การเพิ่มบทบาทของไทยเพื่อสร้างความร่วมมืออย่างเข้มข้นมากขึ้นในลุ่มแม่น้ำโขง

คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (MRC) ก่อตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2538 จากข้อตกลงของประเทศริมฝั่งลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่างสี่ประเทศคือ กัมพูชา ลาว ไทยและเวียดนาม และจะครบรอบ 30 ปีในปีหน้า ภารกิจของ MRC ในการเป็นองค์กรลุ่มน้ำระหว่างประเทศระดับโลกที่มีความมั่นงคงทางการเงิน สร้างความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจและสังคมที่เป็นธรรม เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และพร้อมรับมือกับการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ได้แก่ การส่งเสริมและประสานการจัดการน้ำ กับการพัฒนาแหล่งน้ำและทรัพยากรที่เกี่ยวข้องอื่นๆอย่างยั่งยืนและสมดุล เพื่อผลประโยชน์ร่วมกันของประเทศสมาชิกและคุณภาพชีวิตที่ดีของผู้คน 

MRC ปฏิบัติภารกิจตามที่ตั้งไว้และมีผลลัพธ์ที่หลากหลาย โดย MRC มีระบบการบริหารจัดการแม่น้ำโขงที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย หากไม่มีระบบนี้แล้ว สถานการณ์ในลุ่มแม่น้ำโขงอาจเลวร้ายมากกว่าก็ได้ เพราะประเทศต่างจะทำตามผลประโยชน์ของตนและผลาญทรัพยากรของแม่น้ำ อย่างไรก็ดี บทบัญญัติเกี่ยวกับการระงับข้อพิพาทและกลไกด้านกฎระเบียบและการบังคับใช้ข้อตกลงยังอ่อนแอ โดยส่วนใหญ่จะปล่อยให้รัฐภาคีไปเจรจาตกลงกันเอง ดังนั้น MRC ยังทำงานได้ไม่เต็มศักยภาพและยังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายในการรักษาความสมดุลของระบบนิเวศของลุ่มแม่น้ำระหว่างการแข่งขันด้านผลประโยชน์ระหว่างรัฐสมาชิกและการรักษาวิถีชีวิตของผู้คนในลุ่มแม่น้ำที่พึ่งพาอาศัยแม่น้ำที่ควรมีความอุดมสมบูรณ์ในการดำรงชีวิต

เมื่อเร็วๆนี้รายงานจาก MRC และแหล่งอื่นๆ ได้แสดงความกังวลต่อความเสี่ยงที่ต้องจัดการอย่างเร่งด่วนเพื่อหลีกเลี่ยงสถานการณ์ที่เลวร้าย ซึ่งเกิดจากเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำในแม่น้ำโขงและอุบัติภัยใหม่ๆ เช่น การเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศที่ทำให้ปริมาณน้ำฝนและการไหลของน้ำและตะกอนแปรปรวน ก่อให้เกิดผลกระทบต่อการประมงและการเพาะปลูก ดังนั้น ระบบการบริหารจัดการแม่น้ำโขงจึงต้องกลับมาเข้มแข็งเพื่อฟื้นฟูความสมดุลของธรรมชาติและวิถีชีวิตของชุมชนริมฝั่งแม่น้ำโขง 

นอกจากนี้ ยังมีการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ของประเทศใหญ่ๆ ในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงที่ทวีคูณและเข้มข้นขึ้นจากกรอบความร่วมมือที่มีอยู่เป็นจำนวนมาก ซึ่งอาจจะก่อให้เกิดทั้งผลได้และผลเสียได้ ท่ามกลางพลวัตรที่ไม่หยุดนิ่งเหล่านี้ MRC ยังมีข้อจำกัดเชิงโครงสร้างด้วย

ประการแรก ที่ผ่านมา MRC พึ่งพาแหล่งเงินทุนภายนอกเป็นส่วนใหญ่เพื่อให้อยู่ได้ เช่นในเอกสารแผนยุทธศาสตร์ ปี พ.ศ. 2564 – 2568 ระบุว่ารัฐสมาชิก MRC สมทบเงินทุนเพียง 40% ของงบประมาณทั้งหมด 60 ล้านเหรียญสหรัฐที่ต้องใช้ในการปฏิบัติงาน ส่วนต่างของเงินทุนที่เหลืออีก 60 % จึงต้องพึ่งพาพันธมิตรภายนอก ในช่วงเร็วๆนี้ MRC จึงหันมาสร้างกระบวนการที่เน้นการเป็นเจ้าของเงินทุนด้วยตัวเอง และเริ่มผลักดันให้รัฐสมาชิกจ่ายค่าเงินบำรุงเพิ่มขึ้น เพื่อให้องค์กรพึ่งพาตนเองทางการเงินได้ภายในปี พ.ศ. 2573 หรือเพียงอีก 6 ปี ข้างหน้า 

ประการที่สอง สมาชิกภาพขององค์กรยังคงเป็นข้อจำกัดคือยังเป็นสี่ประเทศเดิมมาเกือบ 30 ปี แม้ว่าจีนและเมียนมา ซึ่งเป็นประเทศริมฝั่งแม่น้ำโขงเช่นกันได้เข้าร่วมกิจกรรมต่างๆ ของ MRC แต่ทั้งสองประเทศมีสถานะเป็นคู่เจรจาเท่านั้น และไม่จำเป็นต้องยอมรับหรือเป็นส่วนหนึ่งในกลไกการกำกับดูแลของ MRC หรือต้องสมทบเงินทุนให้งบประมาณสำหรับองค์กร เป็นที่น่าสังเกตว่าเมื่อเร็วๆนี้มีข้อริเริ่มใหม่ๆ ในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงหลายกรอบความร่วมมือที่มีเมียนมาเป็นสมาชิก แต่ เมียนมาไม่ได้เข้าร่วมเป็นสมาชิก MRC เลย  ดังนั้นจุดอ่อนสำคัญหนึ่งของ MRC คือการขาดความสมบูรณ์ในจำนวนรัฐสมาชิกที่อยู่ริมฝั่งแม่น้ำโขง

นอกจากนี้ แม้แต่จีนเป็นประเทศที่อยู่ตอนบนสุดของแม่น้ำโขงซึ่งทางจีนเรียกว่าล้านช้าง ก็ไม่ได้เข้าร่วมเป็นสมาชิก MRC เช่นกัน แต่ในปี พ.ศ. 2558 จีนกลับก่อตั้งกรอบความร่วมมือล้านช้าง – แม่โขง (LMC) ซึ่งเป็นแนวคิดเดิมของไทย โดย LMC มีรัฐสมาชิกริมฝั่งแม่น้ำโขงครบทั้งหกประเทศ และมีการประชุมสุดยอดผู้นำที่ถี่กว่าการประชุมสุดยอดผู้นำของ MRC เว้นเสียแต่ MRC จะเพิ่มความถี่ในการประชุมสุดยอดผู้นำจากทุกๆ 4 ปีในปัจจุบันมาเป็นทุกๆ 2 ปีเหมือน LMC นอกจากนี้ในปี พ.ศ. 2562 สำนักงานเลขาธิการ MRC ได้ลงนามในบันทึกความเข้าใจเพื่อร่วมมือกับศูนย์ทรัพยากรน้ำของ LMC ที่ปักกิ่ง ในขณะเดียวกัน LMC ก็ได้จัดตั้งกลไกความร่วมมือด้านแม่น้ำล้านช้าง – แม่โขงที่คล้ายคลึงกัน ซึ่งจะบดบังกิจกรรมของ MRC ลงได้ในอนาคต

นักวิเคราะห์กิจการภูมิภาคชาวเวียดนามท่านหนึ่งให้ข้อสังเกตว่า LMC ได้แซงหน้าเวทีอื่นในอนุภูมิภาคลุ่มแม่โขงในด้านการสร้างสถาบันตั้งแต่ระดับผู้นำ รัฐมนตรี เจ้าหน้าที่อาวุโส และคณะทำงานต่างๆ  ด้านขอบเขตความร่วมมือ และด้านการจัดหาเงินทุน ในวาระที่ลาวเป็นประธานอาเซียนในปีนี้ เจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงของลาวท่านหนึ่งได้กล่าวว่า หากประเทศสมาชิกที่อยู่ริมฝั่งแม่น้ำโขงขอให้บรรจุประเด็นที่เกี่ยวข้องกับลุ่มแม่น้ำโขงในระเบียบวาระประชุมของอาเซียน ท่านจะให้ความสำคัญกับเรื่องนี้ นอกจากนี้ ท่านได้กล่าวต่อไปว่าในปัจจุบันมีกรอบความร่วมมือในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงที่ซ้ำซ้อนกันมากมาย ซึ่งควรนำมาปฏิบัติให้มีผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมและเป็นประโยชน์อย่างแท้จริงแก่ผู้คนที่อาศัยอยู่ริมฝั่งแม่น้ำโขง ประเทศที่เกี่ยวข้อง และพันธมิตร 

อาเซียนเคยให้ความสำคัญกับการรักษาและบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืน รวมทั้งประเมินผลการะทบจากการพัฒนาเศรษฐกิจต่อสิ่งแวดล้อมและวิถีชีวิตของประชาชนในลุ่มน้ำสายหลัก รวมถึงลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่างด้วย อาเซียนจึงริเริ่มความร่วมมือกับ MRC ผ่านการลงนามในบันทึกความเข้าใจใน ปี พ.ศ. 2553 และในปัจจุบันภายใต้กรอบของการสานเสวนาเรื่องความมั่นคงทางน้ำของอาเซียน-MRC ซึ่งได้จัดครั้งแรกในปี พ.ศ. 2564 และจะจัดครั้งที่สองในปีนี้ นอกจากนี้ ทางประเทศริมฝั่งแม่น้ำโขงและอาเซียนยังมีความร่วมมือที่ใกล้ชิดโดยเปิดการส่งไฟฟ้าพลังน้ำจากลาวไปสิงคโปร์โดยผ่านไทยและมาเลเซียต้งแต่ปี พ.ศ. 2565 อันเป็นการยกระดับการเชื่อมต่อพลังงานของแม่โขง-อาเซียน ล่าสุดเมื่อต้นปีนี้ MRC และรัฐบาลอินโดนีเซียได้ลงนามบันทึกความเข้าใจด้านการบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืน อินโดนีเซียจึงนับเป็นรัฐสมาชิกอาเซียนที่มิใช่อยู่ริมฝั่งแม่น้ำโขงประเทศแรกที่มีความร่วมมือกับ MRC 

หัวหน้าเจ้าหน้าที่บริหาร(CEO)คนปัจจุบันของสำนักงานเลขาธิการ MRC ที่ตั้งอยู่ในกรุงเวียงจันทน์ สปป ลาว เป็นคนลาว และจะครบวาระในต้นปีหน้า จากนั้น CEO คนต่อไปจะเป็นรอบของไทย ซึ่งจะเป็นครั้งแรกที่คนไทยจะรับตำแหน่งดังกล่าวในช่วงปีพ.ศ. 2568-2570 โดยรัฐบาลไทยจะคัดเลือกผู้สมัครให้เหลือสามคนเพื่อเสนอให้ MRC เลือกให้เหลือหนึ่งคนในช่วงครึ่งหลังของปีนี้ เพื่อแต่งตั้งให้เป็น CEO MRC และหากเป็นสุภาพสตรี ก็จะเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ขององค์กร  ซึ่งจะสอดคล้องกับนโยบาย ของ MRC ที่ส่งเสริมความเสมอภาคทางเพศ

ดังนั้น การคัดเลือกคนไทยที่มีคุณสมบัติที่เหมาะสมที่สุดจึงมีความท้าทาย เพื่อต่อยอดความสำเร็จของ CEO MRC คนก่อนๆ โดย CEO คนไทยจะเข้ามาบริหารสำนักงานเลขาธิการ MRC ในช่วงที่สำคัญของสถานการณ์ลุ่มแม่น้ำโขงตามที่ได้กล่าวมา อนึ่งข้อตกลงของ MRC ที่ได้ใช้ผ่านมาเกือบ 30 ปี ยังไม่เคยได้รับการทบทวนเลยทั้งๆที่สถานภาพในแม่น้ำเองหรือสถานการณ์ในอนุภูมิภาคได้เปลี่ยนแปลงอย่างสิ้นเชิง 

โดยสรุปแล้ว ไทยควรมีบทบาทเชิงรุกและมีกลยุทธ์ที่เข้มข้นมากขึ้นในเร็ววันในฐานะเป็นตัวเร่งและสะพานเชื่อม เพื่อสนับสนุนกลไกการมีส่วนร่วมที่เกี่ยวข้องกับแม่น้ำโขงให้มีความยั่งยืน และควรร่วมขับเคลื่อนเพื่อช่วยเร่งให้กลไกดังกล่าวมีผลลัพธ์ที่ทุกฝ่ายได้ประโยชน์ และที่เป็นรูปธรรมและทันเหตุการณ์ต่อไป  

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ สําหรับ

อภิชัย สัณห์จินดา
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล