ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ ๒๕)

รองศาสตราจารย์ สนธิ เตชานันท์ ได้รวบรวมเอกสารสำคัญที่เกี่ยวข้องกับแผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว  ซึ่งนอกจากจะมีพระราชนิพนธ์ พระราชหัตถเลขา พระราชบันทึก บทสัมภาษณ์พระราชทานแล้ว ยังมีเอกสารของบุคคลต่างๆอีกด้วย หนึ่งในเอกสารของบุคคลสำคัญที่มีส่วนในแผนพัฒนาการเมืองดังกล่าวคือ พระบันทึกของสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพที่ทรงมีต่อร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรี (ฟรานซิส บี. แซร์)      ในมาตรา 2 ของร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรีที่คาดว่าจะปูทางไปสู่การปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย” ที่เป็นการริเริ่มของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ กำหนดให้มีตำแหน่ง “นายกรัฐมนตรี” ขึ้น แต่ไม่ใช่มาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่มาจากการแต่งตั้งและถอดถอนโดยพระมหากษัตริย์ (มาตรา ๒ ในร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรี) และพระยากัลยาณไมตรีได้กราบบังคมทูลเสนอว่า ควรจะแต่งตั้งจากสามัญชนที่มีความรู้ความสามารถ และไม่ควรจะแต่งตั้งจากพระบรมวงศานุวงศ์ (ผู้เขียนได้อธิบายเหตุผลที่พระยากัลยาณไมตรีได้ให้ไว้แล้ว) และนายกรัฐมนตรีจะมีอำนาจในการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีของตนด้วย (มาตรา ๓)       

กรมพระยาดำรงฯทรงมีพระบันทึกลงวันที่ ๑ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๖๙ แสดงความคิดเห็นต่อข้อเสนอดังกล่าวของพระยากัลยาณไมตรี โดยพระองค์ทรงไม่เห็นด้วยกับการให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่แต่งตั้งและถอดถอนโดยพระมหากษัตริย์ โดยที่ยังไม่มีรัฐสภา ด้วยเหตุผลที่ผู้เขียนได้นำเสนอไปในตอนก่อนๆแล้ว และพระองค์ทรงเห็นว่า ประเทศมีปัญหาเฉพาะหน้าที่ร้ายแรงกว่าการไม่มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และเป็นปัญหาที่ต้องเร่งแก้ไข

พระองค์ทรงกล่าวว่า สิ่งที่ประเทศต้องรีบแก้ไขอย่างเร่งด่วน ณ ขณะนั้นคือ การแก้ไขความชั่วร้าย (พระองค์ทรงใช้คำว่า evils) ที่ดำรงอยู่ก่อนที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯจะเสด็จขึ้นครองราชย์ และสิ่งที่ต้องเร่งทำอีกประการหนึ่งคือ การจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพ และไม่ได้เป็นการสรรเสริญจนเกินไปที่จะกล่าวว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงทำไปมากพอสมควรแล้ว นั่นคือ การจัดตั้งอภิรัฐมนตรีสภา (the Supreme Council of State) และพระองค์ได้ทรงงานอย่างตั้งพระราชหฤทัยและทรงมุมานะอุตสาหะจนได้ผลเป็นที่น่าพอใจ ทำให้รัฐบาลสามารถได้รับความเชื่อมั่นกลับคืนมา และแก้ไขปัญหางบประมาณการคลังที่ไม่สมดุล และยุติปัญหาความผิดปกติและการใช้งบประมาณอย่างฉ้อฉลโดยการเอาบุคคลไม่พึงปรารถนาออกไปและแต่งตั้งผู้ที่มีความสามารถให้เข้าไปจัดระเบียบการบริหารราชการเสียใหม่                             

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงใช้เวลาในการเริ่มแก้ไขปัญหาดังกล่าวไปภายในเวลาสิบเดือนหลังจากเสด็จขึ้นครองราชย์ ซึ่งถือว่าได้ผลดียิ่ง แต่อย่างคำพังเพยที่ว่า “กรุงโรมไม่ได้สร้างเสร็จในวันเดียว”  ดังนั้น จึงมีงานอีกมากที่ต้องกระทำต่อเนื่องต่อไป แม้ว่าจะมีการริเริ่มสิ่งใหม่ๆ แต่ก็ใช่ว่าจะสำเร็จได้อย่างรวดเร็ว มิพักต้องกล่าวถึงว่าดีขึ้น

กรมพระยาดำรงฯทรงกล่าวอีกว่า ตัวพระองค์เองก็ทรงพระชันษามากแล้วและย่อมอาจจะถูกมองว่ามีความคิดอนุรักษ์นิยม แต่พระองค์ทรงใคร่ขออนุญาตที่จะถาม (ถามพระยากัลยาณไมตรี/ผู้เขียน) ว่า          

หนึ่ง อะไรคือข้อผิดพลาดหรือจุดอ่อนของระบบที่เป็นอยู่ขณะนี้ ที่จะส่งผลกระทบร้ายแรงต่อสวัสดิภาพความปลอดภัยและความก้าวหน้าของประเทศ ?             

สอง มีอะไรที่เป็นความจำเป็นที่เห็นได้ชัดเจนว่าจะต้องมีการปรับขยายอย่างขนานใหญ่ ?              และ      

สาม หากข้อดีของระบบขณะนี้ไม่มีแล้วหรือยังไม่ดีเท่าที่ควร

จากคำถามข้างต้นสามข้อ กรมพระยาดำรงฯทรงยืนยันว่า ไม่มีสมาชิกอภิรัฐมนตรีสภาคนใดจะลังเลที่จะแก้ไข แม้ว่าการแก้ไขนั้นจะต้องถึงขั้นที่จะต้องยุบอภิรัฐมนตรีสภาไปก็ตาม

เพราะในความเห็นของพระองค์ คณะอภิรัฐมนตรีสภาเท่านั้นเป็นองค์กรที่จะทำให้การบริหารราชการแผ่นดินประสบความสำเร็จได้จริงภายใต้เงื่อนไขที่เป็นอยู่ขณะนี้ แต่การมีนายกรัฐมนตรียังจะไม่เหมาะสม ณ ขณะนี้  และรวมทั้งการปกครองแบบรัฐสภาด้วยเช่นกัน                                 

พระองค์ทรงเห็นด้วยอย่างยิ่งกับความเห็นของพระยากัลยาณไมตรี (ฟรานซิส บี. แซร์) ที่ว่า การปกครองแบบรัฐสภาจะยังไม่เหมาะสมจนกว่าประชาชนจะมีการศึกษาที่เพียงพอที่จะตระหนักถึงความรับผิดชอบของตนในการเลือกตั้ง  และเมื่อถึงเวลาที่ประเทศพร้อมที่จะมีการปกครองแบบรัฐสภาแล้ว ก็สมควรที่จะหยิบยกประเด็นเรื่องนายกรัฐนตรีมาพิจารณา  

ส่วนพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯที่จะให้องค์กรเทศบาลเป็นจุดเริ่มต้นสำหรับการปกครองแบบตัวแทน กรมพระยาดำรงฯทรงเห็นด้วยอย่างยิ่งและสนับสนุนพระราชดำริดังกล่าว   

จะเห็นได้ว่า แผนการที่จะริเริ่มให้มีการทดลองให้มีการเลือกตั้งในการปกครองขั้นพื้นฐาน นั่นคือ การปกครองท้องถิ่นหรือเทศบาล ได้เกิดขึ้นหลังพระบันทึกของกรมพระยาดำรงฯเป็นเวลา ๔ ปี โดยในปี พ.ศ. ๒๔๗๓ ได้มีการร่างพระราชบัญญัติเทศบาลขึ้น 

ซึ่งในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ได้กำหนดวัตถุประสงค์ของเทศบาลไว้ เช่น ดูแลด้านสาธารณสุขให้แก่ราษฎร โดยให้มีการจัดตั้งสถานที่จ่ายยา โรงพยาบาลสำหรับโรคติดต่อ โรคทั่วไปหรือโรคเฉพาะ, การสงเคราะห์มารดาและทารก, รวบรวมสถิติจำนวนคนเกิดคนตาย และสาเหตุของการเสียชีวิต,  จัดการป้องกันและระงับโรคระบาดและโรคติดต่อต่างๆ, ป้องกันและระงับเหตุรำคาญ และตรวจตราควบคุมและกำจัดเหตุภยันตรายในบริเวณอาคารและกิจการต่าง, ควบคุมลักษณะอาการของราษฎรในเขตเทศบาล กำจัดอุจจาระ ปัสสาวะ เศษอาหาร มูลฝอย มูลค้า มูลสัตว์ ซากสัตว์และสิ่งปฏิกูลอื่นๆ, ควบคมการทำศพ เผาศพ ฝังศพและเก็บศพ, จัดตั้งและบำรุงฌาปนียสถานหรือสุสาน, คุ้มครองและตรวจตราน้ำ ซึ่งมหาชนบริโภคและอุปโภค,  ควบคุมและตรวจตราอาหารและเครื่องดื่ม ตลอดทั้งวิธีจับต้องและรักษาอาหารและเครื่องดื่ม, ควบคุม ตรวจตรา และกำหนดที่ตั้งหรือเขตการค้าและอุตสาหกรรมที่เป็นเหตุรำคาญ ที่เลี้ยงสัตว์ โรงฆ่าสัตว์ ตลาดและสถานที่สำหรับประกอบและจำหน่ายอาหาร, ควบคุมและตรวจตราโรงแรม โรงมหรสพ และสถานที่อื่นๆสำหรับประชุมชนและการพิพิธภัณฑ์,  สร้างและบำรุง รางน้ำ การระบายน้ำ ส้วมและที่ปัสสาวะ กับทั้งทำการกำจัดอุจจาระ ปัสสาวะและมูลฝอย, สร้างและบำรุง ประปา ที่ขังน้ำ หรือบ่อน้ำ กับที่อาบน้ำ ซักฟอก ชำระล้าง ที่รับน้ำหรือดื่มน้ำสำหรับมหาชน,  จัดการควบคุมแผนผังของเขตเทศบาลหรือของเมืองกับทั้งกำหนดระดับที่แน่นอน, สร้าง ซ่อมแปลง และรักษา ตรอก ถนน คลอง สะพาน ทางน้ำ ร่องน้ำหรือกิจการอื่นๆในประเภทนี้,  ควบคุมและเข้าเป็นเจ้าของถนนและตรอกของเอกชน, ให้ชื่อถนนและทำเลขลำดับประจำเคหะ, ปลูกและบำรุงต้นไม้ตามถนนและสถานที่สาธารณะ กับทั้งสร้าง บำรุง ควบคุมและตรวจตราสนาม สวนหรือวนะ สำหรับมหาชน, จัดการกู้พื้นที่อันมีลักษณะบกพร่อง หรือกิจการอย่างอื่นในประเภทนี้, ควบคุมการปลูกสร้าง กล่าวคือ แผนผัง ทำเล ระดับพื้นที่โล่ง วัตถุที่ใช้ และลักษณะอื่นของอาคาร, ควบคุมการจำแนกเขตสำหรับคนอยู่ สำหรับประกอบกิจธุระ อุตสาหกรรม และการค้าประเภทต่างๆตามสมควร, จัดตั้ง สร้าง และบำรุงกิจการหรือปัจจัยเพื่อสาธารณูปโภค เช่น การให้แสง การไฟฟ้า รถราง รถยนต์โดยสาร ตลาด โรงฆ่าสัตว์ โรงมหรสพหรือเคหะที่อยู่ เป็นต้น, ป้องกันและกำจัดสิ่งกีดขวางตามถนนและสถานที่สาธารณทั่วไป, ควบคุมการใช้ยวดยาน และจราจรทางบกหรือทางน้ำ, ควบคุมและตรวจตราการกระทำและลักษณะอาการอันอาจเป็นเหตุให้เกิดอัคคีภัย เช่น อาคารอันเป็นเชื้อเพลิง หรือการสะสมวัตถุต่างๆ อันเป็นเชื้อเพลิง เป็นต้น, จัดการปรุงแต่งปัจจัยขึ้นไว้สำหรับป้องกันหรือระงับอัคคีภัย หรือสำหรับช่วยผู้ที่อยู่ในอันตรายขณะเกิดอัคคีภัย, จัดให้มีตำรวจสำหรับรักษาเหตุการณ์หรือสำหรับควบคุมจราจร, สร้างและบำรุงศาลาเทศบาล สำหรับใช้เป็นที่ประชุมชน และที่ทำงานของเทศบาล, สงเคราะห์คนอนาถา คนชรา หรือทุพพลภาพหรือผู้ที่เป็นโรคจิต หรือโรคเรื้อรังชนิดอื่นและจัดตั้งโรงจำนำเพื่อเป็นอุปกรณ์แก่คนอนาถา, ให้อุปกรณ์เกื้อหนุนในการพิธีหรือต้อนรับในการสร้างและบำรุงอนุสรณ์ ในการนักขัตฤกษ์หรือกีฬาของมหาชน ฯ

จากวัตถุประสงค์ต่างๆของกิจการเทศบาลที่กล่าวไป จะเห็นได้ว่า ล้วนแล้งแต่เป็นเรื่องใกล้ตัวและเกี่ยวข้องกับการใช้ชีวิตประจำวันของผู้คน หากจะให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารและสมาชิกสภาเทศบาล ประชาชนทั่วไปก็จะสามารถเข้าใจและเลือกบุคคลที่พวกเขาเห็นว่าจะสามารถเข้าไปเป็นตัวแทนพวกเขาในการบริหารกิจการของเทศบาลได้ง่ายกว่าการเลือกตัวแทนรัฐสภา                   

แม้จนถึงทุกวันนี้ ไม่แน่ใจว่า ประชาชนจะมีความจริงจังและตระหนักในความรับผิดชอบที่ตนเองมีต่อการเลือกตั้งท้องถิ่นและเลือกตั้งระดับชาติมากน้อยเพียงใด แต่เชื่อว่า น่าจะดีกว่าในอดีตและจะพัฒนามากขึ้นต่อไปในอนาคต