เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๖)

ก่อนรัฐประหาร ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ ได้เกิดข้อถกเถียงว่า นายกรัฐมนตรีรักษาการลาออกจากตำแหน่งรักษาการได้หรือไม่ ?  ซึ่งขณะนั้น พ.ต.ท. ดร. ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรีรักษาการ เพราะเขาได้ยุบสภาไปเมื่อวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๙  และมีการเลือกตั้งทั่วไปเกิดขึ้นในวันที่ ๒ เมษายน พ.ศ. ๒๕๔๙ แต่การเลือกตั้งมีปัญหา ทำให้ไม่สามารถเปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการสรรหานายกรัฐมนตรีคนใหม่ได้ และมีผู้เรียกร้องให้ พ.ต.ท. ดร. ทักษิณ ชินวัตร ลาออกจากการเป็นรักษาการนายกรัฐมนตรี เพื่อเปิดทางให้มีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนใหม่

ศ. ดร. วิษณุ เครืองามได้ตั้งข้อสังเกตที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง  เพราะในขณะที่มีการเรียกร้องให้ใช้มาตรา ๗ ในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ นายกรัฐมนตรี พ.ต.ท. ทักษิณ ได้ยุบสภาผู้แทนราษฎร และดำรงตำแหน่งรักษาการนายกรัฐมนตรี  คำถามคือ นายกรัฐมนตรีรักษาการสามารถจะลาออกได้หรือไม่ ?                                             

อาจารย์วิษณุได้กล่าวว่า “...เกิดคำถามตามมาว่าทำได้หรือไม่ได้ เมื่อไปถามคณะกรรมการกฤษฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ สุดท้ายก็เสี่ยงไปหมด เพราะไม่มีใครกล้าตอบได้”

ส่วนศ. ดร. วรเจตน์ ภาคีรัตน์เห็นว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ นั้น “การใช้มาตรา ๗เพื่อขอนายกฯ พระราชทานไม่ควรทำ...ขณะนี้เราต้องมองไปข้างหน้า เพื่อให้มีการเปิดสภาให้ได้ แม้ว่าหลายฝ่ายจะมองว่าสภาจะเป็นของ (พรรค) ไทยรักไทยทั้งหมด มีเพียงฝ่ายค้านเพียงคนเดียว จะทำให้อำนาจไปรวมศูนย์อยู่ที่พรรคไทยรักไทย อีกทั้ง พ.ต.ท.ทักษิณ ก็ยังมีบทบาทอยู่ในฐานะหัวหน้าพรรค แต่ตรงนี้เราคงจะปฏิเสธระบบการเมืองไม่ได้ ดังนั้น ความจำเป็นในการเปิดสภาจึงจำเป็นต้องมี”

ส่วน “กลุ่มธรรมศาสตร์เสรีเพื่อประชาธิปไตย” เห็นว่า ไม่สามารถใช้มาตรา ๗ ในวิกฤตการเมือง พ.ศ. ๒๕๔๙ ได้ เพราะรัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ชัดเจนอยู่แล้วว่า  นายกรัฐมนตรีมีที่มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามมาตรา ๑๗๑-๑๗๒  และหากจะอ้างประเพณีการปกครอง “การพระราชทานนายกรัฐมนตรีนั้น เคยทำมาเพียงครั้งเดียวคือกรณีหลังเหตุการณ์ ๑๔ ตุลา ๒๕๑๖ และในเวลานี้ก็ยังคงมีผู้โต้แย้งไม่ยอมรับการกระทำแบบนี้    การขอพระราชทานนายกรัฐมนตรีจึงยังไม่อาจนับเป็นจารีตประเพณีการปกครองฯได้”

อาจารย์โภคิน พลกุล   อาจารย์วรเจตน์ และกลุ่มธรรมศาสตร์เพื่อประชาธิปไตยมิได้เห็นว่า  มีวิกฤตที่จำเป็นต้องใช้มาตรา ๗ หากเดินหน้าให้มีการเลือกตั้งและมีการเปิดสภาผู้แทนราษฎร และในที่สุดก็ที่ประชุมสภาฯก็จะลงมติเลือกผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี 

โดยอาจารย์โภคินเห็นว่า “….วิธีนี้จะแก้ง่ายกว่าที่จะไปรบกวนเบื้องพระยุคลบาท” เฉกเช่นเดียวกับศ. ดร. นิธิ เอียวศรีวงศ์ที่ให้ความเห็นที่สำคัญยิ่งว่า  “การขอรัฐธรรมนูญและรัฐบาลพระราชทานไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการแก้ไขตัวเองของระบบประชาธิปไตยอีกต่อไป”    แต่วิธีการดังกล่าว “เป็นการมองการณ์ระยะสั้นของคนสายตาสั้นเท่านั้น เพราะถ้าเกิดขึ้นเช่นนั้นจริง ก็นับว่าเป็นอันตรายต่อสังคมไทยในระยะยาวอย่างยิ่ง”   เพราะ “การขอ ‘รัฐบาลพระราชทาน’  เป็นการดึงเอาสถาบันพระมหากษัตริย์เข้ามา ‘รับผิด’ กับรัฐบาล (ที่พระราชทานมานั้น) ด้วยโดยตรง  รัฐบาลพลเรือนหลังเหตุการณ์นองเลือด หลังวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๑๙ ซึ่งสังคมเชื่อว่าเป็นรัฐบาล ‘พระราชทาน’ กลับบ่อนเซาะความไว้วางใจทางการเมืองของสังคมที่มีต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ไปอย่างมาก จนทำให้เกิดเหตุการณ์ในรัฐประหารซึ่งเรียกกันว่า ‘เมษาฮาวาย’ ขึ้น”  “.....สถาบันกษัตริย์ถูกลากมาเกี่ยวข้องด้วยตลอดเวลา ตั้งแต่สมัย ๑๔ ตุลาฯ พอสู้กับคอมมิวนิสต์ ก็ถูกหาว่าไม่จงรักภักดีสมัยก่อนเมื่อมีการกล่าวหาว่าอีกฝ่ายไม่จงรักภักดี  ฝ่ายที่ไปกล่าวหาเขาจะเป็นฝ่ายครองอำนาจ อีกฝ่ายไม่สามารถตอบโต้ได้ แต่ตอนนี้ สองฝ่ายตอบโต้กันได้ แต่ละฝ่ายต่างกล่าวหาว่า อีกฝ่ายหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ แล้วก็บอกว่า ฝ่ายเราจงรักภักดี  จนมันกลายเป็นเรื่องตลกไปแล้ว...เราจะปล่อยให้สถาบันพระมหากษัตริย์กลายเป็นเครื่องมือทางการเมืองไม่ได้อีกแล้ว ...จะต้องหาวิธีที่ห้ามนำสถาบันพระมหากษัตริย์เข้ามาเป็นเครื่องมือต่อรองทางการเมือง”

จากข้อถกเถียงข้างต้น จะเห็นได้ว่า มาตรา ๗ ได้กลายมาเป็นตัวเพิ่มปัญหาเพิ่มวิกฤต

การตีความจากทั้งสองฝ่าย (ดูตอนที่แล้ว) เป็นการตีความตามจุดยืนทางการเมือง ยากที่จะมีฝ่ายไหนตีความมาตรา ๗ จากจุดยืนที่เป็นกลาง

ต่อความเห็นต่างนี้  ผู้เขียนขอกล่าวถึงความเห็นของ Vernon Bogdanor นักวิชาการที่เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักร ที่ชี้ให้เห็นมุมมองที่แตกต่างกันสองมุมมองอันเกี่ยวกับอิทธิพลและพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ นั่นคือ มุมมองฝ่ายที่สนับสนุนพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ (monarchist) กับมุมมองของฝ่ายที่ต้องการจำกัดพระราชอำนาจ 

“ผู้ที่สนับสนุนพระราชอำนาจสถาบันกษัตริย์ (monarchist) อาจจะมองเห็นว่าเป็นข้อได้เปรียบด้านบวกที่ว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญอังกฤษที่ไม่ได้เป็นลายลักษณ์อักษร ทางเลือกไม่ได้ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้า เพราะการกำหนดเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นก่อนอย่างเคร่งครัดเกินไปอาจจะถูกใช้ไปในการพยายามผูกมัดองค์พระมหากษัตริย์ เป็นการจำกัดเสรีภาพการกระทำจนเกินไป  ส่วนพวกที่มุ่งที่จะจำกัดพระราชอำนาจอาจจะแนะนำว่า องค์พระมหากษัตริย์ผู้ซึ่งกระทำการบางอย่างในอดีตจะต้องผูกมัดให้ทำเช่นนั้นเสมอไปในอนาคต”

แต่จริงๆ แล้ว ในทรรศนะของ Bogdanor เห็นว่า องค์พระมหากษัตริย์หรือองค์อธิปัตย์ไม่สามารถถูกผูกมัดโดยการกระทำที่สถาบันพระมหากษัตริย์ได้ทรงเคยกระทำในอดีต  แต่พระองค์จะถูกเรียกร้องให้ทำในสิ่งที่ดีที่สุดในสถานการณ์เฉพาะหนึ่งที่ไม่มีรูปแบบที่ชัดเจนและไม่สามารถคาดการณ์ได้

ดังที่ Lord Esher ในปี ค.ศ. ๑๙๑๐ ซึ่งยึดถือตามทรรศนะที่ว่า จะต้องไม่มีการถกเถียงถึงหลักการเกี่ยวกับการใช้พระราชอำนาจ (prerogative) เพราะ ‘หลักการนี้โดยทั้งมวลขึ้นอยู่กับสถานการณ์ที่พระราชอำนาจจะถูกใช้’”  

อีกทั้งทรรศนะของกลุ่มกลุ่มธรรมศาสตร์เพื่อประชาธิปไตยที่เห็นว่า การจะเป็นจารีตประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขนั้น ต้องมีลักษณะดังนี้ คือเป็นสิ่งที่ปฏิบัติกันซ้ำๆ จนแน่นอนว่าเมื่อเกิดกรณีนี้ขึ้น ก็จะทำเช่นนี้ (precedent)  

แต่สำหรับเซอร์ Ivor Jennings นักกฎหมายอังกฤษเห็นว่า แม้ว่าเงื่อนไขของการมีการปฏิบัติซ้ำ (a series of precedents) จะเป็นตัวบ่งชี้ที่ดีของประเพณี แต่กระนั้น เขาก็เห็นด้วยว่า ประเพณีการปกครองสามารถเกิดขึ้นได้จากการกระทำครั้งแรกที่มีเหตุผลที่ดีและเป็นที่ยอมรับกันทั่วไป การกระทำครั้งแรกครั้งเดียวนั้นก็สามารถเป็นประเพณีการปกครองได้

อีกทั้งผู้เขียนมีความเห็นเสริมว่า หากประเทศนั้นโชคดีไม่เกิดวิกฤตร้ายแรงเช่นว่านั้นบ่อยๆ โอกาสที่จะมีการกระทำเชิงประเพณีการปกครองนั้นซ้ำๆก็ย่อมไม่เกิดขึ้น 

และที่สุดแล้ว Bogdanor สรุปว่า ไม่ว่าประเทศจะมีรัฐธรรมนูญแบบไหน โดยทั่วไป พระราชอำนาจที่แท้จริงขององค์พระมหากษัตริย์จะถูกกำหนดโดยประเพณีการปกครองมากกว่ามาตราบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ” และผู้เขียนก็เห็นด้วยกับทรรศนะดังกล่าวนี้

แต่แน่นอนว่า ความเห็นดังกล่าวนี้ย่อมจะมีผู้ถกเถียงไม่เห็นด้วย ซึ่งหากจะให้ “มาตรา ๗” สามารถแก้ปัญหา “ทางตัน” ที่เป็นวิกฤตทางการเมือง และไม่เป็นปัญหาที่เพิ่มวิกฤตเสียเอง  วงการวิชาการและสาธารณะย่อมจะต้องมีการแลกเปลี่ยนถกเถียงปรึกษาหารือเพื่อหาความเห็นพ้องต้องกันต่อนัยความหมายของประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

อีกทั้งข้อสังเกตของปกรณ์ นิลประพันธ์ก็ควรแก่การนำมาพิจารณา ปกรณ์ได้กล่าวว่า เขาไม่แน่ใจว่าการนำบทบัญญัติที่ว่า “เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรนั้น สอดคล้องและเหมาะสมกับ ‘ธรรมชาติ’ ของรัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่มีบทบัญญัติต่าง ๆ ร้อยเรียงกันอย่างครบถ้วนและเป็นระบบอยู่แล้วหรือไม่”

ซึ่งผู้เขียนตีความว่า ปกรณ์อาจกำลังต้องการที่จะสื่อว่า เรามีความจำเป็นแค่ไหนที่จะต้องบัญญัติมาตรา ๗ ไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญฉบับถาวร !