เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๑๓): การเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขการยุบสภาเมื่อใกล้ครบวาระของอังกฤษ

ในปี ค.ศ. 2011 อังกฤษได้มีการออกพระราชบัญญัติที่เรียกว่า the Fixed-Term Parliament ที่กำหนดให้การยุบสภาก่อนครบวาระจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อได้รับเสียงเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นจำนวนสองในสาม ซึ่งถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงแบบแผนประเพณีในการยุบสภาครั้งใหญ่ของอังกฤษและของโลกเลยก็ว่าได้

ตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงข้อดีและข้อเสียของการกำหนดวาระที่ตายตัวของสภาผู้แทนราษฎร  และหนึ่งในข้อเสียที่กล่าวค้างไว้ก็คือ แม้นตรากฎหมายกำหนดวาระที่ตายตัวหรือเงื่อนไขการยุบสภาที่ต้องใช้เสียงข้างมากในสภา แต่ในทางปฏิบัติไม่มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ได้จริงๆ

ประสบการณ์ของสภาฯที่มีวาระที่แน่นอนในประเทศต่างๆชี้ให้เห็นว่า ข้อกำหนดให้สภาฯมีวาระที่แน่นอนนั้นอาจจะไม่ได้ผล  เพราะในที่สุดแล้ว หากรัฐบาลใดมีความจำเป็นที่ต้องการยุบสภาฯก่อนกำหนด ก็มักจะหาทางใดทางหนึ่งยุบสภาฯจนได้ อย่างเช่นในกรณีของ ผู้นำเยอรมนี Helmut Kohl ในปี ค.ศ. ๑๙๘๒ และ Gerhard Schroder ในปี ค.ศ. ๒๐๐๕ ที่ตัวผู้นำเองกลับพยายามทุกวิถีทางที่จะทำให้รัฐบาลพ่ายแพ้ในการอภิปรายไว้วางใจเพื่อให้มีการยุบสภาฯ  

ต่อกรณีการยุบสภาฯ ในปี ค.ศ. ๑๙๘๒ และ ค.ศ. ๒๐๐๕  เราจำต้องรับทราบถึงเงื่อนไขบางประการของรัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐเยอรมนีที่เกี่ยวข้องกับกรณีทั้งสองนี้  นั่นคือ มาตรา ๖๗ และมาตรา ๖๘  โดยในมาตรา ๖๗ ของรัฐธรรมนูญเยอรมันได้บัญญัติไว้ว่า

“๑) สภาบุนเดสตักอาจแสดงความไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีสหพันธ์ได้ก็แต่โดยการเลือกผู้สืบต่อตำแหน่งนายกรัฐมนตรีสหพันธ์ ด้วยคะแนนเสียงข้างมากของสมาชิกทั้งหมดของสภา และโดยการร้องขอให้ประธานาธิบดีสหพันธ์ให้ถอดถอนนายกรัฐมนตรีเท่านั้น ประธานาธิบดีสหพันธ์ต้องปฏิบัติตามคำร้องขอ และแต่งตั้งผู้ที่ได้รับเลือก               

๒) ระยะเวลาระหว่างการเสนอญัตติให้มีการเลือกตั้งผู้สืบต่อตำแหน่งกับการเลือกนั้นจะต้องมีระยะอย่างน้อย ๔๘ ชั่วโมง”

และมาตรา ๖๘ บัญญัติไว้ว่า

“๑) หากญัตติที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรีให้สภาบุนเดสตักลงมติไว้วางใจรัฐบาลไม่ได้รับการสนับสนุนด้วยคะแนนเสียงข้างมากของสมาชิกทั้งหมดของสภาบุนเดสตัก ประธานาธิบดีสหพันธ์อาจยุบสภาบุนเดสตักภายในเวลา ๒๑ วัน ตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี สิทธิในการยุบสภาสิ้นสุดลงในเมื่อสภาบุนเดสตักเลือกนายกรัฐมนตรีใหม่ด้วยคะแนนเสียงข้างมากของสมาชิกทั้งหมด

๒) เวลาระหว่างการเสนอญัตติกับการลงคะแนนเสียงต้องมีระยะอย่างน้อย ๔๘ ชั่วโมง  ผลที่ตามมาจากมาตราทั้งสองข้างต้น คือ การพ่ายแพ้ในญัตติไว้วางใจไม่ได้บังคับให้คณะรัฐมนตรีต้องลาออกหรือมีการเลือกตั้งใหม่โดยอัตโนมัติ  คณะรัฐมนตรีอาจจะอยู่ในตำแหน่งต่อไปในฐานะเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย ถ้าไม่มีเสียงข้างมากที่แสดงออกชัดเจนสำหรับผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งต่อไป  ประธานาธิบดีก็อาจจะยุบสภาฯ ได้ด้วย  หลังจากนายกรัฐมนตรีพ่ายแพ้ในการลงมติไว้วางใจ แต่สภาฯ ก็อาจจะไม่ถูกยุบได้ด้วยเช่นกัน  บทบัญญัตินี้มุ่งจำกัดอำนาจของประธานาธิบดี   ผลพวงประการหนึ่งของบทบัญญัตินี้คือ นายกรัฐมนตรีไม่ได้เป็นผู้ร้องขอประธานาธิบดีให้ยุบสภาฯจากความเห็นของลำพังตัวนายกรัฐมนตรีคนเดียว  แต่การยุบสภาฯจะต้องเป็นผลจากการที่เสียงส่วนใหญ่ในสภาฯไม่สนับสนุนมติไว้วางใจซึ่งแตกต่างไปจากระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาโดยส่วนใหญ่

ในกรณีการยุบสภาฯในปี ค.ศ. ๑๙๘๒  ตัวนาย Helmut Kohl ผู้นำพรรค CDU (the Christian Democratic Union) ต้องการยุติรัฐบาลที่เป็นการผสมระหว่างพรรค SPD (Social Democrat Party of Germany)  กับพรรค FDP  (Free Democratic Party) รัฐบาลผสมที่ว่านี้มีนาย Helmut Schmidt ผู้นำพรรค SDP เป็นนายกรัฐมนตรี  โดยนาย Schmidt ได้รับเลือกเป็นนายกรัฐมนตรีมาแล้วหลายสมัย และล่าสุดก่อนเหตุการณ์การยุบสภาฯในเดือนตุลาคม ค.ศ. ๑๙๘๒ เขาก็ได้รับเลือกกลับมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้งในปี ค.ศ. ๑๙๘๐ และจัดตั้งรัฐบาลผสมร่วมกับพรรค FDP

ต่อมาในช่วงต้นปี ค.ศ. ๑๙๘๒ สมาชิกสภาฯส่วนใหญ่ของพรรค SDP เริ่มไม่เห็นด้วยกับนโยบายความมั่นคงของ Schmidt มากขึ้นเรื่อย ๆ  ในขณะที่นักการเมืองส่วนใหญ่ของพรรค FDP ยังคงสนับสนุนนโยบายดังกล่าวของเขาอย่างแข็งขัน  ในเดือนกุมภาพันธ์ ๑๙๘๒  Schmidt ผ่านการลงมติไว้วางใจ (a motion of confidence) ในสภาฯ

แต่ต่อมาในวันที่ ๑๗ กันยายนปีเดียวกันนั้น รัฐบาลผสมของ  Schmidt เกิดแตกแยก รัฐมนตรีจากพรรค FDP ลาออกจากคณะรัฐมนตรีของนาย Schmidt   แต่นาย Schmidt ยังคงดำรงตำแหน่งผู้นำรัฐบาลต่อไป แต่เป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อยที่มีแต่รัฐมนตรีที่สังกัดพรรค SDP เท่านั้น  ในขณะที่พรรค FDP ได้ไปแอบเจรจาจะจัดตั้งรัฐบาลผสมกับพรรค CDU ของนาย Helmut Kohl และพรรค CSU (Social Union in Bavaria) 

และในช่วงเวลาดังกล่าวนี้ Schmidt ก็ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศด้วย ในวันที่ ๑ ตุลาคม ๑๙๘๒ สภาฯได้ลงมติไม่ไว้วางใจนาย Schmidt และเลือกนาย Helmut Kohl ผู้นำพรรค CDU เป็นนายกรัฐมนตรีคนใหม่ และการลงมติไม่ไว้วางใจครั้งนี้ถือเป็นครั้งเดียวในประวัติศาสตร์ของสหพันธรัฐเยอรมนี  ที่ผู้ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่งจากการลงมติไม่ไว้วางใจ      

การลงมติไม่ไว้วางใจนาย Schmidt เกิดขึ้นจากการที่พรรค FDP ต้องการที่จะหันไปจัดตั้งรัฐบาลผสมกับพรรค CDU  โดยพรรค FDP ได้ไปเจรจาต่อรองไว้แล้วในช่วงที่กำลังจะมีการลงมติไม่ไว้วางใจ ขณะเดียวกัน เสียงภายในพรรค SDP ก็แตกกันเองด้วยจากความเห็นต่างในนโยบายต่างประเทศของเยอรมนี้ต่อนาโต (NATO)  

กระนั้น เสียงข้างมากในการลงมติดังกล่าวก็ชนะไปเพียงเจ็ดเสียงเท่านั้น  และเสียงดังกล่าวก็ไปสนับสนุนนาย  Helmut Kohl   และหลังการลงมติไม่ไว้วางใจนาย Schmidt  นาย Helmut Kohl ผู้นำพรรค CDU ได้เสนอญัตติให้สภาฯลงมติไว้วางใจตัวเขาเองตามมาตรา ๖๘ วรรค ๑ ข้างต้น  และเขาก็สามารถทำให้พรรค CDU และ FDP พร้อมใจกันตั้งใจลงมติไม่ไว้วางใจตัวเขา   ทั้งๆที่ทั้งสองพรรคนี้ก็เพิ่งลงคะแนนเสียงสนับสนุนให้เขาเป็นนายกรัฐมนตรีไป                       

การที่ Kohl ทำเช่นนี้ก็เพราะเขาต้องการให้มีการยุบสภาฯเกิดขึ้นและเกิดการเลือกตั้ง  เพื่อหวังว่า คะแนนเสียงจากการเลือกตั้งจะสนับสนุนพรรคการเมืองที่เป็นร่วมเป็นรัฐบาลผสม (นั่นคือ พรรค CDU และ FDP) ของเขามากขึ้นกว่าจำนวนที่เป็นอยู่ในสภาฯขณะนั้น

วิธีการดังกล่าวนี้ถือเป็นกุศโลบายที่จะหาทางยุบสภาฯได้ตามที่รัฐธรรมนูญเยอรมนีได้กำหนดไว้ 

ขณะเดียวกัน มีผู้ไม่เห็นด้วยกับการยุบสภาฯครั้งนั้นได้นำเรื่องขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญ (Federal Constitutional Court)

แม้ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะไม่สามารถตัดสินว่าการยุบสภาฯครั้งนั้นขัดกับรัฐธรรมนูญ แต่ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้มีการวางกฎเกณฑ์ให้เข้มงวดขึ้นสำหรับการเสนอญัตติในลักษณะดังกล่าวนี้อีกในอนาคต               

และหลังจากที่มีการยุบสภาฯและมีการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนมีนาคม ๑๙๘๓ การยุบสภาฯ อย่างเจ้าเล่ห์ของนาย Kohl ก็บรรลุเป้าหมายตามที่เขาต้องการ ด้วยทั้งสองพรรคได้รับคะแนนเสียงเลือกตั้งจากประชาชนเป็นจำนวนมาก ส่งผลให้รัฐบาลผสมสองพรรคนั้นเป็นรัฐบาลที่มั่นคงแข็งแรง และสามารถเป็นรัฐบาลที่ได้รับความนิยมต่อไปได้จนถึงปี ค.ศ. ๑๙๙๘ นับเป็นเวลาถึง ๑๕ ปีเต็ม

ส่วนในกรณีการยุบสภาฯ ค.ศ. ๒๐๐๕ เหตุการณ์เริ่มจากการที่พรรค SPD  คะแนนเสียงตกในการเลือกตั้งซ่อมในเขต North Rhine-Westphalia ซึ่งเป็นเขตที่พรรค SDP เคยได้ชัยชนะมาโดยตลอดตั้งแต่ ค.ศ. ๑๙๖๖   ทำให้นายกรัฐมนตรี Gerhad Schroder ผู้นำพรรค SPD ประกาศว่า เขาจะให้มีการเลือกตั้งทั่วไปโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้  โดยเขาจะใช้มาตรา ๖๘ เสนอญัตติให้มีการลงมติไว้วางใจตัวนายกรัฐมนตรี ซึ่งส่งผลให้เขาพ่ายแพ้ในญัตติดังกล่าว โดยคะแนนเสียงที่ไว้วางใจเขาคือ ๑๕๑ และไม่ไว้วางใจ ๒๙๖  โดยเขาได้ขอให้สมาชิกพรรค SPD ของเขาลงคะแนนไม่ไว้วางใจรัฐบาลของเขา ด้วยเขาต้องการจะให้มีการยุบสภาฯเพื่อให้เกิดการเลือกตั้งทั่วไปขึ้น

และไม่ต่างจากกรณีการยุบสภาฯ ค.ศ. ๑๙๘๒ ของนาย Kohl มีผู้นำเรื่องการยุบสภาฯดังกล่าวในสมัยของนายก Schroder ขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญ  แต่ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินยอมรับการเสนอญัตติไว้วางใจดังกล่าวของนาย Schroder ส่งผลให้ประธานาธิบดีต้องยุบสภาฯตามมาตรา ๖๘ ดังกล่าว และมีการจัดการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นในเวลาต่อมา แต่ไม่มีฝ่ายไหนได้คะแนนเสียงข้างมากในสภาฯ ไม่ว่าจะเป็นพรรคที่ร่วมเป็นพันธมิตรอย่าง SPD และพรรค Green หรือพันธมิตรขั้ว CDU/CSU และ FDP ที่นำโดย Angela Merkel  

จนในที่สุดในวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๐๐๕ พรรคการเมืองใหญ่ต่างเห็นพ้องที่จะจัดตั้งรัฐบาลผสมร่วมกัน (grand coalition government) ขึ้น โดยนาย Schroder ยอมรับให้นาง Merkel เป็นนายกรัฐมนตรี โดยพรรค SPD ยังคงได้โควตาตำแหน่งรัฐมนตรีส่วนใหญ่ของรัฐบาลและยังคงสามารถควบคุมกำหนดนโยบายของรัฐบาลได้

จากกรณีการยุบสภาฯ ในเยอรมนีทั้งสองครั้งนี้แสดงให้เห็นว่า แม้ตัวรัฐธรรมนูญจะตั้งใจกำหนดให้สภาฯ มีวาระที่แน่นอนโดยสภาฯ เท่านั้นที่จะเป็นผู้ตัดสินใจยุบสภาฯได้ แต่ในที่สุด ผู้นำที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอย่างนาย Kohl และนาย Schroder ก็สามารถมียุทธวิธีที่ทำให้เสียงข้างมากในสภาฯลงมติไม่สนับสนุนเขาในญัตติไว้วางใจได้  ทั้งๆ ที่ จริงๆ แล้ว เสียงข้างมากในสภาฯยังสนับสนุนพวกเขาอยู่ ถือเป็นการลงมติที่ไม่สอดคล้องกับเจตนาที่แท้จริง และก็เป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปด้วย     

ใครว่านักการเมืองไทยเจ้าเล่ห์สลับซับซ้อน !  นักการเมืองที่ไหนๆก็ดูจะเป็นเช่นนั้นกันหมด จะมากหรือน้อยเท่านั้น