อังกฤษเปลี่ยนกติกาการยุบสภา (อีกแล้ว!)

ที่ว่าอังกฤษเปลี่ยนกติกาการยุบสภาผู้แทนราษฎรอีกแล้ว เพราะอังกฤษเพิ่งออกกฎหมายเปลี่ยนแปลงกติกาการยุบสภาฯไปเมื่อปี ค.ศ. 2011 เป็นที่รู้จักกันในนามของพระราชบัญญัติ “วาระที่ตายตัวของสภาฯ” หรือ the Fixed Term Parliament Act 2011 (FTPA)  และได้บังคับใช้ตั้งแต่ ค.ศ. 2015 จนถึงปีที่แล้ว ค.ศ. 2022 อังกฤษได้เปลี่ยนกติกาการยุบสภาฯอีก โดยมีการตราพระราชบัญญัติ “การยุบและเรียกประชุมสภาฯ” หรือ The Dissolution and Calling of Parliament Act 2022 (DCPA)

เกิดอะไรขึ้นกับประเทศที่ปกครองด้วยรัฐธรรมนูญจารีตประเพณี ที่ต้องเปลี่ยนแปลงกติกาการยุบสภาฯหลังจากใช้ไปได้เพียง 7 ปี (ค.ศ. 2015-2022) ?

ก่อนหน้าที่จะมีการตราพระราชบัญญัติที่เรียกว่า Fixed Term Parliament ในปี ค.ศ. 2011 การยุบสภาฯของอังกฤษก็เป็นไปอย่างที่เราใช้ในประเทศไทย นั่นคือ            

1. พรรคฝ่ายรัฐบาลสูญเสียคะแนนเสียงข้างมากในสภาฯจากการลงมติต่อร่างกฎหมายที่สำคัญ
2. มีการลงคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจการบริหารงานของรัฐบาล
3. มีความขัดแย้งระหว่างสองสภา-เช่น ระหว่างสภาผู้แทนกับวุฒิสภา---ในระบบสองพรรค
4. รัฐบาลมีปัญหาทางนโยบายกับสภาฯ และหวังจะทำให้สถานะของตนเข้มแข็งขึ้นโดยยุบสภาฯเพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่เพื่อให้ประชาชนตัดสินใจว่าพอใจกับผลงานที่ผ่านมาหรือนโยบายที่จะนำเสนอขึ้นใหม่
5. เมื่อสภาฯเข้าสู่ปีสุดท้ายที่จะครบวาระตามระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ รัฐบาลโดยนายกรัฐมนตรีจะเลือกยุบสภาฯในช่วงเวลาไหนตามที่ตนเห็นเหมาะสมในช่วงปีสุดท้าย

อย่างในข้อ 5 กรณีล่าสุด จะพบได้ในการยุบสภาฯของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาในวันที่ 20 มีนาคม พ.ศ. 2566 ทั้งๆที่วันที่สภาฯจะครบวาระสี่ปีคือวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2566

กติกาการยุบสภาฯของอังกฤษที่ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ทูลเกล้าฯถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐยุบสภาฯดำเนินมาเป็นระยะเวลานานจนเรียกได้ว่าเป็นประเพณีการปกครอง  โดยแรกเริ่มเดิมทีอำนาจดังกล่าวอยู่ในมือของพระมหากษัตริย์  ต่อมาเป็นคณะรัฐมนตรี และในที่สุดเป็นของนายกรัฐมนตรี

สาเหตุที่เกิดการเปลี่ยนแปลงกติกาการยุบสภาฯในปี ค.ศ. 2011 มีดังต่อไปนี้คือ

1. เพื่อความเป็นธรรมในการเลือกตั้ง

แต่เดิมทีที่ในปีสุดท้าย ก่อนสภาฯจะครบวาระ นายกรัฐมนตรีสามารถยุบสภาฯในช่วงเวลาที่ตนเห็นชอบได้  เงื่อนไขดังกล่าวนี้ก่อให้เกิดเกิดข้อถกเถียงเกี่ยวกับอำนาจในการยุบสภาฯตามความเห็นชอบของนายกรัฐมนตรีว่าจะนำไปสู่ภาวะที่เรียกว่า “เผด็จการที่มาจากการเลือกตั้ง” (elective dictatorship) รวมทั้งความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในการเลือกตั้งที่รัฐบาลมักจะเป็นฝ่ายได้เปรียบฝ่ายค้าน  อีกทั้ง การที่นายกรัฐมนตรีมีอำนาจในการยุบสภาฯตามที่ตนเห็นชอบมักส่งผลให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจอิทธิพลเหนือรัฐมนตรีร่วมพรรคและร่วมรัฐบาล รวมทั้ง ส.ส. ในพรรคของตนในสภาฯ ด้วย

ค.ศ. 1991  Lord Holme  นักการเมืองฝ่ายเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democrat) ได้กล่าวอภิปรายในสภาขุนนางว่า “ความได้เปรียบที่ฝ่ายรัฐบาลมีในการเป็นผู้ตัดสินใจให้มีการเลือกตั้งเมื่อฝ่ายตนได้เปรียบ เปรียบเสมือนนักกรีฑาที่มาถึงลู่วิ่งและใส่รองเท้าเรียบร้อยแล้วและตัวเขาเองก็เป็นผู้ยิงปืนให้เริ่มต้นการแข่งขัน”   ต่อมาในปี ค.ศ. 1992  Lord Jenkins นักการเมืองที่เคยเป็นสมาชิกพรรคแรงงาน พรรคประชาธิปไตยสังคม (Social Democrat Party) และพรรคเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democrat) ตามลำดับ ได้ให้เหตุผลว่า “การให้ปืนสำหรับยิงให้ผู้แข่งขันวิ่งออกจากเส้นเริ่มต้นแก่หนึ่งในผู้แข่งขัน และสนับสนุนให้เขาเป็นผู้ยิงปืนนั้นเมื่อไรก็ตามที่เขาคิดว่า ผู้แข่งขันคนอื่นมีความพร้อมน้อยที่สุด---เช่น เมื่อพวกเขากำลังผูกเชือกรองเท้าหรืออะไรทำนองนั้น---ถือว่าไม่สอดคล้องกับแบบแผนการปฏิบัติที่ดีที่สุดในการกีฬา....ในภาพรวมทั้งหมด ข้าพเจ้าเชื่อว่า การมีวาระที่แน่นอนตายตัวสี่ปีจะเป็นสิ่งที่สมเหตุสมผลอย่างแน่นอน จะมีความเป็นธรรมมากขึ้น...”

ในปี ค.ศ. 1998 Blackburn นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญ  ได้กล่าวอธิบายขยายความในประเด็นการได้เปรียบที่ไม่เป็นธรรมของฝ่ายรัฐบาลที่มีอำนาจตัดสินใจยุบสภาฯได้ดังที่ Lord Holme และ Lord Jenkins ได้กล่าวไปว่า “การที่นายกรัฐมนตรีกำหนดวันเลือกตั้งในช่วงเวลาที่เขาคิดว่าเขาจะเป็นฝ่ายที่น่าจะได้ชัยชนะที่สุด และในทางกลับกัน เขาก็จะหลีกเลี่ยงช่วงเวลาที่เขาคิดว่าจะแพ้  สถานะทางกฎหมายที่ให้อำนาจกำหนดการเลือกตั้งที่ผิดยุคสมัยเช่นนี้ส่งผลกระทบอย่างร้ายแรงยิ่งต่อความเป็นธรรมในกระบวนการเลือกตั้งโดยรวมทั้งหมด เพราะข้อกำหนดดังกล่าวนี้ทำให้พรรคที่เป็นรัฐบาลได้เปรียบในทางชั้นเชิงอย่างมหาศาลต่อพรรคฝ่ายค้าน และในบรรดาข้อบกพร่องที่เป็นไปได้ทั้งหมดที่พบในกฎหมายและการบริหารจัดการการเลือกตั้งของเรา ข้อกำหนดดังกล่าวนี้น่าจะเป็นอันตรายต่อความเที่ยงธรรมของการแข่งขันในการเลือกตั้งที่สุด”

2. เพื่อลดทอนอำนาจในการยุบสภาของนายกรัฐมนตรี

อำนาจในการกำหนดการเลือกตั้งทำให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเพิ่มมากขึ้นเหนือเพื่อนร่วมงานของเขา ทำให้เขาสามารถควบคุมรัฐมนตรีและบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรุ่นใหม่ในพรรคของเขาถ้าคนเหล่านี้ตั้งท่าจะแตกแถว นายกรัฐมนตรีจะตอบโต้โดยใช้การยุบสภาฯเป็นมาตรการในการบีบบังคับควบคุมคนเหล่านั้น อย่างกรณีของนาย John Major สามารถควบคุมกลุ่มสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคอนุรักษ์นิยมที่จะแตกแถวในกรณีนโยบายเกี่ยวกับ the Maastricht ด้วยการขู่ว่าจะยุบสภาฯก่อนครบวาระ แต่ถ้ามีกฎหมาย “วาระที่ตายตัว” นายกรัฐมนตรีจะไม่สามารถใช้มาตรการดังกล่าวนี้ได้อีกต่อไป

3. เพื่อการจัดการการเลือกตั้งที่ดีขึ้น

คณะกรรมาธิการการเลือกตั้งได้ให้ความสนใจในสภาฯที่มีวาระที่แน่นอนตายตัว (fixed term parliaments) มาเป็นเวลานานพอสมควร  แบบแผนของสภาฯดังกล่าวจะช่วยให้ผู้บริหารจัดการการเลือกตั้งเตรียมตัวได้ดีขึ้นเพราะรู้กำหนดการเลือกตั้งล่วงหน้า

4. เพื่อให้รัฐบาลสามารถวางแผนการบริหารงานได้ดีขึ้น

การที่สภาฯ มีวาระที่แน่นอนจะช่วยสร้างความคาดหวังที่สภาฯจะสามารถอยู่ได้ครบวาระ ซึ่งการอยู่ครบวาระได้ถือว่ามีความสำคัญอย่างยิ่งโดยเฉพาะในกรณีที่รัฐบาลเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อยหรือเป็นรัฐบาลผสม หรือเมื่อเสียงข้างมากของรัฐบาลมีจำนวนน้อยลง  สภาฯที่มีวาระแน่นอนตายตัวจะช่วยให้รัฐบาลมีเวลาที่เหมาะสมในการออกกฎหมายและพัฒนาโครงการต่างๆ รวมทั้งการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจหรือปัญหาอื่นๆที่จำเป็นต้องอาศัยเวลาในการบรรลุผล

5. เพื่อเป็นการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์

จากการลดหรือกำหนดการใช้พระราชอำนาจวินิจฉัยขององค์พระมหากษัตริย์ จะช่วยหลีกเลี่ยงวิกฤตการณ์ทางรัฐธรรมนูญที่อาจจะเกิดขึ้นจากการที่มีการถวายคำแนะนำต่อองค์พระมหากษัตริย์เพื่อให้มีการยุบสภาฯก่อนครบวาระ

ภายใต้พระราชบัญญัติ Fixed Term Parliament ค.ศ. 2011 กำหนดให้การยุบสภาฯก่อนครบวาระจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อได้รับเสียงเห็นชอบจากสภาฯเป็นจำนวนถึงสองในสาม  และกำหนดระยะเวลาที่รัฐบาลจะต้องยุบสภาฯก่อนวันที่จะจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่  14 วัน และการยุบสภาฯดังกล่าวจะกระทำได้เมื่อสภาฯมีอายุครบตามระยะเวลาที่ถูกกำหนดไว้อย่างตายตัว นั่นคือ ทุก ๆ 5 ปี โดยเริ่มตั้งแต่ปี ค.ศ. 2015  เป็นต้นไป    นอกจากนี้กฎหมายฉบับดังกล่าวยังได้กำหนดเงื่อนไขที่เปิดโอกาสให้มีการยุบสภาฯก่อนหน้าวันที่กำหนดไว้ตามกฎหมาย โดยเงื่อนไขนั้นประกอบไปด้วยสองกรณีคือ

1.หากรัฐบาลถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจจากรัฐสภา และ

2. หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 2 ใน 3 ของสมาชิกทั้งหมดลงมติขอให้มีการเลือกตั้งก่อนวันที่กำหนดไว้  หากเกิดกรณีใดขึ้นก็ตาม พระมหากษัตริย์ก็จะทรงมีพระบรมราชโองการให้ยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี และรัฐสภาก็จะถูกยุบก่อนหน้าวันดังกล่าวเป็นเวลา 25 วัน  การกระทำดังกล่าวจึงเป็นทั้งการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับความคลุมเครือของพระราชอำนาจในการปฏิเสธคำแนะนำในการยุบสภาด้วยการสร้างความชัดเจนเพื่อป้องกันการใช้กลไกของการยุบสภาเพื่อผลประโยชน์ในทางการเมือง  แต่ในขณะเดียวกันก็ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงประเพณีการปกครองที่เกี่ยวข้องกับการยุบสภาในอังกฤษ และในสหราชอาณาจักรที่แต่เดิม เป็นแนวทางการปฏิบัติที่ทำให้อำนาจดังกล่าวไปตกอยู่ในมือของพระมหากษัตริย์ หรือคณะรัฐมนตรี หรือนายกรัฐมนตรี ให้มาอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรอย่างชัดเจนแทน

ซึ่งถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงแบบแผนประเพณีในการยุบสภาครั้งใหญ่ของอังกฤษ

จาก พ.ร.บ. ดังกล่าว จะเห็นได้ว่า ได้มีการเปลี่ยนการตัดสินใจยุบสภาจากนายกรัฐมนตรีมาเป็นการตัดสินใจของเสียง 2 ใน 3  ของสภาฯ ทำให้รัฐบาลหรือนายกรัฐมนตรีสูญเสียอำนาจวินิจฉัยในการยุบสภาฯไป

หลังจากที่ประกาศให้พระราชบัญญัติ Fixed Term Parliament 2011 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ ค.ศ. 2015 มีการยุบสภาฯก่อนครบวาระโดยอาศัยเสียง 2 ใน 3 ของสภาผู้แทนราษฎรอยู่สองครั้ง ครั้งแรกในปี ค.ศ. 2017 และ 2019

ในการยุบสภาฯปี ค.ศ. 2017 เทเรซ่า เมย์ นายกรัฐมนตรีสามารถได้เสียงสนับสนุน 2 ใน 3 ของสมาชิกสภาฯ แต่ในปี ค.ศ. 2019 บอรีส จอห์นสัน นายกรัฐมนตรีต้องการยุบสภาฯก่อนครบวาระ และจัดให้มีการลงมติในสภาฯถึงสามครั้ง แต่ก็ไม่สามารถได้เสียงถึง 2 ใน 3 จนทำให้เขาต้องหาทางยุบสภาฯด้วยการผ่านกฎหมายฉบับอื่นต่างหาก นั่นคือ พระราชบัญญัติการเลือกตั้งทั่วไปก่อนเวลา ค.ศ. 2019 หรือ the Early Parliamentary General Election Act 2019

จนในปี ค.ศ. 2022 รัฐสภาอังกฤษได้แก้ พ.ร.บ. FTPA  ยกเลิกเงื่อนไขที่กำหนดไว้ ทั้งที่ใช้มาได้เพียง 7 ปีเท่านั้น และประกาศใช้พระราชบัญญัติ the Dissolution and Calling of Parliament Act 2022    อะไรคือสาเหตุที่ทำให้อังกฤษต้องเปลี่ยนเงื่อนไขการยุบสภาฯ ? และเปลี่ยนไปอย่างไร ? โปรดติดตามตอนต่อไป

(ผู้เขียนขอขอบคุณ ดร. เอกลักษณ์ ไชยภูมี อาจารย์ประจำสาขาวิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ภาควิชารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ที่แจ้งให้ทราบถึงการเปลี่ยนแปลงกฎหมายล่าสุดเกี่ยวกับการยุบสภาฯของอังกฤษ)