เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๕)

ก่อนเกิดรัฐประหาร ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ ได้เกิดปรากฏการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองที่ดูจะเป็นวิกฤตการเมืองที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน นั่นคือ  ความตื่นตัวทางการเมืองในระดับสูงมากของประชาชนจำนวนมากที่แตกแยกออกเป็นสองฝ่าย  ซึ่งนอกเหนือไปจากความขัดแย้งในประเด็นทางการเมืองในเชิงนโยบายและพฤติกรรมของรัฐบาลและนักการเมืองแล้ว ยังเสริมไปด้วยความแตกต่างขัดแย้งในประเด็นเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ด้วย นั่นคือ แบ่งเป็นฝ่ายที่อ้างความจงรักภักดี ส่วนอีกฝ่ายที่ถูกตีตราว่าต้องการลดทอนพระราชอำนาจ

โดยก่อนหน้านี้  ความขัดแย้งทางการเมืองที่นำไปสู่รัฐประหาร จะดำเนินไปเฉพาะในกลุ่มชนชั้นนำทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง ผู้นำทหาร-ตำรวจ ข้าราชการ โดยมวลชนมักจะไม่ได้มีส่วนร่วมแต่อย่างใด ทั้งในเชิงการสนับสนุนหรือต่อต้านรัฐบาล  หรือในกรณีที่มวลชนมีส่วนร่วมในความขัดแย้งทางการเมืองที่นำไปสู่การทำรัฐประหารก็จะเป็นไปในลักษณะที่มีแต่เฉพาะมวลชนที่ออกมาต่อต้านรัฐบาล      

ส่วนในกรณีที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์นั้น กล่าวได้ว่า นับตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลง  การปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ เป็นต้นมา ในสังคมไทยยังมีความเห็นที่แตกต่างเกี่ยวกับสถานะและบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข  และความเห็นต่างนี้ก็เป็นส่วนหนึ่งในหลายปมประเด็นความขัดแย้งทางการเมืองมาโดยตลอด ไม่ว่าจะเป็น กบฏบวรเดช  รัฐประหาร พ.ศ. ๒๔๙๐ รัฐประหาร พ.ศ. ๒๕๐๐  หรือเหตุการณ์ ๖ ตุลาฯ พ.ศ. ๒๕๑๙  ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า ความเห็นต่างที่ว่านี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากหนึ่งในสาเหตุของวิกฤตการเมืองไทยที่ผู้เขียนได้กล่าวไว้ข้างต้น นั่นคือ   

ปัญหาของระบอบการเมืองการปกครองไทยที่ถูกมองว่า ยังไม่ก้าวข้าม  “ช่วงปฏิวัติ/เปลี่ยนแปลงการปกครอง”  ถือว่าเป็น “การปฏิวัติที่ยังไม่จบสิ้น” (Unfinished Revolution)  หรือเป็น “การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สถาบันทางการเมืองต่างๆ ยังไม่ลงตัว”  (Unsettled Changes)

สถาบันพระมหากษัตริย์ก็ยังเป็นประเด็นของการถูกนำไปอ้างเพื่อความชอบธรรมในการต่อสู้เอาชนะ  ฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง  แต่ขณะเดียวกัน ที่ผ่านมา สถาบันพระมหากษัตริย์ก็เป็นสถาบันที่มีความชอบธรรมสูงสุดหนึ่งเดียวในสังคมไทยที่สามารถยุติความขัดแย้งและความรุนแรงทางการเมืองได้อย่างน่าอัศจรรย์ด้วย เช่นในกรณี ๑๔ ตุลาคม ๒๕๑๖ และกรณีพฤษภาทมิฬ ๒๕๓๕ ขณะเดียวกันก็ไม่ใช่เรื่องแปลกที่สถาบันที่มีความสำคัญสูงสุดเช่นนี้จะเป็นสถาบันฯ ที่สามารถถูกนำไปสร้างความขัดแย้งและความรุนแรงทางการเมืองอย่างน่าสะพรึงกลัวด้วยเช่นกัน ดังในกรณี ๖ ตุลาคม ๒๕๑๙

นอกจากจะเป็นสถาบันที่มีความชอบธรรมสูงสุดหนึ่งเดียวในสังคมไทยที่สามารถทั้งยุติและถูกนำไปเป็นชนวนแห่งความขัดแย้งและความรุนแรงทางการเมืองแล้ว  ขณะเดียวกัน กล่าวได้ว่า ในช่วงระหว่าง พ.ศ. ๒๔๗๕-๒๕๐๐ การทำรัฐประหารจะประสบผลสำเร็จหรือล้มเหลวนั้น หาได้มีความเกี่ยวโยงกับสถาบันพระมหากษัตริย์ไม่   แต่หลังจาก พ.ศ. ๒๕๐๐  สถาบันพระมหากษัตริย์ค่อยๆ เริ่มเป็นปัจจัยสำคัญต่อความสำเร็จและความล้มเหลวของการทำรัฐประหาร  และมีความชัดเจนเด็ดขาดในเหตุการณ์ความพยายามทำรัฐประหารวันที่ ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๕๒๔ ที่ยืนยันและพิสูจน์ได้ว่าสถาบันพระมหากษัตริย์ในช่วงเวลาดังกล่าวเป็นปัจจัยชี้ขาดความสำเร็จหรือล้มเหลวของการพยายามทำรัฐประหารในสมัยที่พลเอกเปรมเป็นนายกรัฐมนตรี

จากสถานะบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ในเหตุการณ์ทางการเมืองต่างๆ ที่กล่าวมา ทำให้เข้าใจได้ว่า ไม่ใช่เรื่องแปลกที่ในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ สถาบันฯ จะถูกนำมาอ้างอิงอีกครั้งในการต่อสู้ทางการเมืองของฝ่ายพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยเพื่อต่อต้านล้มรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร     แต่ในความขัดแย้งทางการเมืองครั้งนี้ แม้ว่าจะมีความพยายามกล่าวอ้างถึงสถาบันพระมหากษัตริย์      กลับไม่สามารถสัมฤทธิ์ผลได้ดังความต้องการของกลุ่มการเมืองที่กล่าวอ้างมาตรา ๗  ด้วยมีผู้ทรงคุณวุฒิและนักเคลื่อนไหวทางการเมืองมีความเห็นแตกต่างขัดแย้งกันในการตีความมาตรา ๗  อีกทั้งประชาชนอีกฝ่ายหนึ่งก็ยังยืนหยัดออกมาชุมนุมสนับสนุนรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ  แม้ว่าจะมีความพยายามกล่าวถึง พ.ต.ท. ทักษิณในด้านลบต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ก็ตาม  นับเป็นปรากฏการณ์ที่น่าสนใจและแตกต่างไปจากอดีต เพราะนับตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๑๖ เป็นต้นมา หากฝ่ายหนึ่งสามารถกล่าวอ้างสถาบันฯ ให้สังคมเชื่อได้  ฝ่ายที่อยู่ตรงข้ามก็มักจะหมดความชอบธรรมไปทันที และยากที่ประชาชนจะกล้าออกโรงเห็นต่าง  ที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้นก็คือ ในที่สุด ความในมาตรา ๗ เกี่ยวกับ “นายกฯพระราชทาน” ก็ได้ถูกชี้ขาดโดย  พระราชดำรัสในโอกาสที่พระราชทานพระบรมราชวโรกาสให้ประธานศาลปกครองสูงสุด (นายอักขราทร จุฬารัตน) นำตุลาการศาลปกครองสูงสุด เฝ้าฯ ถวายสัตย์ปฏิญาณก่อนเข้ารับตำแหน่งหน้าที่ ณ  พระตำหนักเปี่ยมสุข วังไกลกังวลในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๙ ดังได้กล่าวไปแล้วข้างต้น นั่นคือ มาตรา ๗ ไม่ได้เป็นไปตามการตีความของฝ่ายที่เรียกร้อง “นายกฯ พระราชทาน”

ปัญหาในการตีความ “มาตรา ๗” ในกรณีเกี่ยวกับ “พระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี” นั้นน่าจะได้ข้อยุติไปแล้วตามพระราชดำรัส ในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๙ ที่มีนัยที่ชัดเจนแล้วว่า พระมหากษัตริย์จะทรงสามารถแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีได้ก็ต่อเมื่อมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการตามรัฐธรรมนูญซึ่งในวิกฤตการเมือง พ.ศ. ๒๕๔๙ จะใช้มาตรา ๗ ในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีได้ก็ต่อเมื่อ

๑. พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตรลาออก และนำคณะรัฐมนตรีกราบบังคมทูลขอให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลชุดใหม่  ซึ่งเงื่อนไขนี้เป็นเงื่อนไขที่ปรากฏในคำสัมภาษณ์ของ ปราโมทย์ นาครทรรพ และ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และรวมถึงความเห็นของสุเทพ เทือกสุบรรณในวิกฤตการเมือง พ.ศ. ๒๕๕๖-๒๕๕๗ ที่กล่าวว่า “ใช้มาตรา ๗ ตามกฎหมายเพื่อฝ่าวิกฤติการเมืองไทยได้ถือเป็นการต่อสู้ในฐานะผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ โดยอ้างอิงเหตุการณ์เมื่อปี ๒๕๑๖ ที่มีการโปรดเกล้าฯ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี เพื่อเทียบเคียงกับสถานการณ์การเมืองในปัจจุบัน หาก น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีลาออกจากตำแหน่ง หรือปฏิบัติหน้าที่ไม่ได้”

หรือ

๒. หากการเมืองมีปัญหาวิกฤตรุนแรงจนถึงขนาดไม่มีแม้แต่ผู้จะรับสนองพระบรมราชโองการ และประเทศชาติไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ไม่ว่าจะด้วยเหตุใดก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่า ตามประเพณีการปกครอง โดยพระราชอำนาจ (Royal Prerogative) ของพระมหากษัตริย์ในฐานะองค์อธิปัตย์ (sovereign) และประมุขของรัฐสามารถมีพระราชวินิจฉัยในการใช้พระราชอำนาจเพื่อให้ประเทศชาติมีรัฐบาลและสามารถบริหารราชการเพื่อความสงบและประโยชน์สุขของประชาชนได้  ซึ่งเงื่อนไขนี้เป็นเงื่อนไขที่ปรากฏในความเห็นของ มีชัย ฤชุพันธุ์ที่สมมุติตัวอย่างว่า “...ยกตัวอย่างเช่น เลขานุการ  ศอ.รส เกิดทำระเบิดหลุดมือในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี จนรัฐมนตรีตายกันหมด การจะดำเนินการต่อไปอย่างไร เมื่อเกิดเหตุเช่นนั้น ก็จะพบว่ารัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติ ก็ต้องไปพึ่งพาบริการของมาตรา ๗   อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้”  และ อาทิตย์ อุไรรัตน์ที่ชี้ว่า “....เหตุสุดวิสัยตามมาตรา ๑๒๗ ที่ไม่สามารถเปิดการประชุมรัฐสภาครั้งแรกได้ และมาตรา ๑๗๑ ซึ่งไม่อาจจัดหาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรขึ้นมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้  จึงจำเป็นที่องค์พระประมุขของประเทศ จะต้องทรงวินิจฉัยเพื่อแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามมาตรา ๗ ขึ้นมา เพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์ทางการเมือง”  

แต่เงื่อนไขทั้งข้อ ๑ และ ๒  มีปัญหาว่าใครคือผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ? ตามเงื่อนไขทั้งสองข้อนี้  ผู้เขียนจะอ้างอิงตัวแบบของสหราชอาณาจักร ตามที่ Bogdanor นักวิชาการผู้เชี่ยวชาญเรื่องสถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักรได้กล่าวเกี่ยวกับอิทธิพลและพระราชอำนาจ (prerogative) ขององค์พระมหากษัตริย์ไว้ว่า

“เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า  พระราชอำนาจส่วนพระองค์บางอย่างเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นที่สำคัญยิ่งสำหรับการบริหารราชการที่ราบรื่นของรัฐบาลในระบอบรัฐสภา (parliamentary government)  ในอังกฤษ พระราชอำนาจส่วนพระองค์ที่สำคัญที่สุด คือ  การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และการยินยอมหรือปฏิเสธการยุบสภา โดยในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีใหม่  พระมหากษัตริย์ไม่สามารถผูกพันพระองค์กับนายกรัฐมนตรีที่เพิ่งพ้นตำแหน่งไป  เช่น หากนายกรัฐมนตรีเสียชีวิต นายกรัฐมนตรีผู้นั้นก็จะไม่อยู่ในสถานะที่จะให้คำแนะนำใดๆ ได้  ถ้านายกรัฐมนตรีลาออก เพราะพ่ายแพ้ในคณะรัฐมนตรี หรือในสภาหรือจากผลสำรวจประชามติ  ก็ชัดเจนว่า เขาได้สูญเสียอำนาจความชอบธรรมที่จะให้คำแนะนำใดๆ แล้ว และก็ชัดเจนด้วยว่า มันจะเป็นสิ่งที่ผิดประหลาด หาก James Callaghan เมื่อแพ้ในผลสำรวจประชามติในปี ค.ศ. ๑๙๗๙ จะยังเหมาะสมที่จะให้คำแนะนำเกี่ยวกับคนที่จะมาสืบทอดตำแหน่งเขา  เขาอาจจะให้คำตอบที่ประสงค์ร้ายว่า ผู้ที่จะมาสืบทอดแทนเขาน่าจะเป็น Edward Heath ผู้นำพรรคอนุรักษ์นิยมที่ถูกปลดอย่างรวดเร็วในเวลาต่อมา แทนที่จะเป็นผู้นำพรรคที่แท้จริงอย่าง Margaret Thatcher” (Vernon Bogdanor, The Monarchy and the Constitution, Oxford: Clarendon Press, 1995)

Vernon Bogdanor

อย่างไรก็ตาม  จะเห็นได้ว่าฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการใช้มาตรา ๗ ตามความเห็นของปราโมทย์และอภิสิทธิ์อย่างโภคิน พลกุล ไม่ได้ไม่เห็นด้วยกับเงื่อนไขที่ว่าพระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีได้ หากนายกรัฐมนตรี พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรลาออกจากตำแหน่ง และนำคณะรัฐมนตรีกราบบังคมทูลขอให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลชุดใหม่  แต่โภคินเห็นว่า ไม่มีเหตุผลอะไรที่ พ.ต.ท. ทักษิณจะต้องลาออกและนำคณะรัฐมนตรีกราบบังคมทูลขอให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลชุดใหม่  เพราะได้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปอยู่แล้วตามครรลองที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ  ข้อเสนอดังกล่าวที่ให้ พ.ต.ท. ทักษิณลาออกถือว่าไม่เป็นธรรม

แต่สิ่งที่ วิษณุ เครืองาม ตั้งข้อสังเกตก็มีความสำคัญอย่างยิ่ง  เพราะในขณะที่มีการเรียกร้องให้ใช้มาตรา ๗ ทั้งในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ นายกรัฐมนตรี พ.ต.ท. ทักษิณ ได้ยุบสภาผู้แทนราษฎร และดำรงตำแหน่งรักษาการนายกรัฐมนตรี  คำถามคือ นายกรัฐมนตรีรักษาการสามารถจะลาออกได้หรือไม่ ?   “...เกิดคำถามตามมาว่าทำได้หรือไม่ได้ เมื่อไปถามคณะกรรมการกฤษฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ สุดท้ายก็เสี่ยงไปหมด เพราะไม่มีใครกล้าตอบได้”         

(โปรดติดตามตอนต่อไป)