] ในคณะรัฐมนตรี คณะที่ 7  มีการแต่งตั้งบุคคลที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภทภายใต้รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 เป็นรัฐมนตรี อาทิ พระยาไชยยศสมบัติ (เสริม กฤษณามระ)  รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง  แต่เคยหนึ่งใน 70 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชั่วคราวที่แต่งตั้งโดยคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร ตามมาตรา 10 สมัยที่ 1 แห่งพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม ชั่วคราว พ.ศ. 2475 www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/166.PDF และ.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/D/1338_1.PDF

[16] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/16147

[17] https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/529.PDF

[18] รายชื่อคณะรัฐมนตรี คณะที่ 8  ดู https://www.soc.go.th/?page_id=5766 

ส่วนคณะที่ 7 ดู https://www.soc.go.th/?page_id=5760