ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ ๒๓)

รองศาสตราจารย์ สนธิ เตชานันท์ ได้รวบรวมเอกสารสำคัญที่เกี่ยวข้องกับแผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว  ซึ่งนอกจากจะมีพระราชนิพนธ์ พระราชหัตถเลขา พระราชบันทึก บทสัมภาษณ์พระราชทานแล้ว ยังมีเอกสารของบุคคลต่างๆอีกด้วย หนึ่งในเอกสารของบุคคลสำคัญที่มีส่วนในแผนพัฒนาการเมืองดังกล่าวคือ พระบันทึกของสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพที่ทรงมีต่อร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรี (ฟรานซิส บี. แซร์)

รองศาสตราจารย์ สนธิ เตชานันท์ ได้รวบรวมเอกสารสำคัญที่เกี่ยวข้องกับแผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว  ซึ่งนอกจากจะมีพระราชนิพนธ์ พระราชหัตถเลขา พระราชบันทึก บทสัมภาษณ์พระราชทานแล้ว ยังมีเอกสารของบุคคลต่างๆอีกด้วย หนึ่งในเอกสารของบุคคลสำคัญที่มีส่วนในแผนพัฒนาการเมืองดังกล่าวคือ พระบันทึกของสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพที่ทรงมีต่อร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรี (ฟรานซิส บี. แซร์)

ในตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้นำเสนอบางส่วนของพระบันทึกที่กรมพระยาดำรงฯทรงมีต่อประเด็นการมีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีดังกล่าวไว้เป็นภาษาอังกฤษ ลงวันที่ 1 สิงหาคม ค.ศ. 1926  โดยพระองค์ทรงกล่าวถึงสภาอภิรัฐมนตรีที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตั้งขึ้น และมีข้อครหาวิพากษ์วิจารณ์เกิดขึ้น ซึ่งกรมพระยาดำรงฯทรงเห็นว่า ข้อครหาดังกล่าวก็อาจจะเกิดขึ้นกับนายกรัฐมนตรีที่พระองค์ทรงแต่งตั้งขึ้นได้เช่นกัน  ในตอนนี้ ผู้เขียนจะนำเสนอพระวินิจฉัยของกรมพระยาดำรงฯต่อการมีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่แต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ต่อไป:

กรมพระยาดำรงฯทรงกล่าวต่อไปว่า เมื่อนายกรัฐมนตรีเผชิญกับข้อครหาต่างๆ มันก็เป็นที่เข้าใจได้ว่า นายกรัฐมนตรีก็จำเป็นต้องใช้กุศโลบายต่างๆ (strategems) ไม่ว่าดีหรือไม่ดีในการที่จะรักษาตำแหน่งของเขาไว้ หรือไม่เขาก็จะล้มคณะรัฐมนตรีที่เขาแต่งตั้งไปพร้อมกับเขาด้วย

ประเด็นต่อมาที่กรมพระยาดำรงฯกล่าวก็คือ ตัวบุคคลและความรับผิดชอบของนายกรัฐมนตรี พระองค์ทรงกล่าวว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวย่อมจะทรงคัดเลือกบุคคลในราชอาณาจักรที่มีคุณสมบัติเหมาะสมให้เป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของพระองค์ และสมมุติว่า การคัดสรรของพระองค์ได้รับการยอมรับเห็นชอบทั่วไป  ความรู้สึกทั่วไปอันแรกที่จะเกิดขึ้นจากการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี คือ ความคาดหวังว่า นายกรัฐมนตรีจะสามารถพัฒนาการบริหารราชการแผ่นดินไปในทางทางที่เป็นที่พอใจของสาธารณชนทั่วไป  ถ้านายกรัฐมนตรีไม่สามารถทำได้ตามคาดหวังของประชาชน ไม่ว่าความคาดหวังนั้นจะมีเหตุมีผลหรือไม่ก็ตาม นายกรัฐมนตรีจะต้องเผชิญกับคำวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากมายมหาศาลเสมอ ซึ่งจะทำให้ผู้ดำรงนายกรัฐมนตรียากที่จะรักษาความไว้วางใจจากประชาชนไว้ได้นาน 

นอกจากจะต้องรักษาความไว้วางใจจากประชาชนแล้ว ไม่ว่าตัวนายกรัฐมนตรีจะเป็นคนฉลาดและมีความสามารถแค่ไหนก็ตาม แต่เขายังจะต้องทำงานโดยได้รับความเห็นชอบจากพระมหากษัตริย์ และในเวลาเดียวกันก็ยังจะต้องได้รับการสนับสนุนและความช่วยเหลืออย่างภักดีจากบรรดารัฐมนตรีที่เขาแต่งตั้งด้วย จากเงื่อนไขดังกล่าวนี้ จะแน่ใจได้อย่างไรว่า นายกรัฐมนตรีจะได้รับการสนับสนุนจากรัฐมนตรีของเขา ?  

แม้ว่าในร่างรัฐธรรมนูญจะเสนอให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรี แต่ที่ผ่านมาจนถึงขณะนี้ อำนาจดังกล่าวเป็นพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์เท่านั้น และถือเป็นหลักสำคัญในการป้องกันปัญหาการมุ่งร้ายส่วนตัวต่อกันและกันในหมู่คณะรัฐมนตรี  ด้วยกรมพระยาดำรงฯทรงเห็นว่า การใช้พระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ในสภาอภิรัฐมนตรีนั้นมีความแตกต่างอย่างยิ่งกับการให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจดังกล่าวด้วยความเห็นชอบจากองค์พระมหากษัตริย์  และหากคิดว่า การใช้พระราชอำนาจของพระองค์อาจมีนอกมีใน (backstair) อันเป็นเรื่องที่เลวร้ายอย่างยิ่ง (obnoxious) แล้วจะเป็นอย่างไรหากจะให้มีกรณีแบบนั้นกับนายกรัฐมนตรี ?

กรมพระยาดำรงฯทรงกล่าวต่อไปอีกว่า หากสมมุติว่าสิ่งที่พระองค์ทรงกล่าวไปนั้นไม่เกิดขึ้น และถ้านายกรัฐมนตรีเห็นว่ารัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งหรือหลายคนไร้ความสามารถ นายกรัฐมนตรีจะเลือกใครมาแทนคนเหล่านั้น ?  แน่นอนว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องเลือกคนที่เขาไว้วางใจในความสามารถและภักดีต่อเขา ซึ่งในเงื่อนไขดังกล่าวนี้ เราจะได้เห็นเค้าลางการเกิดรัฐบาลที่เป็นกลุ่มเป็นพวก (party government) ขึ้นในประเทศ และเราก็ยังไม่มีรัฐสภาที่จะคอยตรวจสอบควบคุมรัฐบาลที่เป็นกลุ่มเป็นพวกนี้  และเค้าลางดังกล่าวนี้จะนำไปสู่การมีรัฐบาลที่เป็นฝักเป็นฝ่าย (a government by faction) ได้ไม่ยาก

ประเด็นต่อไปที่กรมพระยาดำรงฯทรงกล่าวถึงคือ ความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์กับนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญและละเอียดอ่อนอย่างยิ่ง  พระองค์ทรงเห็นว่า มันเป็นเรื่องที่อุดมคติมากที่จะคาดหวังว่า พระมหากษัตริย์และนายกรัฐมนตรีจะมีความเห็นตรงกันในทุกเรื่องเสมอ หรือนายกรัฐมนตรีทุกคนจะได้รับความไว้วางใจและเป็นที่พอใจของพระมหากษัตริย์ในระดับที่เท่ากัน หากพระมหากษัตริย์ทรงต้องการที่จะถอดถอนนายกรัฐมนตรี พระองค์จะต้องทรงหาเหตุผลที่น่าเชื่อถือในการถอดถอน แต่ในขณะที่ยังไม่มีรัฐสภา ใครหรือองค์กรใดจะเป็นผู้ให้ความเห็นสนับสนุนเหตุผลดังกล่าวเพื่อปกป้องการตัดสินพระทัยของพระมหากษัตริย์มิให้ถูกครหาได้ว่าเป็นการตัดสินที่ไม่เที่ยงธรรมและเป็นการตัดสินตามอำเภอใจ ?  นายกรัฐมนตรีที่ถูกถอดถอนย่อมจะไม่ป่าวประกาศยอมรับความผิดของตน และเขาอาจจะเป็นผู้ที่โดดเด่นและมีผู้ที่นิยมชมชอบและเห็นด้วยกับนโยบายของเขา  และสิ่งที่จะเกิดขึ้นในประเทศของเราก็คือ ความขัดแย้งระหว่างอำนาจ และไม่มีรัฐสภาที่จะทำหน้าที่ตรวจสอบควบคุม ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบอำนาจของฝ่ายไหนก็ตาม  แต่สิ่งที่จะเลวร้ายมากยิ่งขึ้นก็คือ เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงต้องการที่จะถอดถอนนายกรัฐมนตรี แต่นายกรัฐมนตรีได้รับการสนับสนุนทั่วไปจากประชาชน แม้ว่าจะเป็นแค่ประชาชนในกรุงเทพก็ตาม

ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งคือ ระบบราชการของไทยยังไม่เหมือนของประเทศในยุโรป ไม่ว่าจะเป็นประเทศที่มีระบอบการปกครองแบบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญอย่างอังกฤษ หรือราชาธิปไตยของรัสเซีย ที่เมื่อมีการเปลี่ยนคณะรัฐมนตรี ระบบราชการก็ยังสามารถดำเนินไปได้ แต่ของไทย รัฐมนตรีเป็นแกนสำคัญของกระทรวง แม้ในเงื่อนไขขณะนี้ที่ยังไม่มีการเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีบ่อยนัก ก็ยังยากที่จะหาบุคคลที่มีความรู้ความสามารถมาดูแลกระทรวงได้ และถ้าให้มีการเปลี่ยนตัวคณะรัฐมนตรีตามเงื่อนไขที่เสนอไว้ในร่างรัฐธรรมนูญในขณะที่ยังไม่มีการจัดระเบียบการทำงานของกระทรวงได้อย่างมีประสิทธิภาพเหมือนประเทศในยุโรป เกรงว่างานในกระทรวงก็จะอยู่ในสภาพที่สับสนไร้ระเบียบ  และน่าสงสัยว่านายกรัฐมนตรีจะสามารถแก้ปัญหาดังกล่าวนี้ได้หรือ ?  ขณะเดียวกัน ก็อาจจะมีคนกล่าวว่า ถ้าไม่ลองก็ไม่รู้ แต่กรมพระยาดำรงฯทรงเห็นว่า ในบางครั้งเมื่อยังไม่มีความจำเป็น ก็ยังไม่ควรต้องเสี่ยงลอง

แม้ว่ากรมพระยาดำรงฯจะทรงตั้งข้อวิพากษ์ต่อข้อเสนอให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่แต่งตั้งและถอดถอนโดยพระมหากษัตริย์ แต่พระองค์ทรงยืนยันว่า พระองค์มิได้จะหมายความว่า การปกครองแบบรัฐสภาและการมีนายกรัฐมนตรีจะเป็นสิ่งที่ไม่เหมาะสมกับประเทศไทยไปตลอดกาล พระองค์ทรงต้องการชี้ให้เห็นว่าภายใต้เงื่อนไขและสถานการณ์ ณ ขณะนั้น ประเทศไทยยังไม่พร้อม และหากให้มีนายกรัฐมนตรีตามที่เสนอมานั้น ผลที่เกิดขึ้นอาจจะสร้างความเสียหายร้ายแรงแก่ประเทศได้

ขณะเดียวกัน กรมพระยาดำรงฯทรงเห็นว่ามีปัญหาเร่งด่วนที่ควรต้องรีบแก้ไข ดังที่ผู้เขียนจะได้นำเสนอในตอนต่อไป