เปรียบเทียบการเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎร: ไทย-อังกฤษ

ประธานสภาผู้แทนราษฎรมีความสำคัญอย่างไร ?  ประธานสภาผู้แทนราษฎรคือ ผู้ทำหน้าที่เป็นประธานในการประชุมอภิปรายถกเถียงในสภาสามัญ

ผู้ดำรงตำแหน่งประธานสภาฯ จะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ที่ได้รับเลือกจากสมาชิกสภาฯคนอื่นๆ ในช่วงของการอภิปราย ผู้ทำหน้าที่ประธานสภาฯจะเป็นผู้รักษากฎระเบียบและเป็นผู้ให้สมาชิกสภาฯอภิปราย และจะต้องรักษาความเป็นกลางเพื่อให้เกิดความยุติธรรมในการอภิปรายและกระบวนการต่างๆในสภา

ตามประเพณีการปกครองแบบรัฐสภาของอังกฤษ เมื่อเริ่มเปิดประชุมสภาฯใหม่หลังเลือกตั้ง หากจะต้องมีการเลือกประธานสภาฯคนใหม่ (ของอังกฤษ หากพรรคการเมืองที่เคยเป็นรัฐบาลชนะเลือกตั้ง ก็มีนัยว่า ประธานสภาฯอาจจะเป็นคนเดิม)  จะมีการลงคะแนนเลือกประธานสภาฯโดยทันทีตั้งแต่วันแรกที่เปิดประชุมสภาฯ เพราะสภาฯจะไม่สามารถดำเนินกิจกรรมใดๆได้หากยังไม่มีผู้ทำหน้าที่ประธานสภาฯ

กระบวนการเลือกประธานสภาฯของอังกฤษมีแบบแผนดังต่อไปนี้       

ส.ส. หนึ่งคนสามารถเสนอชื่อผู้จะตนอยากให้เป็นประธานสภาฯได้หนึ่งชื่อ และผู้ที่ถูกเสนอชื่อจะต้องมี ส.ส. รับรองอย่างน้อย 12 คน  และในจำนวนผู้รับรอง 12 คนนี้ จะต้องมี ส.ส. จากพรรคอื่นที่ไม่ใช่พรรคเดียวกันกับผู้ถูกเสนอชื่ออย่างน้อย 3 คน  และก็แปลกตรงที่อังกฤษกำหนดว่า ส.ส. ที่รับรองจะต้องไม่เกิน 15 คน     

และในวันที่มีการเลือก จะต้องมีการส่งหนังสือเสนอชื่อผู้ถูกเสนอชื่อเป็นลายลักษณ์อักษร  และจะเริ่มมีการประชุมสภาฯเพื่อเลือกประธานสภาฯในเวลา 1430 น.  โดยมี ส.ส. อาวุโส (the Father of the House) ทำหน้าที่เป็นประธานสภาฯชั่วคราว

the Father of the House    คือ สมาชิกสภาฯที่เป็น ส.ส. มาเป็นเวลายาวนานที่สุด และไม่ได้มีตำแหน่งบริหารขณะนั้น

ต่อมา ผู้ถูกเสนอชื่อแต่ละคนจะกล่าวต่อสภา (แสดงวิสัยทัศน์)  โดยผ่านการจับสลากว่า ใครจะเป็นผู้ได้กล่าวก่อน

หลังจากนั้น ส.ส. จะได้รับเอกสารที่มีรายชื่อของผู้ถูกเสนอชื่อทั้งหมดและ ส.ส. จะลงคะแนนให้กับผู้ที่ตนต้องการให้เป็นประธานสภา

ถ้าผู้ถูกเสนอชื่อคนใดได้คะแนนมากกว่ากึ่งหนึ่งของการออกเสียงในรอบแรก ให้มีการเสนอญัตติต่อที่สภา เพื่อให้ ส.ส. ลงมติยืนยันการแต่งตั้งผู้ที่ได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งนั้นเป็นประธานสภา  การลงมตินี้ให้ใช้การออกเสียงด้วยวาจา  แต่ถ้ามีผู้ออกเสียงคัดค้าน ก็จะเปลี่ยนจากการลงมติโดยการออกเสียงมาเป็นการลงคะแนนบนบัตรลงคะแนนแทนได้  หากญัตติไม่ผ่าน ก็ให้กระบวนการเลือกประธานสภาฯกลับที่จุดเริ่มต้นใหม่       

ถ้าไม่มีใครได้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของการคะแนนเสียงทั้งหมดในรอบแรก ให้คัดชื่อผู้ที่ได้คะแนนเสียงน้อยที่สุด รวมทั้งผู้ที่ได้คะแนนน้อยกว่าร้อยละ 5 ของคะแนนทั้งหมดออกจากรายชื่อ ขณะเดียวกัน ผู้ถูกเสนอชื่อสามารถอนตัวได้ภายใน 10 นาทีหลังจากที่ประกาศผลรอบแรก 

เมื่อคัดชื่อผู้ที่ได้คะแนนน้อยออกไปแล้ว ก็ให้ ส.ส. ลงคะแนนเลือกอีกครั้งบนบัตรลงคะแนนที่มีจำนวนผู้ถูกเสนอชื่อน้อยลงกว่าในรอบแรก และกระบวนการก็จะดำเนินไปซ้ำๆจนกว่าจะได้ผู้ที่มีคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง และผู้นั้นก็จะได้เป็นประธานสภาฯ

ในการเสนอชื่อประธานสภาฯของอังกฤษในปี ค.ศ. 2019 (พ.ศ. 2562) มีผู้ถูกเสนอชื่อทั้งหมดถึง 7 คน และใน 7 คนนี้ มาจากพรรคการเมืองพรรคแรงงาน  5 คน และจากพรรคอนุรักษ์นิยม 2 คน แม้ว่าพรรคอนุรักษ์นิยมจะเป็นพรรคที่ชนะเลือกตั้ง แต่เซอร์ลินด์เซย์ ฮอยล์ (Sir Lindsay Hoyle)  จากพรรคแรงงานกลับได้รับเลือกเป็นประธานสภา ดังนั้น คำกล่าวที่ว่า พรรคที่ชนะเลือกตั้งจะต้องได้ตำแหน่งประธานสภาฯ จึงไม่เป็นความจริงอีกต่อไป

อย่างไรก็ตาม การที่พรรคที่ชนะเลือกตั้งจะได้ตำแหน่งประธานสภาฯนั้นเป็นปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นจริงในสภาอังกฤษ  “แต่จริงก่อนปี ค.ศ. 1992 (พ.ศ. 2535)”

เพราะหลังจาก ค.ศ. 1992  หลายครั้งที่ ส.ส.เสียงข้างมากในสภาฯอังกฤษกลับนิยมเลือกประธานสภาฯจากพรรคฝ่ายค้าน และก็อาจจะเป็นเช่นนี้ต่อไปได้

โดยปกติ กระบวนการการเลือกประธานสภาฯจะใช้เวลาภายในหนึ่งวัน อย่างในปี ค.ศ. 2009 (พ.ศ. 2552) มีการลงคะแนนเลือกประธานสภาฯถึงสามรอบ แต่ละรอบจะกินเวลาประมาณ 2 ชั่วโมง

ในปี ค.ศ. 2009 กระบวนการเลือกประธานสภาฯเริ่มต้นเวลา 1430 น. โดยผู้ถูกเสนอชื่อกล่าววิสัยทัศน์ต่อสภา และกระบวนการเสร็จสิ้นตอน 2030 น.

อาจมีผู้สงสัยว่า ที่อังกฤษ มีกฎกติกาเกี่ยวกับการลาออกจากตำแหน่งประธานสภาฯหรือการปลดประธานสภาฯหรือไม่ ?   

คำตอบ คือ ไม่มีที่กำหนดไว้เป็นทางการ ซึ่งก็เข้าใจได้ เพราะอังกฤษไม่ได้มีรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร   เพียงแต่ที่ผ่านมาจะพบว่า ในกรณีที่ต้องการลาออก ถ้าผู้ดำรงตำแหน่งประธานสภาฯต้องการลาออก  ก็สามารถลาออกได้

ขณะเดียวกัน ในบางกรณี มีการกดดันให้ประธานสภาฯลาออกเช่นกัน เพราะในกรณีของอังกฤษ ส.ส. สามารถขอลงมติไม่ไว้วางใจประธานสภาฯได้ และหากประธานสภาฯไม่ได้รับการไว้วางใจ แม้ว่าจะไม่มีกติกากำหนดไว้ แต่ประธานสภาฯที่ไม่ได้รับความไว้วางใจก็ยากที่จะทำหน้าที่ต่อไปได้

ในปี ค.ศ. 2009 มีการร้องเรียนเกี่ยวกับกรณีเกี่ยวกับการเงินที่นายไมเคิล มาร์ติน ประธานสภาฯจากพรรคแรงงานเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้อง  นายไมเคิล มาร์ติน จึงชิงลาออกจากประธานสภาฯ ก่อนที่จะมีการลงมติไม่ไว้วางใจ หรือในช่วงที่นายจอห์น เบอร์โคว์ (ที่สังกัดพรรคอนุรักษ์นิยม)  เป็นประธานสภาฯ เขาก็ถูกกดดันให้ลาออกด้วยข้อหาทำหน้าที่ไม่เป็นกลาง รวมทั้งถูกกล่าวหาว่าชอบใช้วาจาระรานข่มเหงในสภา  นายเบอร์โคว์ไม่ได้ลาออกทันทีเหมือนนายไมเคิล มาร์ติน แต่ใช้วิธีแจ้งกำหนดการการลาออกจากตำแหน่งในปลายเดือนถัดไป

ส่วนในกรณีการเลือกประธานสภาฯของไทยเรานั้น ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 เราก็ “ดูจะ” เป็นกติกาที่เดินตามประเพณีการปกครองของอังกฤษ  โดยในหมวดหนึ่งว่าด้วยการเลือกประธานสภาและรองประธานสภา ข้อห้า กล่าวว่า     

“การเลือกประธานสภาและรองประธานสภาครั้งแรก ให้เลขาธิการเชิญสมาชิกผู้มีอายุสูงสุดซึ่งอยู่ในที่ประชุมเป็นประธานชั่วคราวของที่ประชุม เพื่อให้ที่ประชุมดำเนินการเลือกประธานสภาและรองประธานสภา และเพื่อให้ที่ประชุมดำเนินการในเรื่องอื่นที่จำเป็นจะต้องประชุมปรึกษาในการประชุมครั้งนั้นด้วย (ถ้าผู้เป็นประธานชั่วคราวของที่ประชุมได้รับการเสนอชื่อ เป็นประธานสภาหรือรองประธานสภา ให้สมาชิกผู้มีอายุสูงสุดในลำดับถัดไปซึ่งอยู่ในที่ประชุมเป็นประธานชั่วคราวของที่ประชุม)”

ที่ว่า “ดูจะ” เพราะของอังกฤษนั้น คนที่จะเป็น the Father of the House คือ คนที่มีอายุการเป็น ส.ส. ยาวนานที่สุด ไม่ใช่เรื่องอายุตามวัย  เพราะอังกฤษเขาเขียนไว้ชัดเจนว่า  คนที่จะเป็น the Father of the House คือ คนที่ “has the longest record of continuous service” แต่ของไทยเรา เอาเรื่องวัยวุฒิเป็นเกณฑ์

ในการเปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎรหลังการเลือกตั้งทั่วไป พ.ศ. 2562   คุณชัย ชิดชอบได้ทำหน้าที่เป็น the Father of the House  นั่นคือ เป็นประธานสภาฯชั่วคราวเพื่อให้มีการลงคะแนนเสียงเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎร   การให้คุณชัย ชิดชอบทำหน้าที่ดังกล่าวเป็นไปตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรพ.ศ. 2562 เพราะขณะนั้น คุณชัย ชิดชอบ ท่านอายุได้ 91 ปี

ขณะเดียวกัน การเชิญให้คุณชัยเป็น the Father of the House ก็เป็นไปตามกติกาของอังกฤษด้วย นั่นคือ คุณชัย เป็น ส.ส. ที่มีประสบการณ์การเป็น ส.ส. ยาวนานที่สุดในสภาผู้แทนราษฎร เพราะโดยคุณชัยหรือ ปู่ชัย ท่านเป็น ส.ส. ครั้งแรกตั้งแต่ พ.ศ. 2500 หลังจากนั้นก็เป็น ส.ส. ติดต่อกัน ได้แก่  พ.ศ. 2512, พ.ศ. 2522, พ.ศ. 2526, พ.ศ. 2529, พ.ศ. 2535/2538, พ.ศ. 2539, พ.ศ. 2544, พ.ศ. 2548 และ พ.ศ. 2562

ซึ่งในการเลือกประธานสภาฯของไทยเรา ที่จะมีขึ้นภายในสัปดาห์นี้ คาดว่า the Father of the House คราวนี้ได้แก่ พลตำรวจโท วิโรจน์ เปาอินทร์ ซึ่งปีนี้ท่านอายุ 90 ปีเข้าเกณฑ์ ส.ส. ที่มีอายุสูงสุด อีกทั้งท่านก็เป็น ส.ส. มาตั้งแต่ พ.ศ. 2538 และได้รับเลือกตั้งในปี พ.ศ. 2539 และพ.ศ. 2544       

ตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 หมวดหนึ่งว่าด้วยการเลือกประธานสภาและรองประธานสภา ข้อต่อไป คือ ข้อหก กล่าวว่า

“การเลือกประธานสภา  สมาชิกแต่ละคนมีสิทธิเสนอชื่อสมาชิกได้หนึ่งชื่อ  การเสนอนั้น ต้องมีจำนวนสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่ายี่สิบคน   ให้ผู้ถูกเสนอชื่อตามวรรคหนึ่ง  กล่าวแสดงวิสัยทัศน์ในการที่จะดำรงตำแหน่งต่อที่ประชุม ภายในระยะเวลาที่ประธานกำหนด  โดยไม่มีการอภิปราย   ถ้ามีการเสนอชื่อผู้ใดเพียงชื่อเดียว  ให้ถือว่าผู้ถูกเสนอชื่อนั้นเป็นผู้ได้รับเลือก  ถ้ามีการเสนอชื่อหลายชื่อ  ให้ออกเสียงลงคะแนนเป็นการลับ ให้ประธานประกาศชื่อผู้ได้รับเลือกต่อที่ประชุม”

จากข้อความในข้อหกข้างต้น จะเห็นได้ว่า ส.ส. คนหนึ่งสามารถเสนอชื่อ ส.ส. คนใดคนหนึ่งให้เป็นประธานสภา แต่ผู้ที่ถูกเสนอชื่อจะต้องได้รับเสียง ส.ส. รับรองไม่น้อยกว่ายี่สิบคน มากกว่าของอังกฤษที่ตั้งไว้เพียงไม่ต่ำกว่า 12 คน 

ต่อมาของไทยเรากำหนดไว้คล้ายๆกับของอังกฤษ นั่นคือ

“ให้ผู้ถูกเสนอชื่อ กล่าวแสดงวิสัยทัศน์ในการที่จะดำรงตำแหน่งต่อที่ประชุม ภายในระยะเวลาที่ประธานกำหนด  โดยไม่มีการอภิปราย”

ส่วนเงื่อนไขของไทยที่ว่า “ถ้ามีการเสนอชื่อผู้ใดเพียงชื่อเดียว  ให้ถือว่าผู้ถูกเสนอชื่อนั้นเป็นผู้ได้รับเลือก”  จะต่างจากของอังกฤษ เพราะของอังกฤษ ถึงแม้ว่ามีการเสนอชื่อเพียงชื่อเดียว ก็จะต้องมีการลงคะแนนเสียงในบัตรลงคะแนนเสียงอยู่ดี  ซึ่งการลงคะแนนในบัตรคือการลงคะแนนเป็นการลับนั่นเอง

ส่วนเงื่อนไขของไทยที่ว่า “ถ้ามีการเสนอชื่อหลายชื่อ  ให้ออกเสียงลงคะแนนเป็นการลับ” อันนี้จะไม่ต่างจากของอังกฤษ

ในกรณีที่มีการเสนอหลายชื่อ และไม่มีผู้ใดได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง ในกรณีของอังกฤษ จะให้คัดชื่อคนที่ได้คะแนนเสียงน้อยที่สุดและรวมถึงคนที่ได้คะแนนน้อยกว่าร้อยละ 5 ของคะแนนเสียงทั้งหมดออก และหากยังไม่ได้คนที่ได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง ก็จะทำกระบวนการแบบนี้ไปกี่รอบก็ตาม จนกว่าจะได้คนที่ได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง

ส่วนในกรณีของไทย ในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 ไม่ได้กำหนดไว้ว่า ผู้ที่จะได้เป็นประธานสภาฯจะต้องได้เสียงเกินกึ่งหนึ่ง และไม่ได้บอกว่า หากมีการเสนอหลายชื่อ และผลการลงคะแนนเสียงในรอบแรก ไม่มีใครได้เสียงเกินกึ่งหนึ่ง จะต้องทำอย่างไร ?     

คำตอบเรื่องจำนวนคะแนนเสียงนั้น แม้ว่าในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562    จะไม่ได้กล่าวไว้ แต่ผู้รู้ได้แนะนำผมให้ไปดูมาตรา 116  ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน  โดยมาตรา 116 กำหนดไว้ว่า “สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา แต่ละสภา มีประธานสภาคนหนึ่ง และรองประธานสภาคนหนึ่งหรือสองคน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากสมาชิกแห่งสภานั้น ๆ ตามมติของสภา...” 

คำว่า “ตามมติของสภา” หรือ “ตามมติของที่ประชุม” หมายถึง ความเห็นที่เป็นข้อตกลงร่วมกันของที่ประชุม ซึ่งถ้าไม่ได้กำหนดอะไรไว้ จะหมายถึง ความเห็นที่เสียงข้างมาก และคำว่าเสียงข้างมา โดยปกติจะหมายถึงเสียงที่เกินกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้ที่ออกเสียงในที่ประชุมนั้น

ดังนั้น จากมาตรา 116 ย่อมกำหนดให้ผู้ที่จะได้เป็นประธานสภาฯของไทย คือ ผู้ที่ได้รับคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้ที่ออกเสียงทั้งหมด  เหมือนดังในปี พ.ศ. 2562 ที่คุณชวน หลีกภัย ได้คะแนนเสียง 258 คะแนน ส่วนคุณสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ได้ 235 คะแนน โดยมีผู้เข้าประชุมทั้งสิ้น 496 คน และมีผู้งดออกเสียง 1 คน 

ในกรณีของไทยเรา หากมีผู้ได้รับการเสนอชื่อหลายชื่อ และผลการลงคะแนนรอบแรก ไม่มีผู้ใดได้เสียงเกินกึ่งหนึ่ง และเราไม่ได้มีกติกาคัดชื่อคนได้คะแนนน้อยออกเหมือนของอังกฤษ และก็ไม่ได้มีกฎกติกาบอกไว้ว่าต้องทำอย่างไร

ดังนั้น ในการจะได้มาซึ่งประธานสภาฯ ก็คงจะต้องลงคะแนนเสียงกันอีกรอบ และลงกันไปเรื่อยๆจนกว่าจะได้ผู้ที่ได้คะแนนเสียงเกินครึ่ง  ซึ่งคาดว่า อาจจะเกิดปรากฏการณ์ที่ว่านี้ในวันที่มีการเลือกประธานสภาฯคราวนี้ก็ได้

ส่วนการลาออกจากตำแหน่งประธานสภาฯ ก็น่าจะทำได้  แต่เรื่องการขอลงมติไม่ไว้วางใจประธานสภาฯ เท่าที่สำรวจ ไม่พบกติกาข้อใดให้มีการลงมติไม่ไว้วางใจประธานสภาฯ  แต่ถ้ามี ส.ส. ประท้วงกันมากมายต่อเนื่อง และประธานสภาฯไม่ยอมลาออก ก็อาจจะต้องให้รองประธานสภาฯทำหน้าที่แทน