ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ ๒๘): ร่างรัฐธรรมนูญในสมัยรัชกาลที่เจ็ด

สองตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้กล่าวถึงเค้าโครงรัฐธรรมนูญที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯให้นายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศและพระยาศรีวิศาลวาจา ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศยกร่างเค้าโครงรัฐธรรมนูญขึ้น  ซึ่งแล้วเสร็จเมื่อวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2474  โดยเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีชื่อในภาษาอังกฤษว่า “An Outline of Changes in the Form of Government”  (เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง)  และสาระสำคัญประการหนึ่งคือ การกำหนดให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและสภานิติบัญญัติที่ผสมระหว่างสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งและเลือกตั้งทางอ้อมขึ้นเป็นครั้งแรก และให้อำนาจพระมหากษัตริย์ในการแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรีได้ .

ก่อนหน้าที่เค้าโครงฯจะร่างเสร็จ กรมพระยาดำรงราชานุภาพเคยทรงมีพระบันทึกแสดงความไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอเของพระยากัลยาณไมตรี (ฟรานซิส บี. แซร์) ที่จะให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่แต่งตั้งและถอดถอนโดยพระมหากษัตริย์โดยที่ยังไม่มีสภานิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง  กรมพระยาดำรงฯทรงให้เหตุผลไว้ว่า ปัญหาที่อาจจะเกิดหรือยากที่จะหลีกเลี่ยงได้ คือ ความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์กับนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญและละเอียดอ่อนอย่างยิ่ง  นั่นคือ เป็นไปไม่ได้พระมหากษัตริย์และนายกรัฐมนตรีจะมีความเห็นตรงกันในทุกเรื่องเสมอ หรือนายกรัฐมนตรีทุกคนจะได้รับความไว้วางใจและเป็นที่พอใจของพระมหากษัตริย์ในระดับที่เท่ากัน หากพระมหากษัตริย์ทรงต้องการที่จะถอดถอนนายกรัฐมนตรี พระองค์จะต้องทรงหาเหตุผลที่น่าเชื่อถือในการถอดถอน แต่ในขณะที่ยังไม่มีรัฐสภา ใครหรือองค์กรใดจะเป็นผู้ให้ความเห็นสนับสนุนเหตุผลดังกล่าวเพื่อปกป้องการตัดสินพระทัยของพระมหากษัตริย์มิให้ถูกครหาได้ว่าเป็นการตัดสินที่ไม่เที่ยงธรรมและเป็นการตัดสินตามอำเภอใจ ?  นายกรัฐมนตรีที่ถูกถอดถอนย่อมจะไม่ป่าวประกาศยอมรับความผิดของตน และเขาอาจจะเป็นผู้ที่โดดเด่นและมีผู้ที่นิยมชมชอบและเห็นด้วยกับนโยบายของเขา  และสิ่งที่จะเกิดขึ้นก็คือ ความขัดแย้งระหว่างอำนาจ และไม่มีรัฐสภาที่จะทำหน้าที่ตรวจสอบควบคุม ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบอำนาจของฝ่ายไหนก็ตาม  และสิ่งที่จะเลวร้ายมากยิ่งขึ้นก็คือ เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงต้องการที่จะถอดถอนนายกรัฐมนตรี แต่นายกรัฐมนตรีได้รับการสนับสนุนทั่วไปจากประชาชน แม้ว่าจะเป็นแค่ประชาชนในกรุงเทพก็ตาม

แต่ในเค้าโครงฯที่นายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ และพระยาศรีวิศาลวาจาได้ร่างขึ้นนั้น ได้กำหนดให้มีสภานิติบัญญัติที่มีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีได้ หากได้เสียงข้างมากเป็นจำนวน 2/3 ของสภา ดังนั้น ในแง่นี้ ปัญหาที่กรมพระยาดำรงฯทรงวิตกก็ “ดูเหมือนอาจจะ” หมดไป เพราะเค้าโครงฯนี้ได้กำหนดให้มีสภาและให้อำนาจสภาลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีได้ 

ดังนั้น องค์กรที่มีอำนาจถอดถอนนายกรัฐมนตรีจึงมีซ้ำซ้อนกันสององค์กร ได้แก่ สถาบันพระมหากษัตริย์กับสภานิติบัญญัติ   ในขณะที่อำนาจในการแต่งตั้งอยู่ที่สถาบันพระมหากษัตริย์เท่านั้น

ข้อความในต้นฉบับที่เป็นภาษาอังกฤษในส่วนที่พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรึคือ “The Prime Minister shall be selected by His Majesty and shall be responsible to His Majesty for the administration of the Government…..His Majesty would also have the right at any time to request the resignation of the Prime Minister..”

ส่วนข้อความในต้นฉบับที่เป็นภาษาอังกฤษในส่วนที่สภานิติบัญญัติมีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีคือ “The Council may, by 2/3 majority, pass a vote of confidence in the Prime Minister. In such case the Prime Minister and Cabinet must tender their resignation to His Majesty.

แม้ว่า หลังจากสภาลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีแล้ว นายกรัฐมนตรีจะต้องทำหนังสือกราบบังคมทูลลาออกต่อพระมหากษัตริย์  แต่เค้าโครงฯยังกำหนดให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจที่จะปฏิเสธการลาออกของนายกรัฐมนตรีได้อีกด้วย เมื่อพระองค์ทรงพิจารณาว่า การปฏิเสธจะเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ  ดังข้อความว่า “His Majesty may accept or refuse to accept as he deems proper in the public interest.”

เมื่อเป็นดังนี้ ปัญหาใหม่ที่จะเกิดขึ้นก็คือ หากนายกรัฐมนตรีที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งขึ้น แต่ต่อมาไม่ได้รับความไว้วางใจจากสภา ในขณะที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ทรงเห็นว่าการบริหารราชการแผ่นดินของนายกรัฐมนตรีก็ดี หรือตัวนายกรัฐมนตรีก็ดี มีปัญหาถึงขนาดที่พระองค์ต้องทรงถอดถอน การที่สภาลงมติไม่ไว้วางใจอันส่งผลให้นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีต้องลาออกจึงอาจจะขัดกับพระบรมราชวินิจฉัยของพระมหากษัตริย์ได้  และหากพระองค์ทรงปฏิเสธการลาออกของนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้รับความไว้วางใจจากสภา ก็เท่ากับว่าพระบรมราชวินิจฉัยของพระมหากษัตริย์ขัดกับมติของสภา และเค้าโครงฯได้ให้อำนาจตัดสินสุดท้ายอยู่ที่พระมหากษัตริย์  

ซึ่งในแง่นี้ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการระงับการลาออกของนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้รับความไว้วางใจจากสภา ก็คือพระราชอำนาจในการยับยั้ง (veto) อำนาจของสภานั่นเอง

ในมุมกลับ เค้าโครงฉบับนี้ได้ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ในการขอให้นายกรัฐมนตรีลาออก โดยไม่ได้ต้องผ่านการลงมติไม่ไว้วางใจของสภา ก็แปลว่า สภาอาจจะไม่ได้เห็นว่าการบริหาราชการแผ่นดินของนายกรัฐมนตรีหรือตัวนายกรัฐมนตรีมีปัญหาจนต้องลงมติไม่ไว้วางใจ  การใช้พระราชอำนาจขอให้นายกรัฐมนตรีลาออกย่อมขัดกับเจตจำนงของเสียงข้างมากของสภา

จากที่กล่าวมา จะเห็นได้ว่า ปัญหาที่กรมพระยาดำรงฯทรงวิตกถึงความขัดแย้งระหว่างอำนาจของพระมหากษัตริย์กับประชาชนก็ยังคงอยู่อยู่ดี หากประชาชนสนับสนุนเจตจำนงอย่างใดอย่างหนึ่งของสภาเกี่ยวกับการจะอยู่หรือออกจากตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี

ดังนั้น การคัดค้านการให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีโดยยังไม่ให้อำนาจการแต่งตั้งและการถอดถอนอยู่ที่สภาเสียทั้งหมด และยังให้อำนาจแต่งตั้ง ถอดถอนและการปฏิเสธการลาออก (ปฏิเสธอำนาจการถอดถอน) ของสภา จึงเป็นข้อเสนอที่ไม่สมควรและย้อนแย้งอย่างยิ่ง

แต่เหตุผลที่พระยากัลยาณไมตรีต้องการให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่มาทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินแทนพระมหากษัตริย์ เพราะเขาวิตกว่า หากให้พระมหากษัตริย์ต้องรับผิดชอบในการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งเป็นภาระหน้าที่อันหนักยิ่ง เมื่อเกิดความบกพร่องหรือปัญหาในการบริหารราชการแผ่นดิน พระมหากษัตริย์จะตกเป็นเป้าในการโจมตี อันจะนำมาซึ่งการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์และเปลี่ยนแปลงการปกครองได้  เพราะความพยายามในการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองได้เกิดขึ้นมาครั้งหนึ่งแล้วในเหตุการณ์กบฎ ร.ศ. 130 ในตอนต้นรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว และต่อมาในตอนต้นรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ก็มีกระแสความคิดที่จะเปลี่ยนแปลงการปกครองที่ปรากฎให้เห็นจากบทความต่างๆที่ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ราษฎร

ดังนั้น การให้มีนายกรัฐมนตรีมารับผิดชอบการบริหารราชการแผ่นดินแทนพระมหากษัตริย์อาจจะช่วยแก้ปัญหาที่พระมหากษัตริย์จะตกเป็นเป้าโจมตีได้  แต่การให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจแต่งตั้ง ถอดถอนและการปฏิเสธการลาออก (ปฏิเสธอำนาจการถอดถอน) ของสภาก็นำไปสู่ปัญหาร้ายแรงอีกลักษณะหนึ่งได้อยู่ดี  

อย่างไรก็ตาม ใช่ว่านายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ และพระยาศรีวิศาลวาจาจะไม่ตระหนักถึงปัญหาดังกล่าวนี้  เพราะในตอนต้นของ   “An Outline of Changes in the Form of Government”  ทั้งสองได้กล่าวออกตัวไว้ว่า เค้าโครงดังกล่าวนี้ยังไม่ถือว่าเรียบร้อยสมบูรณ์ แต่ยังจะต้องไตร่ตรองในรายเอียดอีกในภายหลัง  แต่ที่ไม่มี “ภายหลัง” เพราะอีกสามเดือนต่อมา คณะราษฎรก็ได้ยึดอำนาจทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และนำร่างรัฐธรรมนูญร่างกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ส่งผลให้สยามมีพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 

กล่าวได้ว่า ฝ่ายเจ้าล่าช้าในการร่างและประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เพราะมีการเตรียมการมาตั้งแต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงเสด็จขึ้นครองราชย์  แต่เสียเวลาในการปรึกษาหารือไตร่ตรองของบุคคลสำคัญต่างๆไม่ว่าจะเป็นที่ปรึกษาชาวต่างประเทศ พระบรมวงศานุวงศ์ในคณะอภิรัฐมนตรีสภาและขุนนางที่จบกฎหมายและเนติบัณฑิตจากอังกฤษ เพื่อให้ได้รัฐธรรมนูญที่มีความเหมาะสมกับเงื่อนไขของสังคมสยามขณะนั้น

ในขณะที่ จนบัดนี้ ยังไม่มีใครทราบแน่ชัดว่า ใครคือผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับคณะราษฎร ดูจะเป็นความลับที่แม้แต่บุคคลสำคัญในคณะราษฎรเองก็ยังไม่ล่วงรู้ ได้แต่สันนิษฐานว่าน่าจะเป็นหลวงประดิษฐ์มนูธรรม เมื่อเป็นการร่างคนเดียว คิดคนเดียว เพราะกลัวความลับจะรั่วไหล ก็ย่อมจะรวดเร็วกว่า !