อังกฤษเปลี่ยนกติกาการยุบสภา (อีกแล้ว !) ตอนที่ 2: ความเข้าใจในระบบรัฐสภาของอาจารย์บวรศักดิ์

อังกฤษมีประเพณีการปกครองที่เกี่ยวข้องกับการยุบสภาสามัญที่แต่เดิมอำนาจการยุบสภาฯอยู่ที่นายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำการยุบสภาฯแก่พระมหากษัตริย์เพี่อให้พระองค์ทรงใช้พระราชอำนาจประกาศยุบสภาฯและให้มีการเลือกตั้ง ต่อมาในปี ค.ศ. 2011อังกฤษได้เปลี่ยนกติกาการยุบสภาโดยการตราพระราชบัญญัติ Fixed Term Parliament 2011 (FTPA) ที่มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ ค.ศ. 2015 โดยกำหนดไว้ว่า หากนายกรัฐมนตรีจะยุบสภาฯก่อนสภาฯครบวาระ จะต้องได้เสียงสนับสนุนจากสมาชิกสภาฯจำนวน 2 ใน 3 ซึ่งหมายความว่า จะต้องได้รับเสียงสนับสนุนจากพรรคฝ่ายค้านด้วย โดยแต่เดิมไม่ต้องอาศัยเสียง 2 ใน 3 ก็ยุบได้

ตั้งแต่ ค.ศ. 2015-2022 มีการยุบสภาฯก่อนครบวาระอยู่ 2 ครั้ง ครั้งแรกในปี ค.ศ. 2017 และ 2019  ในการยุบสภาฯปี ค.ศ. 2017 เทเรซ่า เมย์ นายกรัฐมนตรีสามารถได้เสียงสนับสนุน 2 ใน 3 ของสมาชิกสภาฯ แต่ในปี ค.ศ. 2019 บอรีส จอห์นสัน นายกรัฐมนตรีต้องการยุบสภาฯก่อนครบวาระ และจัดให้มีการลงมติในสภาฯถึงสามครั้ง แต่ก็ไม่สามารถได้เสียงถึง 2 ใน 3 จนทำให้เขาต้องหาทางยุบสภาฯด้วยการผ่านกฎหมายฉบับอื่นต่างหาก นั่นคือ พระราชบัญญัติการเลือกตั้งทั่วไปก่อนเวลา ค.ศ. 2019 หรือ the Early Parliamentary General Election Act 2019

จนในปี ค.ศ. 2022 รัฐสภาอังกฤษได้แก้ พ.ร.บ. FTPA  ยกเลิกเงื่อนไขที่กำหนดไว้ ทั้งที่ใช้มาได้เพียง 7 ปีเท่านั้น และประกาศใช้พระราชบัญญัติ the Dissolution and Calling of Parliament Act 2022 (DCPA) ซึ่งสาระสำคัญของกติกาการยุบสภาฯภายใต้พระราชบัญญัติ DCPA ก็คือ กลับไปใช้กติกาการยุบสภาฯอย่างที่อังกฤษเคยใช้มาก่อนการประกาศใช้ FTPA นั่นเอง

สาเหตุที่ทำให้อังกฤษต้องเปลี่ยนเงื่อนไขการยุบสภาฯ คือ พรรคการเมืองหลักทั้งสองพรรคของอังกฤษต่างมีความต้องการตรงกันที่จะให้กติกาการยุบสภาฯเปลี่ยนกลับไปเหมือนเดิม  เพราะหลังจากที่พรรคอนุรักษ์นิยม ประสบปัญหาไม่สามารถยุบสภาฯเพราะไม่สามารถได้เสียง ส.ส. ในสภาฯได้ถึง 2 ใน 3  ในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 2019 พรรคอนุรักษ์นิยมประกาศจุดยืนอย่างหนักแน่นว่าจะต้องแก้ไข FTPA โดยนายบอริส จอห์นสันได้ประกาศว่า “เราจะต้องกำจัด FTPA เพราะกฎหมายฉบับนี้ส่งผลให้ประเทศเป็นอัมพาตในช่วงเวลาที่จำเป็นต้องมีการตัดสินใจในนโยบายที่สำคัญ” ขณะเดียวกัน พรรคแรงงาน ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านขณะนั้นก็เห็นไม่ต่างกัน โดยนายเจอเรมี คอร์เบน หัวหน้าพรรคแรงงานได้ประกาศชัดเจนเช่นกันว่า “พระราชบัญญัติ FTPA ทำให้ประชาธิปไตยระบบรัฐสภาขาดความยืนหยุ่นและส่งผลให้ฝ่ายบริหารอ่อนแอ”

ที่ว่าฝ่ายบริหารอ่อนแอ เพราะก่อนหน้าที่จะใช้ FTPA  การยุบสภาเป็นเครื่องมือของนายกรัฐมนตรีในการชิงความได้เปรียบกับพรรคฝ่ายค้าน หรือต้องการยุบสภาฯเพื่อหวังได้เสียงสนับสนุนผ่านคะแนนเสียงเลือกตั้งของประชาชนในนโยบายของฝ่ายบริหาร โดยนายกรัฐมนตรีโดยลำพังคนเดียวสามารถยุบสภาฯก่อนครบวาระได้ แต่ภายใต้ FTPA นายกรัฐมนตรีจะต้องอาศัยเสียง ส.ส. ถึง 2 ใน 3 ในสภาฯ ซึ่งเท่ากับเป็นการโอนอำนาจการยุบสภาฯก่อนครบวาระไปอยู่ที่เสียงข้างมากแบบพิเศษของสภาฯ

นอกจากจะทำให้ฝ่ายบริหารขาดเครื่องมือในการชิงความได้เปรียบหรือได้เสียงจากประชาชนในการตัดสินใจในนโยบายที่สำคัญแล้ว ที่ว่า FTPA ทำให้ประชาธิปไตยระบบรัฐสภาขาดความยืนหยุ่น เพราะเมื่อการยุบสภาฯยากเย็นแสนเข็ญ ก็ส่งผลให้วาระของสภาฯต้องตายตัวห้าปี

ซึ่งการที่ FTPA ทำให้สภาฯต้องมีอายุห้าปีตายตัวกลับถูกมองว่าทำให้ประชาธิปไตยระบบรัฐสภาของอังกฤษขาดความยืดหยุ่น  แต่หากเปรียบเทียบกับประชาธิปไตยระบบรัฐสภาของนอร์เวย์ที่ไม่ให้มีการยุบสภาฯได้เลยตลอดวาระสี่ปีของสภาฯ ดังที่ปรากฎในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของนอร์วย์ (ฉบับ ค.ศ. 1814 แก้ไข ค.ศ. 2020) มาตรา 71 ที่บัญญัติไว้ว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สภาผู้แทนราษฎรของนอร์เวย์เรียกว่า Storting ซึ่งคำว่า ting แปลว่าที่ประชุม ส่วนคำว่า stort แปลว่า ใหญ่ รวมแล้วหมายถึง ที่ประชุมหรือสภาใหญ่) จะต้องทำหน้าที่ดังที่ได้กล่าวไปเป็นเวลาสี่ปีติดต่อกัน (Article 71. The Members of the Storting function as such for four successive years.) และไม่มีมาตราใดในรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีหรือพระมหากษัตริย์ยุบสภาก่อนครบวาระสี่ปีเลย อังกฤษคงต้องบอกว่า ประชาธิปไตยระบบรัฐสภาของนอร์เวย์แข็งกระด้าง  ในขณะที่การเมืองนอร์เวย์ไม่ได้มีปัญหาอะไรกับมาตรา 71 และกล่าวได้ว่า การไม่ให้การยุบสภาฯในการเมืองนอร์เวย์ถือเป็นประเพณีการปกครองของนอร์เวย์ที่มีวิวัฒนาการเฉพาะตัวที่โดดเด่น เพราะนอร์เวย์เป็นประชาธิปไตยระบบรัฐสภาประเทศเดียวในโลกที่ห้ามไม่ให้มีการยุบสภาฯจนกว่าสภาฯจะครบวาระไปเอง

เข้าใจว่า ในกรณีของอังกฤษ แม้ว่าจะพยายามเปลี่ยนกติกาการยุบสภาฯ (FTPA) ไปด้วยเหตุผลที่ต่างๆที่ฟังขึ้นตามที่ได้กล่าวไปในตอนที่แล้ว  แต่ตัวนักการเมืองเองก็ดี หรือประชาชนเองก็ดีอาจจะไม่เคยชินกับกติกาใหม่ใน FTPA เพราะใช้กติกาเดิมมาเป็นเวลาร้อยๆปีจนน่าจะฝังหัวเป็นวัฒนธรรมทางการเมืองไปแล้ว

เหตุผลสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้มีการตรา FTPA ก็คือ เพื่อเป็นการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการลดหรือกำหนดการใช้พระราชอำนาจวินิจฉัยขององค์พระมหากษัตริย์ จะช่วยหลีกเลี่ยงวิกฤตการณ์ทางรัฐธรรมนูญที่อาจจะเกิดขึ้นจากการที่มีการถวายคำแนะนำต่อองค์พระมหากษัตริย์เพื่อให้มีการยุบสภาฯก่อนครบวาระ เพราะเงื่อนไขการยุบสภาฯก่อนครบวาระของ FTPA คือ เสียง ส.ส. 2 ใน 3 ของสภาฯ  ที่มีความชัดเจนว่าเป็นเสียงข้างมากพิเศษของตัวแทนของประชาชนที่ต้องการให้มีการยุบหรือไม่ยุบสภาฯ ทำให้พระมหากษัตริย์ไม่ต้องใช้พระราชอำนาจวินิจฉัยคำแนะนำการยุบสภาฯเหมือนครั้งที่อำนาจการยุบสภาฯอยู่ในคนๆเดียวที่เป็นนายกรัฐมนตรี

เพราะก่อนหน้า FTPA ตามประเพณีการปกครองของอังกฤษ มีเงื่อนไขที่พระมหากษัตริย์จะทรงใช้พระราชอำนาจวินิจฉัยปฏิเสธคำขอให้มีการยุบสภาฯโดยนายกรัฐมนตรีได้ หากมีเงื่อนไขดังต่อไปนี้

1. หลังจากการเลือกตั้งที่ไม่มีพรรคใดได้คะแนนเสียงข้างมากเกินครึ่งของสภาฯ และไม่มีพรรคใดสามารถรวมเสียงกับพรรคอื่นในการจัดตั้งรัฐบาลผสมได้ นายกรัฐมนตรีของรัฐบาลเดิมจะเป็นนายกรัฐมนตรีต่อไป และหากในวันแถลงนโยบายในสภาฯ ได้รับการลงมติไม่ไว้วางใจ นายกรัฐมนตรีจะขอให้พระมหากษัตริย์ยุบสภาฯอีกไม่ได้  แต่นายกรัฐมนตรีจะต้องลาออกสถานเดียว เพราะก่อนหน้านี้ ในฐานะนายกรัฐมนตรี เขาได้ยุบสภาฯมาแล้วหนึ่งครั้ง เขาจะไม่สามารถยุบสภาฯอีกได้ มิฉะนั้นแล้ว นายกรัฐมนตรีในเงื่อนไขแบบนี้จะยุบสภาฯไปเรื่อยๆ

2. ถ้ารัฐบาลใหม่เกิดขึ้นในเงื่อนไขที่สภาฯเป็น hung parliament และต่อมาพ่ายแพ้ในการลงมติไม่ไว้วางใจ และเมื่อนายกรัฐมนตรีขอยุบสภาฯเพื่อให้มีการเลือกตั้ง พระมหากษัตริย์จะต้องทรงเห็นชอบ หากการขอยุบสภาฯของนายกรัฐมนตรีไปเป็นอย่างตรงไปตรงมา ดังกรณีในปี ค.ศ. 1974  นายเอ็ดเวิร์ด ฮีธ นายกรัฐมนตรีได้ขอให้มีการยุบสภาฯเพื่อจัดการเลือกตั้งในเดือนกุมภาพันธ์ แต่พรรคของเขาพ่ายแพ้ในการเลือกตั้ง ต่อมานายฮาโรลด์ วิลสัน เป็นนายกรัฐมนตรีรัฐบาลชุดใหม่ภายใต้ hung parliament ได้ไม่กี่เดือน เขาไม่ได้ถูกลงมติไม่ไว้วางใจ แต่ขอให้มีการยุบสภาฯเพื่อเลือกตั้ง กรณีเช่นนี้ นายกรัฐมนตรีสามารถทำได้ เพราะถือเป็นการขอให้มีการยุบสภาฯเป็นครั้งแรกในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

3. ถ้านายกรัฐมนตรีในเงื่อนไขที่สภาฯเป็น hung parliament  ขอให้มีการยุบสภาเพื่อเลือกตั้งโดยหวังว่า ผลการเลือกตั้งจะทำให้สามารถเกิดการรวมเสียงข้างมากขึ้นได้ และจะได้รัฐบาลผสมมาแทนที่รัฐบาลของเขา แม้ว่าจะเป็นการขอยุบสภาฯครั้งแรกที่เขาเป็นรัฐบาล  แต่พระมหากษัตริย์จะทรงปฏิเสธการขอยุบสภาฯได้ หากการรวมเป็นเสียงข้างมากสามารถเกิดขึ้นได้อยู่แล้วในขณะนั้น  ในกรณีที่การรวมกันเป็นเสียงข้างมากในสภาฯสามารถเกิดขึ้นได้ แต่นายกรัฐมนตรียังขอให้มีการยุบสภาฯ ถือว่าการขอยุบสภาฯไม่ได้มาจากเจตนาบริสุทธิ์  เพราะไม่มีความจำเป็นที่จะต้องยุบสภาฯ ดังนั้น พระบรมราชวินิจฉัยที่จะปฏิเสธหรือเห็นชอบการร้องขอให้ยุบสภาฯของนายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นไปตามเงื่อนไขตามที่กล่าวไปข้างต้น        อย่างไรก็ตาม ในประวัติศาสตร์การเมืองของสหราชอาณาจักร ยังไม่เคยปรากฏการใช้พระบรมราชวินิจฉัยในการปฏิเสธการขอยุบสภาฯ เพราะทั้งพระมหากษัตริย์และนายกรัฐมนตรีต่างเคารพกติกาตามประเพณีการปกครอง โดยไม่มีรัฐบาลชุดใดกระทำการที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญอย่างร้ายแรงที่จะทำให้เกิดเงื่อนไขที่พระมหากษัตริย์ทรงจำเป็นต้องใช้พระราชอำนาจดังกล่าวนี้ในการตรวจสอบถ่วงดุลการขอยุบสภาฯของนายกรัฐมนตรี

แต่ภายใต้ FTPA พระราชอำนาจดังกล่าวไม่มีความจำเป็นอีกต่อไป ดังนั้น การตราพระราชบัญญัติ DCPA ให้กลับไปใช้กติกาการยุบสภาฯอย่างที่อังกฤษเคยใช้มาก่อนการประกาศใช้ FTPA ก็เท่ากับเป็นการฟื้นพระราชอำนาจในการปฏิเสธการยุบสภาฯกลับคืนมา

การหันกลับไปใช้กติกาการยุบสภาฯดั้งเดิมทำให้ผู้เขียนนึกถึงศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณขึ้นมาทันที  เพราะเคยไปสัมภาษณ์ท่านตอนที่อังกฤษประกาศใช้ FTPA  และท่านได้กล่าวว่า “ผมไม่เห็นด้วย เพราะมันทำให้ระบบรัฐสภาเพี้ยน คือว่า ดุลอำนาจมันไม่มีอีกต่อไปแล้ว ที่จะให้ฝ่ายบริหารยุบสภาได้ ไม่มีความหมายแล้ว ถ้าให้สภาประกาศยุบสภาด้วยตัวเอง เพราะมันไม่มีใครยุบหรอกครับอาจารย์ แม้กระทั่ง ส.ส.รัฐบาลเองก็จะไปโหวตกับฝ่ายค้านว่าไม่ยุบ เพราะฉะนั้นให้สภายุบสภาเอง ก็เหมือนไม่มียุบสภา มันเคยเกิดขึ้นแล้วรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส สาธารณรัฐที่ ๓ บอกว่าการยุบสภา  ประธานาธิบดีต้องปรึกษากับเซเนตก่อน แล้วเซเนตก็พวกพรรคการเมืองนั่งอยู่ มันไม่ให้ยุบหรอก” [1]

ต้องยอมรับว่า อาจารย์บวรศักดิ์มองทะลุจริงๆ ! เพราะในที่สุด หลังจากทดลองใช้ FTPA ไป 7 ปี อังกฤษเองก็ต้องยอมรับว่า FTPA ทำให้ระบบรัฐสภาอังกฤษเพี้ยนไปจริงๆ และต้องกลับมาใช้กติกาดั้งเดิม

[1] ผู้สนใจโปรดดู  ไชยันต์ ไชยพร, ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข : บทวิเคราะห์มาตรา 7 จากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2540 ถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (จากมุมมองทางรัฐศาสตร์), สถาบันพระปกเกล้า, พ.ศ. 2560, หน้า 517.