เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๑๔): การเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขการยุบสภาเมื่อใกล้ครบวาระของอังกฤษ

ในปี ค.ศ. 2011 อังกฤษได้มีการออกพระราชบัญญัติที่เรียกว่า the Fixed-Term Parliament ที่กำหนดให้การยุบสภาก่อนครบวาระจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อได้รับเสียงเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นจำนวนสองในสาม ซึ่งถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงแบบแผนประเพณีในการยุบสภาครั้งใหญ่ของอังกฤษและของโลกเลยก็ว่าได้

ในตอนก่อนๆ ผู้เขียนได้กล่าวถึงเหตุผลสนับสนุนและโต้แย้งการกำหนดให้สภาฯอังกฤษมีวาระที่ตายตัว   ขณะเดียวกัน ก่อนหน้าที่อังกฤษจะมีการตราพระราชบัญญัติ the Fixed-Term Parliament  ในสก๊อตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ ต่างก็มีการใช้กฎหมายกำหนดให้สภาฯมีวาระที่แน่นอนมาก่อนหน้าอังกฤษแล้ว ดังเห็นได้จาก Scotland Act 1998 s.1(2), Government of Wales Act 2006 s.3(1) และ Northern Ireland Act 1998 s.31(1)

หลังจากการต่อสู้กันทางความคิดอยู่ยาวนานตั้งแต่ทศวรรษ ๑๙๘๐  ในที่สุดเ ในปี ค.ศ. ๒๐๑๑ รัฐบาลอังกฤษที่นำโดยพรรคอนุรักษ์นิยมก็ได้ผ่านกฎหมายที่ชื่อว่า “วาระที่ตายตัวของรัฐสภา” (Fixed-term Parliament Act) ซึ่งได้กำหนดระยะเวลาที่รัฐบาลจะต้องยุบสภาผู้แทนราษฎรก่อนวันที่จะจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่  ๑๔ วัน และการยุบสภาดังกล่าวจะเกิดขึ้นเมื่อรัฐบาลมีอายุครบตามระยะเวลาที่ถูกกำหนดไว้อย่างตายตัว นั่นคือ ทุก ๆ ๕ ปี โดยเริ่มตั้งแต่ปี ค.ศ. ๒๐๑๕ เป็นต้นไป

นอกจากนี้กฎหมายฉบับดังกล่าวยังได้กำหนดเงื่อนไขที่เปิดโอกาสให้มีการยุบสภาก่อนหน้าวันที่กำหนดไว้ตามกฎหมายด้วย โดยเงื่อนไขนั้นประกอบไปด้วยสองกรณีคือ

(๑) หากรัฐบาลถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจจากรัฐสภา และ

(๒) หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน ๒ ใน ๓ ของสมาชิกทั้งหมดลงมติขอให้มีการเลือกตั้งก่อนวันที่กำหนดไว้  หากเกิดกรณีใดขึ้นก็ตาม  พระมหากษัตริย์ก็จะทรงมีพระบรมราชโองการให้ยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี และรัฐสภาก็จะถูกยุบก่อนหน้าวันดังกล่าวเป็นเวลา ๒๕ วัน 

การกระทำดังกล่าวจึงเป็นทั้งการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับความคลุมเครือของพระราชอำนาจในการปฏิเสธคำแนะนำในการยุบสภา   ด้วยการสร้างความชัดเจนเพื่อป้องกันการใช้กลไกการยุบสภาเพื่อผลประโยชน์ในทางการเมือง 

แต่ในขณะเดียวกันก็ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงประเพณีการปกครองที่เกี่ยวข้องกับการยุบสภาในอังกฤษ และในสหราชอาณาจักรที่แต่เดิม เป็นแนวทางการปฏิบัติที่ทำอำนาจอยู่ในมือของพระมหากษัตริย์ หรือคณะรัฐมนตรี หรือนายกรัฐมนตรี แต่เปลี่ยนมาอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรอย่างชัดเจนแทน

จากที่กล่าวไปข้างต้น จะเห็นได้ว่า ประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาของอังกฤษได้เริ่มจากการที่พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการเปิดประชุมและยุบสภาผู้แทนราษฎร แต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรีได้ตามพระราชวินิจฉัยอันกว้างขวางของพระองค์ แต่พระราชอำนาจตามประเพณีดังกล่าวนี้ได้วิวัฒนาการเปลี่ยนแปลงไปตามบริบททางการเมือง หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ มีการวิวัฒนาการของประเพณีการปกครองที่ว่าด้วยพระราชอำนาจดังกล่าว  นั่นคือ เมื่ออังกฤษได้เข้าสู่การปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ในช่วงต้นศตวรรษที่สิบเก้า การเติบโตและความเข้มแข็งของพรรคการเมือง และความชัดเจนของเสียงประชาชนที่ผ่านการเลือกตั้งทั่วไป  จากการขยายสิทธิ์ผู้ลงคะแนนและการปรับปรุงเขตเลือกตั้งให้สมเหตุสมผลตามหลักความเสมอภาคของพลเมือง    ส่งผลให้การใช้พระราชอำนาจดังกล่าวควรที่จะไม่ขัดต่อเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรที่สะท้อนเจตจำนงทั่วไปของประชาชน นั่นคือ การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีควรจะต้องเป็นไปตามเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ในกรณีที่ไม่มีปัญหาว่าพรรคใดครองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร 

อีกทั้งในการยุบสภาผู้แทนราษฎร พระมหากษัตริย์ก็จะทรงใช้พระราชอำนาจในการยุบสภาตามคำแนะนำของรัฐบาล ซึ่งในกรณีของอังกฤษ หลักการถวายคำแนะนำในการยุบสภาผู้แทนราษฎร เริ่มต้นจากคณะรัฐมนตรีและวิวัฒนาการมาเป็นสิทธิ์ของนายกรัฐมนตรีโดยลำพังในช่วงต้นศตวรรษที่ยี่สิบ 

ขณะเดียวกัน ในช่วงปลายทศวรรษ ๑๙๖๐ ก็ได้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองภายในคณะรัฐมนตรีและพรรคที่เป็นรัฐบาล โดยมีฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับสิทธิ์ในการถวายคำแนะนำในการยุบสภาผู้แทนราษฎรของนายกรัฐมนตรี และมีการเสนอให้กลับไปใช้หลักการที่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายคำแนะนำในการยุบสภา แต่ก็มิได้มีการเปลี่ยนแปลงหลักการตามประเพณีการปกครองที่ให้สิทธิ์แต่นายกรัฐมนตรีเท่านั้นที่จะเป็นผู้ถวายคำแนะนำ   

อย่างไรก็ตาม นักวิชาการที่ศึกษาในเรื่องนี้ก็เห็นพ้องกันว่า ตั้งแต่การยุบสภาผู้แทนราษฎรของอังกฤษในสมัยที่ Lloyd George เป็นนายกรัฐมนตรีใน ปี ค.ศ. ๑๙๑๘   เป็นต้นมา อังกฤษได้เข้าสู่ประเพณีการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่การถวายคำแนะนำการยุบสภาต่อองค์พระมหากษัตริย์จะมาจากลำพังการตัดสินใจของตัวนายกรัฐมนตรีเท่านั้น แม้ว่าโดยหลักการหรือธรรมเนียมที่ปฏิบัติกันมาตั้งแต่นั้นจะเป็นเช่นนั้น

แต่ในความเป็นจริง นายกรัฐมนตรีที่มีวิสัยทัศน์เพียงพอก็ย่อมจะไม่ถวายคำแนะนำให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่ปรึกษาหารือหรือได้รับความเห็นชอบจากบรรดารัฐมนตรีร่วมคณะส่วนใหญ่ เพราะการตัดสินใจยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยลำพังของตัวนายกรัฐมนตรีจริงๆ ย่อมเสี่ยงที่จะเปิดโอกาสให้เกิดความขัดแย้งภายในรัฐบาล พรรคการเมืองและสภาผู้แทนราษฎรได้  และหากความขัดแย้งดังกล่าวจะส่งผลกระทบอันใหญ่หลวงต่อความต่อเนื่องและความราบรื่นของการทำงานของรัฐบาลและสภาผู้แทน ราษฎรที่จะทำให้ประเทศไม่มีรัฐบาลหรือเกิดวิกฤตทางการเมืองรุนแรง คำแนะนำของนายกรัฐมนตรีนั้นก็อาจถูกปฏิเสธโดยพระมหากษัตริย์ที่จะมีพระบรมราชโองการยุบสภาได้ เพราะข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติของอังกฤษ นายกรัฐมนตรีมักจะหารือเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการยุบสภากับเพื่อนร่วมงานอาวุโสหรือใกล้ชิด  แม้ว่าตามรัฐธรรมนูญ เขาจะไม่ถูกผูกมัดแต่อย่างใด   อีกทั้งไม่จำเป็นต้องนำเรื่องเข้าหารือกับคณะรัฐมนตรีเพื่อการตัดสินที่เป็นทางการ  ด้วยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ตัดสินใจสุดท้ายและรับผิดชอบต่อการยุบสภาโดยลำพังแต่ผู้เดียวเท่านั้น   

แม้ว่า พระราชอำนาจดังกล่าวตามประเพณีการปกครองของอังกฤษจะมีวิวัฒนาการตามที่กล่าวไปข้างต้นนี้  อย่างไรก็ตาม ในทางกฎหมาย ก็ยังมีการยืนยันว่าการยุบสภาเป็นพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ (prerogative of the Crown) และคำกล่าวที่ว่านี้ก็ได้ก่อให้เกิดข้อถกเถียงอย่างรุนแรงยิ่งอยู่เสมอมา   

โดยเฉพาะจากที่ A.V. Dicey นักกฎหมายรัฐธรรมนูญคนสำคัญของอังกฤษได้กล่าวนิยามพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ไว้ในปี ค.ศ. ๑๙๖๗ ว่า “พระราชอำนาจนี้เป็นอันอำนาจอันชอบธรรมตามพระบรมราชวินิจฉัยหรือตามพระราชหฤทัยที่สืบทอดมาตั้งแต่อดีตขององค์พระมหากษัตริย์ (residue of discretion or arbitrary authority) ซึ่ง ณ ช่วงเวลาหนึ่ง จะเปิดโอกาสให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจนี้ได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย” (residue of discretion or arbitrary authority, which at any given time is legally left in the hands of the Crown)    

นิยามดังกล่าวนี้ถูกวิจารณ์อย่างมาก โดยเฉพาะจากคำว่า “ตามพระราชหฤทัย” (arbitrary)  แต่เป็นที่ยอมรับกันในฝ่ายศาล (the Courts)  นิยามดังกล่าวมีเหตุผลสำคัญคือ การให้ความยืดหยุ่นในการใช้พระราชอำนาจ โดยเฉพาะจากข้อความที่ว่า “at any given time”  และ “...legally left in the hands of the Crown..”  โดยให้ความสำคัญต่อ เหตุการณ์ ช่วงเวลา และ วิวัฒนาการของสถานะขององค์พระมหากษัตริย์ภายในกรอบคิดของรัฐธรรมนูญ

ต่อกรณีดังกล่าวนี้ จริงอยู่ที่ศาลสามารถที่จะตีความกำหนดการดำรงอยู่ของพระราชอำนาจนี้ได้ แต่ไม่สามารถกำหนดลักษณะวิธีการตามประเพณี (convention) ในการใช้  แต่อย่างไรก็ตาม ประเด็นสำคัญที่ควรตระหนักคือ จากการใช้พระราชอำนาจที่ยืดหยุ่นนี้  อาจจะเกิดภยันตรายและความไม่มั่นคงปลอดภัยต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ได้

ขณะเดียวกัน การเติบโตของรัฐบาลภายใต้รัฐสภาและคณะรัฐมนตรี และโดยเฉพาะแนวคิดความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรี ได้ลดทอนคุณค่าของพระราชอำนาจนี้ในปัจจุบันลงไปอย่างเห็นได้ชัด และที่มาของประเพณี (conventions) ของระบบรัฐสภาโดยส่วนใหญ่สามารถสืบย้อนกลับไปที่ลักษณะและวิธีการตามประเพณีที่วางกรอบการใช้พระราชอำนาจนี้  และสิ่งที่เกิดขึ้นตามมา คือ “มีโอกาสน้อยมากในปัจจุบันที่องค์พระมหากษัตริย์จะกระทำการยุบสภาโดยไม่มีคำแนะนำหรือสวนทางคำแนะนำของรัฐมนตรี....”  

ดังนั้น จากมุมมองดังกล่าวนี้ องค์พระมหากษัตริย์จะยุบสภาผู้แทนราษฎรเองไม่ได้  แต่จะต้องมีรัฐมนตรีที่สมัครใจและเตรียมรับผิดชอบต่อพระบรมราชโองการการยุบสภาของพระองค์และพร้อมที่จะปกป้องพระองค์จากการถูกโจมตีใดๆที่อาจจะเกิดขึ้นได้ ความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีเป็นตัวคุ้มครองปกป้ององค์พระมหากษัตริย์  ด้วยหากไม่มีผู้ถวายคำแนะนำหรือรับสนองพระบรมราชโองการแล้ว ราชบัลลังก์จะไม่สามารถดำรงอยู่ได้ยาวนานท่ามกลางความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรง 

อย่างไรก็ตาม จากการออก พ.ร.บ. “วาระที่ตายตัวของรัฐสภา” (Fixed-term Parliament Act) ในปี ค.ศ. ๒๐๑๑ ได้แสดงให้เห็นถึงอีกขั้นหนึ่งของวิวัฒนาการของประเพณีการปกครองของอังกฤษที่เกี่ยวข้องกับการยุบสภา  ที่แรกเริ่มเดิมทีเป็นเพียงแนวทางการปฏิบัติที่วิวัฒนาการจากการที่อำนาจดังกล่าวอยู่ในมือของพระมหากษัตริย์  ต่อมาเป็นคณะรัฐมนตรี และในที่สุดเป็นของนายกรัฐมนตรี และต่อมาในศตวรรษที่ยี่สิบ ก็เกิดข้อถกเถียงเกี่ยวกับอำนาจในการยุบสภาฯตามความเห็นชอบของนายกรัฐมนตรีว่าจะนำไปสู่ภาวะที่เรียกว่า “เผด็จการที่มาจากการเลือกตั้ง” (elective dictatorship) รวมทั้งความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในการเลือกตั้งที่รัฐบาลมักจะเป็นฝ่ายได้เปรียบฝ่ายค้าน  อีกทั้ง การที่นายกรัฐมนตรีมีอำนาจในการยุบสภาฯตามที่ตนเห็นชอบมักส่งผลให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจอิทธิพลเหนือรัฐมนตรีร่วมพรรคและร่วมรัฐบาล รวมทั้ง ส.ส. ในพรรคของตนในสภาฯ ด้วย

จะเห็นได้ว่า  หลักการและเหตุผลในการออก พ.ร.บ. ดังกล่าวนี้ ก็เพื่อมุ่งแก้ไขปัญหาที่เพิ่งกล่าวไป และรวมทั้งปัญหาเกี่ยวกับความคลุมเครือของพระราชอำนาจในการปฏิเสธคำแนะนำในการยุบสภา ด้วยการสร้างความชัดเจนเพื่อป้องกันการใช้กลไกของการยุบสภาเพียงเพื่อผลประโยชน์ในทางการเมืองเฉพาะของตัวนายกรัฐมนตรีหรือพรรคการเมือง เพราะการถวายคำแนะนำในการยุบสภาฯที่ไม่สมเหตุสมผลโดยนายกรัฐมนตรีจะส่งผลกระทบต่อองค์พระมหากษัตริย์ ซึ่งเท่ากับนำสถาบันพระมหากษัตริย์ลงมาเกี่ยวข้องพัวพันกับความขัดแย้งทางการเมือง  พ.ร.บ. ดังกล่าวมีจุดมุ่งหมายที่จะปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์

การปกป้องที่ว่าเกิดขึ้นจากการลดทอนความเป็นไปได้ในการยุบสภาฯโดยกำหนดให้กระบวนการยุบสภาฯจะต้องเริ่มและมาจากตัวสภาฯเองอย่างชัดเจน ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงประเพณีการปกครองที่สำคัญอีกครั้งหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับการยุบสภาผู้แทนราษฎรในอังกฤษให้มาอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรอย่างชัดเจนแทน และให้ความสำคัญต่อเสียงข้างมากพิเศษที่ต้องมีเสียงรับรองอย่างน้อยสองในสามของสภาผู้แทนราษฎรในการยุบสภาผู้แทนราษฎรก่อนสภาครบวาระ 

กล่าวอีกนัยหนึ่ง อำนาจในการตัดสินใจยุบสภาฯก่อนครบวาระได้เปลี่ยนจากการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรี-พระมหากษัตริย์มาอยู่ที่เสียงข้างมากสองในสามของสภา

นั่นคือ อำนาจในการยุบสภาอยู่ที่สภา แต่อำนาจในการริเริ่มการยุบสภายังอยู่ที่นายกรัฐมนตรี