เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๑๙): การยุบสภาผู้แทนราษฎรวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙

การยุบสภาผู้แทนราษฎรวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙ นับเป็นการยุบสภาฯครั้งที่ ๑๒ ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย และเป็นการยุบสภาฯที่แตกต่างไปจากการยุบสภาฯ ๑๑ ครั้งก่อนหน้า ในความเห็นของผู้เขียน การยุบสภาฯครั้งที่ ๑๒  ถือเป็นการยุบสภาฯที่ผิดหลักการการยุบสภาฯตามแบบแผนการปกครองระบบรัฐสภาที่มีสหราชอาณาจักรเป็นต้นแบบ

ถ้าพิจารณาสาเหตุของการยุบสภาผู้แทนราษฎรในประเทศไทยตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๕-๒๕๔๙ รวมทั้งสิ้น ๑๑ ครั้ง  จะพบว่า มีเพียงเดียวเท่านั้นที่มีสาเหตุของการยุบสภาแตกต่างไปจากสาเหตุของการยุบสภาครั้งอื่นๆทั้งหมดในประเทศไทย              การยุบสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ว่านี้คือ การยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๙ ในสมัย พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตรเป็นนายกรัฐมนตรี เหตุผลในการยุบสภาผู้แทนราษฎรครั้งนี้ผิดแผกแตกต่างไปจากกรอบเหตุผลในการยุบสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดของอังกฤษ ดังที่ผู้เขียนได้เคยกล่าวไปในตอนก่อนๆแล้ว

ต่อกรณีการยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๙ พบว่า นักวิชาการคนแรกและคนเดียวที่ออกมาให้ความเห็นต่อสาธารณะว่า  การยุบสภาผู้แทนราษฎรครั้งนั้น นายกรัฐมนตรีไม่มีเหตุผลอันควรในการยุบสภา นักวิชาการผู้นี้คือ ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ

อาจารย์บวรศักดิ์ได้ให้สัมภาษณ์ในประเด็นนี้ไว้ในเดือนตุลาคม พ.ศ. ๒๕๔๙ โดยกล่าวว่า

“ตอนยุบสภานั้น นายกฯ ให้ผมเตรียมร่างพระราชกฤษฎีกาเข้าไปกับเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ให้ไปหาที่กระทรวงการต่างประเทศ ผมก็ยกมือไหว้ท่านหนึ่งครั้ง ตอนยื่นพระราชกฤษฎีกาส่งให้ท่าน ผมขอท่านว่าขอแสดงความเห็นหน่อยได้ไหม ท่านก็บอกว่าได้ ว่ามาเลย ผมก็บอกว่า ท่านนายกฯครับ มันไม่มีเหตุที่จะยุบสภา แต่ท่านก็ตัดบทโดยให้เหตุผลว่า ผมรับผิดชอบเอง”

ผู้เขียนได้สัมภาษณ์อาจารย์บวรศักดิ์เพื่อให้ท่านได้อธิบายขยายความถึงการยุบสภา พ.ศ. ๒๕๔๙ ถึงเป็นการยุบสภาที่ไม่มีเหตุผล  

ศาสตราจารย์ กิตตคุณ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้อธิบายการยุบสภาผู้แทนราษฎร ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙ ได้ดังนี้  

“เหตุผลหลัก คือ การยุบสภาในทางทฤษฎี คือความขัดแย้งระหว่างสภากับฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะในภาวะระบบรัฐสภาที่ยังไม่เป็นระบบรัฐสภาเสียงข้างมากเด็ดขาด แปลว่ารัฐบาลกำลังจะสูญเสียเสียงข้างมากในสภา เกิดความขัดแย้งกันในสภาของรัฐบาล เพราะตรรกะของระบบรัฐสภาก็คือการที่ฝ่ายหนึ่งต้องมีเสียงข้างมากคือรัฐบาล ถึงจะเป็นรัฐบาลได้ แล้วเสียงข้างมากก็ต้องสนับสนุนรัฐบาล  แต่ครั้นเมื่อเสียงข้างมากในสภาเกิดปั่นป่วนรวนเร รัฐบาลก็มีทางออกคือยุบสภา เหมือนกับที่ถ้าสภาเกิดไม่ไว้วางใจรัฐบาลแล้ว สภาก็ต้องเอารัฐบาลออกด้วยการไม่ไว้วางใจ แต่เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในครั้งนั้น (การยุบสภา ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙) มันไม่เกี่ยวกับสภาเลย รัฐบาลก็ยังมีเสียงข้างมากในสภาท่วมท้น เหตุการณ์ที่มาจากสภาก็ไม่มี มันเป็นเหตุการณ์ภายนอก (การชุมนมประท้วง/ผู้เขียน) พอเป็นเหตุการณ์ภายนอก การยุบสภาแบบนี้มันไม่เหมือนตรรกะของระบบรัฐสภา ยิ่งสมัยนั้นรัฐสภาปิดสมัยประชุมด้วย มันยิ่งไม่มีเหตุผลซ้ำสอง ข้อแรกคือมันไม่มีการที่จะสูญเสียเสียงข้างมาก หรือเสียงข้างมากเกิดการที่จะคิดล้มรัฐบาล มันไม่มีเหตุการณ์นั้น ข้อสองรัฐสภาอยู่นอกสมัยประชุม นี่คือเหตุผลที่ได้บอกไป”

ผู้เขียนได้ถามต่อไปว่า แต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๔๐ และรวมถึงฉบับอื่นๆ มี “บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้น มิได้กำหนดสาเหตุของการยุบสภาไว้ ดังนั้น สาเหตุของการยุบสภาจึงเปิดกว้างมาก การยุบสภาจึงชอบด้วยกฎหมาย แต่จะชอบธรรมหรือไม่นั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง” ดังนั้น เหตุผลที่อาจารย์บวรศักดิ์กล่าวไปนั้น จะเรียกได้ไหมว่าเป็น “ประเพณีการปกครอง”   ?

อาจารย์บวรศักดิ์ตอบว่า “มันเป็นจะเรียกว่าประเพณีการปกครอง ก็ต้องหมายถึงประเพณีที่อยู่ในตัวระบบรัฐสภาเท่านั้น  ไม่ใช่หมายถึงประเพณีของประเทศไทย มันเป็นตรรกะของระบบรัฐสภา ใช้คำนั้นดีกว่า เป็นตรรกะหลักการของระบบรัฐสภา  ไม่ใช่ของประเทศไทยเฉพาะ  ไม่จำเป็นว่าประเทศไทยจำเป็นจะต้องมีประเพณีอย่างนี้อยู่ก่อน เพราะจริง ๆ ประเทศไทยจะมีประเพณีนี้อยู่ก่อนหรือไม่  เพราะว่าจริงๆ   ถ้าดูการยุบสภาย้อนหลังไป มันก็มีฐานมาจากความขัดแย้งในสภาทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นการยุบสภาของพลเอกเปรม ขัดแย้งกันเรื่องอาจารย์จำได้ใช่ไหม  เรื่องกฎหมายลิขสิทธิ์ พรรคประชาธิปัตย์ทำท่าไม่ดีก็ยุบ คุณชวนทำท่าจะแพ้เรื่อง สปก. เกิดความรวนเรกัน  พลังธรรมจะถอย ก็ยุบ คุณบรรหารมีปัญหาเดียวกัน ก็ยุบ มันเป็นปัญหาที่เกิดจากสภาทั้งนั้น แต่ครั้งนี้เป็นครั้งแรก   ที่มันไม่มีเหตุเกิดจากสภาเลย  แล้วยุบสภา (เน้นโดยผู้เขียน) ซึ่งผมก็เห็นของผมอย่างนี้ แต่ว่าท่านก็บอกว่าไม่เป็นไร ท่านรับผิดชอบเอง” 

ขณะเดียวกัน ก็มีความเห็นที่แตกต่างไป  โดยผู้เขียนได้สัมภาษณ์ ศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร. สุจิต บุญบงการ นักวิชาการผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์ เกี่ยวกับประเด็นเรื่องการยุบสภาวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙ และประเพณีการปกครอง โดยผู้เขียนขอนำเสนอในรูปแบบของบทสนทนา

ผู้เขียน: ในเรื่องของประเพณีการปกครอง ในกรณีของการยุบสภาผู้แทนราษฎร ถึงแม้รัฐธรรมนูญทุกฉบับจะให้นายกรัฐมนตรีสามารถทูลเกล้าฯพระราชกฤษฎีกาการยุบสภา  แต่จริงๆแล้ว มีประเพณีการปกครองที่เกี่ยวกับเหตุผลของการยุบสภาผู้แทนราษฎร ใช่ไหม ว่ายุบได้หรือไม่ได้ ?

อาจารย์สุจิต:  คือการยุบสภา พูดตรงๆ เราเอาหลักมาจากตะวันตก เอาหลักมาก็คือว่า ยุบตอนไหนก็ได้

ผู้เขียน: ตรงนี้ผมก็เห็นต่างจากอาจารย์ มันมีหลัก ไม่ใช่ให้ยุบเมื่อไรก็ได้ อาจารย์ว่า อยู่ดีๆ ก็ยุบ ไม่ได้ มันก็ต้องมีเหตุผล เช่น ...ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณไม่ผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น

อาจารย์สุจิต:  คืออันนั้นเป็นสิ่งที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่หลาย ๆ เรื่องมันไม่ได้เขียนไว้ เมื่อไม่ได้เขียนไว้ ดังนั้นเขาถือว่าเป็น prerogative อังกฤษเขาถือว่าเป็น prerogative ของ Queen  นายกรัฐมนตรีของเมืองไทยก็เป็นคนทูลเกล้าฯยุบสภา แต่แน่นอน ในหลวงจะทรงโปรดให้ยุบไหม ในหลวงก็ต้องถามว่า คุณยุบทำไม เพราะงั้นถ้าจริง ๆ แล้วเนี่ย เขาก็ต้องอ้างว่า เช่น ไอ้นั่นไม่ผ่าน ไอ้นี่ไม่ได้ ปกครองไม่ได้ ต้องยุบ คือต้องมีเหตุให้ยุบ

ผู้เขียน: อย่างกรณีเดียวกัน ระหว่างทักษิณกับคาเมรอนในกรณี “ปานามา เปเปอร์ส”   ครอบครัวของคาเมรอนเอาหุ้นไปจดทะเบียนที่ British virgin Island  ที่ แล้วพอถึงเวลา คาเมรอนก็ไม่ได้ยุบสภาหนี แต่ว่าเปิดสภาให้ได้อภิปรายหาทางแก้ไข”

อาจารย์สุจิต:  นั่นก็เป็นวิธีการของการแก้ปัญหา

ผู้เขียน:  แต่คุณทักษิณเขายุบสภา ซึ่งมันทำไม่ได้ ทำได้ในทางกฎหมาย แต่ทางประเพณีของระบอบ………

อาจารย์สุจิต: มันไม่มีประเพณี อันนี้ต้องเข้าใจนะ ผมถือว่าประเพณี... ถ้าเป็นประเพณีที่ โดยอังกฤษ กำหนดโดยอังกฤษ  คือมันเป็น Queen’s prerogative เพราะว่า อันนี้นะ เป็นสิ่งที่มันเป็นมาตั้งแต่อ้อนแต่ออก เมื่อก่อน King เอาเอง แต่ตอนนี้ นายกฯเป็นคนเสนอ แล้วเมื่อเสนอไปยัง Queen  มันก็ยังมีเหตุว่า ทำไมต้องยุบ เอ่อ โอเค มันก็อาจจะบอกว่า ยุบโดยไม่มีเหตุก็ได้ เสนอให้ยุบโดยไม่มีเหตุก็ได้ แต่ทรงอาจจะไม่โปรด ก็เหมือนกับในหลวงไทยเหมือนกัน  ถ้าไปอยู่ ๆ ก็ไปขอเข้าเฝ้า บอกยุบสภา ในหลวงบอกมีเหตุให้ยุบหรือ พอบอกว่าไม่มีเหตุให้ยุบ อย่างนั้นไม่ต้องยุบหรอก ก็อังกฤษยังมี ตอนนั้นสมัยวิลสันหรือนายกรัฐมนตรีในอังกฤษที่มีความรู้สึกว่า ฉันเสียงกำลังดี ฉันยุบ คืออังกฤษมันให้ยุบ แต่เพราะเนื่องจากเพราะอะไรรู้หรือเปล่า ? รัฐบาลต้องอยู่ห้าปี มันไม่ได้อยู่ในรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายฉบับใดทั้งสิ้น เป็นประเพณีทั้งสิ้น อย่างนั้น มันจะอยู่ห้าก็ได้ อยู่สี่ก็ได้ อยู่สามก็ได้ ดังนั้น มันก็บอกถึงเวลาที่บอกยังไม่ถึงห้าปี เอ๊ะ เสียงฉันกำลัง แล้วก็ ฮีท ฮีทน่ะยุบ คอนเซอเวทีฟ ยุบ  เสียงที่มันกำลังดี ยุบเลย ปรากฏว่ายุบแล้วแพ้ แพ้เลย แต่เขาก็ไม่ว่า เพราะตัดสินใจผิด

ผู้เขียน: อีกประเด็นนะครับ ในรัฐธรรมนูญปี ๔๐, ๕๐  คำว่าประเพณีเขาใช้คำว่า convention

อาจารย์สุจิต: ภาษาในรัฐธรรมนูญอังกฤษ คำว่าประเพณี มันไม่ได้ใช้คำว่า Tradition คืออย่างนี้มันจะมีบอกว่า รัฐธรรมนูญอังกฤษจะ base on คำพิพากษาของศาล court decision สอง convention อันนี้คือประเพณี สาม...สี่ custom เป็นประเพณี มันจะเป็นอีกแบบหนึ่ง อะไรคือ custom อะไรคือ convention ซึ่งอันนี้ไม่มีเป็นการเขียนไว้ ผมก็จำไม่ได้   อย่างห้าปีเป็น convention หรือ custom อันนี้มันต้องไปดูตำรา มันก็สามอันเนี่ย สามอัน อีกอันก็คือ statute กฎหมายที่ออกโดยรัฐสภา ทีนี้ ที่ของเราเนี่ย คล้ายๆ ว่าเราน่าจะมี convention นะ อังกฤษมันมีความชัดกว่ากันเยอะ มีระยะเวลาที่ยาวนาน มันตกผลึกไง และหลายๆ อย่างมันไม่ตกผลึก กำลังจะตกผลึก terminate รัฐธรรมนูญใหม่มา แต่ที่ทุกคนไม่กล้ายกเลิก ทุกคนยังคงไว้ก็คือพระมหากษัตริย์ ทำนองนี้

ผู้เขียน: แต่ร้อยปีแรกของอังกฤษ หลัง Glorious Revolution มันก็ยังไม่ลงตัวนะครับ

อาจารย์สุจิต:   ยังไม่ลง  ฝรั่งเศสก็ไม่ลง

ผู้เขียน: ถ้าเช่นนั้น แปดสิบกว่าปี (ขณะที่สัมภาษณ์ เป็นปีที่ 84  หลังเปลี่ยนแปลงการปกรอง) ของเราคงต้องรอพัฒนาการ ประเพณีการปกครองจึงจะตกผลึก